單 婕，顧洪賓，薛聯(lián)芳，周祥林

(1.水電水利規(guī)劃設(shè)計總院，北京100120；2.中國電力建設(shè)股份有限公司，北京100048)

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水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理機制分析

單 婕1，顧洪賓1，薛聯(lián)芳1，周祥林2

(1.水電水利規(guī)劃設(shè)計總院，北京100120；2.中國電力建設(shè)股份有限公司，北京100048)

為學(xué)習(xí)世界各國水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)工作的先進(jìn)經(jīng)驗，對我國和世界其他一些國家水電建設(shè)和運行中環(huán)境保護(hù)管理的法規(guī)、政策及程序進(jìn)行了分析研究。所研究的各國在水電開發(fā)過程中均發(fā)展出較為完備的環(huán)境保護(hù)管理體系，歐美國家環(huán)境立法體現(xiàn)出河流生態(tài)功能保護(hù)要求，俄羅斯環(huán)境政策促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟掛鉤等做法值得借鑒。今后我國需要在水電開發(fā)進(jìn)程中，繼續(xù)開展水電環(huán)境管理體系研究，不斷完善水電開發(fā)和運行的環(huán)境管理機制，確保我國水電建設(shè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境保護(hù)；管理機制；水電開發(fā)

0 引 言

目前，水力發(fā)電量在全球電力供應(yīng)中占據(jù)20%左右的份額，是僅次于化石燃料的第二大主導(dǎo)電源[1- 3]。在我國，發(fā)展水電對于解決我國能源發(fā)展面臨的突出問題，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)碳減排目標(biāo)，意義十分重大[2]。同時，水電開發(fā)改變河流形態(tài)，會對區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生一定的影響[2- 3]。

本文通過對我國和世界其他一些國家水電建設(shè)和運行中環(huán)境保護(hù)管理的法規(guī)、政策及程序等方面的分析研究，探討其他國家水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)制度的先進(jìn)經(jīng)驗，為完善我國水電環(huán)境管理體系，促進(jìn)我國水電開發(fā)和環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展提供有益參考。

1 我國和世界主要國家水電開發(fā)情況

我國水能理論蘊藏量年發(fā)電量6.08萬億kW·h，技術(shù)可開發(fā)年發(fā)電量2.47萬億kW·h，經(jīng)濟可開發(fā)年發(fā)電量1.75萬億kW·h[1]。至2013年底，我國已在建常規(guī)水電裝機容量合計達(dá)29 649萬kW，占全國發(fā)電總裝機容量的22.5%；水電發(fā)電量8 963億kW·h，占全國發(fā)電量的16.76%。

目前，全球水能資源理論蘊藏量約39.1萬億kW·h，技術(shù)可開發(fā)量約14.7萬億kW·h，經(jīng)濟可開發(fā)量約8.7萬億kW·h[4]。到2010年底，全球水電裝機容量超過10億kW，開發(fā)程度約為25%(按技術(shù)可開發(fā)年發(fā)電量計算)。同時，按照國際大壩委員會對大壩的定義(壩高大于15 m或者壩高在5～15 m之間而水庫庫容大于300萬m3)，到目前為止，全世界已經(jīng)建造了5萬多座水庫大壩[4]。

世界發(fā)達(dá)國家水電開發(fā)水平相對較高，如美國水能資源已開發(fā)約82%，日本約84%，加拿大約65%，瑞士約86.6%，德國約73%，法國、挪威均在80%以上[4]。截止到2013年底，我國水電開發(fā)程度為39.2%，和世界發(fā)達(dá)國家水電開發(fā)程度相比尚有一定差距。

表1 我國水電開發(fā)主要環(huán)保法律政策文件及主要作用

名稱及頒布時間主要作用《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》1989年(2004年修訂)用法律形式確立和規(guī)范我國的環(huán)境影響評價制度《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則非污染生態(tài)影響》1997年對以非污染生態(tài)影響為主的水電項目的環(huán)評工作具有重要指導(dǎo)作用《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》1998年是指導(dǎo)我國建設(shè)項目環(huán)境管理具有很強可操作性的第一個行政法規(guī)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》2002年用法律形式將環(huán)境影響評價從項目環(huán)境影響評價拓展到規(guī)劃環(huán)境影響評價《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則水利水電工程》(HJ/T88—2003)對水電環(huán)評具有重要指導(dǎo)作用，具有行業(yè)針對性《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》2009年進(jìn)一步明確了規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)和管理要求《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收技術(shù)規(guī)范水利水電》(HJ464—2009)對水電項目環(huán)境竣工驗收的條件、程序及技術(shù)要求進(jìn)行了規(guī)定《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則生態(tài)影響》(HJ19—2011)對以生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查、生態(tài)影響預(yù)測評價等進(jìn)行了規(guī)定，對水電項目的生態(tài)影響評價具有重要指導(dǎo)作用

2 各國水電開發(fā)的環(huán)保法規(guī)政策

2.1 我國

目前，我國已建立了由法律、國務(wù)院行政法規(guī)、政府部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)國際條約等組成的完整的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，并頒布了多項指導(dǎo)水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)的政策文件。我國對水電開發(fā)從規(guī)劃階段到項目設(shè)計、施工以及運行階段的環(huán)境保護(hù)均有相關(guān)的法律及政策要求，部分重要法律法規(guī)及政策文件在水電開發(fā)中的主要作用見表1。其中，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》是我國最重要的