新加坡基層社會治理做法及經(jīng)驗

豪石

新加坡基層社會治理做法及經(jīng)驗

豪石

伴隨著經(jīng)濟騰飛和社會進步，新加坡從本國實際情況出發(fā)，加大基層社會建設和管理，取得了巨大成就。如今，新加坡基層社會治理的民本理念得到貫徹、管理組織體系健全，政府角色定位適當，多元協(xié)商機制形成，公共服務精細規(guī)范，民意反映渠道暢通，不僅獲得了居民普遍認可，而且還提升了基層社會凝聚力，促進了社會和諧。分析研究新加坡基層社會治理的具體做法和經(jīng)驗，對我國基層社會治理有一定的借鑒和啟示意義。

一、具體做法

新加坡是一個城市島國，國土面積714.3平方公里，人口約540萬，華人占75%左右，是一個多種族、多宗教、多文化交織在一起的多元復雜社會。從上世紀50年代開始，新加坡堅持“政府主導，強化組織；統(tǒng)一指導，民主自治；以人為本，社會參與”的理念，著力建設文明社區(qū)，實現(xiàn)了政府對基層社會的科學管理，呈現(xiàn)出環(huán)境優(yōu)美、文化繁榮、關系融洽的良好景象。

（一）人本理念，注重長遠效益

人民群眾是新加坡人民行動黨長期執(zhí)政的基礎，民眾顯性的力量（投票支持）和隱性的力量（內(nèi)心認同）構(gòu)成了政府合法性來源，也是政府在社會治理中施行“以人為本”理念的動力源泉。這些理念具體包括服務至上、包容自治、共同參與、依法管理。

雖然新加坡人民行動黨一直把發(fā)展經(jīng)濟置于頭等重要的位置，但自20世紀70年代經(jīng)濟發(fā)展步入正軌后，政府開始注重經(jīng)濟與社會、人與自然以及現(xiàn)代與傳統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。1990年吳作棟任總理以后，提出政府要和人民簽訂“新的社會契約”，從多方面實施幫助貧弱者的政府工程和社會工程，努力讓所有國民都享受到發(fā)展的實惠。

新加坡基層治理注重理念的落實，寓管理于服務之中，表現(xiàn)為五個方面：一是不僅重視上情下達，同時重視下情上達，盡量和民眾保持密切聯(lián)系。新加坡規(guī)定，一些重大的社區(qū)改造項目和翻新計劃，必須通過投票表決，得到75%以上居民同意。二是注重長效服務，而不是運動式的清理整治活動。新加坡建國后實施的出口導向發(fā)展戰(zhàn)略和政府提出的住者有其屋計劃，開始時曾遭到工人和群眾的質(zhì)疑，但政府并沒有因此發(fā)生動搖。目前新加坡有85%的公民居住在政府近100萬套組屋里，初步實現(xiàn)了“居者有其屋”。三是注重協(xié)商治理，減少行政管制控制。新加坡政府貫徹“建立賦有結(jié)合力及復原力的社會，具有人民歸屬感的社區(qū)，賦有社會責任感的個體”的指導思想，大量開展“社區(qū)居民的基本日常生活服務，解決生活便利問題”的社區(qū)服務。

（二）健全基層組織，完善治理體系

新加坡社區(qū)治理的一個重要特點是政府部門、法定機構(gòu)、基層組織之間職責分明，功能互補，有效地聚合各個層面推動社區(qū)建設之力。

在頂層設計上，新加坡構(gòu)建了“四個類別、六個樞紐型”的治理組織體系。第一類，政府公共管理機構(gòu)。新加坡社會發(fā)展、青年及體育部負責社區(qū)發(fā)展的政策制定、職能策劃，該部下轄社區(qū)管理的三個樞紐型指導機構(gòu)：人民協(xié)會、社區(qū)發(fā)展理事會、市鎮(zhèn)理事會。從職能上區(qū)分，人民協(xié)會是法定機構(gòu)，重視社區(qū)基層組織管理，為執(zhí)政黨奠定了深厚的社會基礎；社會發(fā)展理事會承擔了社區(qū)福利工作，偏重于公共職能，其定位是社團組織而非公共機構(gòu)；市鎮(zhèn)理事會為社團法人，承擔市政物業(yè)管理職能。第二類，基層政府支持的公共服務組織。為推動社區(qū)活動，人民協(xié)會又下轄三個樞紐型社區(qū)服務組織：公民咨詢委員會、民眾俱樂部（民眾聯(lián)絡所）和居民委員會（鄰里委員會）。這三種組織是由執(zhí)政的人民行動黨掌控并受政府管理，不僅加強了新加坡人民行動黨、政府與基層民眾的縱向聯(lián)系，也大大促進了基層社會之間的橫向聯(lián)系，有利于推動形成社區(qū)凝聚力。第三類，執(zhí)政黨為主的民意訴求收集組織體系，包括國會議員、基層支部、社區(qū)基金會、居委會民意組等。第四類，依法規(guī)設立，為民眾自行服務和管理的非政府組織（在新加坡稱非牟利機構(gòu)）。該類組織主要是志愿人士、社會名流等牽頭組成的民間社團、宗教組織、慈善組織等，在教化民眾、組織民眾、服務民眾中發(fā)揮了積極作用。

（三）賦能放權，多元主體協(xié)商治理

通過一定的授權，使法定機構(gòu)和社區(qū)自治機構(gòu)增強基層治理力量，在政府和民眾之間建立協(xié)商共治的橋梁和紐帶，這是新加坡基層社區(qū)治理的重要方式。其中，關鍵一點是賦能，賦予基層組織職能和參與事務的機會，具體做法表現(xiàn)三個方面：一是賦予基層組織明確的職能和具體任務，確保執(zhí)行。賦能使社區(qū)治理的主體不再是單一的政府，各類基層組織與政府機構(gòu)及彼此之間建立多種協(xié)作關系，進行協(xié)商與合作。二是賦予的職能不交叉，各有倚重。由于職能不交叉，責任主體明確，既保證了各類任務順利完成，又防止基層組織負擔過重或成為行政化的附庸。三是基層組織具備一定的服務實施能力和財力。新加坡基層組織之所以體現(xiàn)出較高的效率和活力，不僅在于其職能分工明確，而且政府每年的撥款和相應的籌資機制確保其能夠輕松地履行職責。

（四）科學規(guī)劃，創(chuàng)造共同參與的環(huán)境氛圍

新加坡在社區(qū)治理過程中，非常重視社區(qū)規(guī)劃的制定和實施，不僅制定了全國市鎮(zhèn)發(fā)展的總體規(guī)劃，而且制定了社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展的詳細規(guī)劃。

基層社會治理必須充分激活社會活力，使社會具備自我運轉(zhuǎn)的功能。第一，鼓勵社區(qū)組織開展豐富多彩的活動。比如，建屋局小區(qū)管理所在每個小區(qū)都栽一些果樹，由居民自己管理，收獲時共同分享，并適當組織一些小區(qū)義務勞動，增進鄰里之間的交往機會。第二，創(chuàng)設更多的互動空間。具體到每棟樓，一層都不安排住戶，建成四面通風的室廳，為樓中居民休息、娛樂、集會、接待親友的場所，甚至用于舉行婚禮；每棟樓隔二到三層設有一個平臺，供老人戶外談天、觀賞周圍景物。大約600戶到1000戶組成一個住宅區(qū)，區(qū)內(nèi)有居民集會場所、兒童游戲和運動設施；3000戶到7000戶組成一個鄰里中心。

（五）制度規(guī)范，公共服務精細化

在基層社區(qū)治理過程中，新加坡非常重視各項法規(guī)制度的制定和執(zhí)行。一是新加坡社區(qū)管理制度非常全面、精細。在社區(qū)治理中，大到社區(qū)一些重大項目的決策和實施，社區(qū)管理經(jīng)費的來源及使用，小到一些具體項目的維修與收費，各種設施的維修保養(yǎng)，尤其是公共場所的使用，新加坡都進行了詳細的規(guī)定。二是各項規(guī)章制度具有很強的操作性，并能夠做到違法必究，嚴格執(zhí)法。社區(qū)物業(yè)管理，不但明確規(guī)定了物業(yè)管理的內(nèi)容，而且具體規(guī)定了各項維修服務的時間及收費的標準。如規(guī)定居民家里一些大型物件當垃圾丟掉，一年3件免費，超過3件則要收費；建筑粉刷與修補7年一次、供水增壓器7年更換、水泵12年更換、屋頂防水及隔熱板14年更換、電線與機電設備20年更換、水管25年更換、電梯28年翻新。

（六）多元投入，政府撥款和社會贊助結(jié)合

新加坡通過多種渠道并以法律形式保障社區(qū)建設、發(fā)展和管理的經(jīng)費，經(jīng)費主要來源于政府撥款和社會贊助。政府撥款包括行政經(jīng)費、活動經(jīng)費及專項經(jīng)費，行政經(jīng)費主要用于維持人民協(xié)會和民眾聯(lián)絡所（民眾俱樂部）的日常運作，舉行大型活動或其他專項支出由社區(qū)組織申請，政府根據(jù)需要補助。社會贊助款項主要由企業(yè)、其他組織機構(gòu)贊助以及個人募捐獲得。為了鼓勵社會對社區(qū)活動的贊助，政府制定了經(jīng)費配搭計劃（政府按捐款額度1∶1比例配套，如果是長期固定捐款，政府則按1∶3比例配套），鼓勵企業(yè)、社會機構(gòu)和個人對社區(qū)活動進行長期贊助。社區(qū)公共設施建設和維修及組屋中期翻修等經(jīng)費則由政府按計劃列支，組屋內(nèi)的翻修和設施的改建按照居民自愿的原則主要由居民籌集，政府給予適當補助。社區(qū)活動各項經(jīng)費支出必須經(jīng)相應的理事會、委員會或所有居民討論通過，同時幾乎所有開支項目都按費用最節(jié)約的宗旨實行市場化運作。政府撥款和社會贊助重在養(yǎng)事，除市鎮(zhèn)理會和民眾俱樂部的全薪人員（占社區(qū)服務和工作人員的極少數(shù)）由政府負責外，其余社區(qū)組織理事會、董事會、委員會成員及工作人員等均是志愿者，不領薪酬。

二、主要經(jīng)驗

改革開放以來，我國經(jīng)歷了30多年的快速社會轉(zhuǎn)型，同上世紀快速變遷的新加坡一樣面臨家庭解體、鄰里疏離和群體沖突的嚴峻考驗，存在一些亟待解決的矛盾和問題。借鑒新加坡在促進基層社會治理方面的經(jīng)驗，有利于我國探索科學合理的社會管理體制，切實有效地促進基層社會治理的創(chuàng)新。新加坡基層社會治理的經(jīng)驗主要有以下四個方面：

（一）改進理念與制定制度相結(jié)合

基層社會治理是國家治理的基礎，不僅要重視社會治理理念的改革，更重要的是將“以人為本”的理念落實,讓人民滿意。一方面，保持與人民群眾密切聯(lián)系，滿足民眾需求。不僅重視上情下達，同時重視下情上達。新加坡一些重大的社區(qū)改造項目和翻新計劃，必須通過投票表決，保證大多數(shù)以上的居民參與。另一方面，提高公共服務能力，注重長效服務。新加坡注重改進行政服務效能，服務注重精細化，少粗放式管理，保持長效可持續(xù)發(fā)展。同時，基層社會治理還需組織保障，不僅要健全基層組織體制，更關鍵的是理順基層治理運行機制。一是完善基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，二是基層組織職能配置科學化，三是加強基層組織資源籌集能力。賦予社區(qū)一定的職能和相應的資源，通過開展各類服務和活動，使居民實現(xiàn)自我管理和自我服務。

（二）精英領導與法治嚴明相結(jié)合

在政體上，新加坡實行人民行動黨“一黨優(yōu)勢制”，建立威權主義的精英領導模式。在對黨政關系的處理上，新加坡基本特征是黨政一體，各級黨組織具有直接處理行政事務的職能，直接介入經(jīng)濟、文化和社會的管理。在社區(qū)管理人才方面，選賢任能，不僅注重選拔優(yōu)秀人才擔任基層社會管理者，而且還重視社區(qū)人才的培訓和提升。同時，建設法治嚴明的社會，是保障基層黨政組織清明廉潔，運行有效的重要因素。

（三）政府主導與推動社會參與結(jié)合

新加坡強調(diào)政府主導下的“大眾參與”。基層社會及社區(qū)是政府治理和政權的延伸，民眾往往通過身邊事物而不是空洞的口號感受政府的公共管理能力。對于社區(qū)服務硬件設施這一類的公共供給，新加坡政府投入很大，興建了民眾俱樂部，投資各類醫(yī)院、診所、殘疾人中心和敬老院等基礎設施，為社區(qū)居民提供各種硬件保障。在服務提供上，基層公共服務一般不是由政府直接提供，更多的是強調(diào)依靠社區(qū)組織或社會組織提供。基于社區(qū)建設的公共特征，政府負責90%的社區(qū)基礎設施建設費用和50%的日常運作費，既彌補社區(qū)建設所需公共資源的相對不足，又在一定程度上強化了執(zhí)政黨的基層建設。

（四）“網(wǎng)絡化”管理和靈活分散相結(jié)合

新加坡基層社區(qū)治理實行由社區(qū)全體成員的積極參與和靈活分散為主要特點的網(wǎng)絡管理，其顯著特點是：民眾參與度高、專業(yè)的分工管理與服務、事權與責任明晰。新加坡的社區(qū)管理組織非常多元，既有政府下設部門，也有官方組織，還有群眾性組織，三者有機互動，形成了社區(qū)的“網(wǎng)絡化”管理和服務。這種管理方式，需要社區(qū)精英人士的帶動，因此，選擇社區(qū)組織負責人是新加坡基層社區(qū)治理成功的重要因素。比如，建立對接機制，對各類進入社區(qū)的社會服務、公益服務資源進行統(tǒng)籌、管理和協(xié)調(diào)，建立社區(qū)公益基金會，立足社區(qū)籌集慈善公益資金對困難人員進行救助；對于募集到的資金，政府給予一定比例的資助和配套；挖掘和利用社區(qū)服務資源，引導和發(fā)動社會各方力量參與，相互服務或共同服務社區(qū)。此外，還將流動人口和本地人口一起吸納到社區(qū)活動中來，通過活動逐漸從意識到行動打破不同類群體的隔閡，消解彼此的矛盾和沖突，從而建立一種適應現(xiàn)代社會的現(xiàn)代化管理方式。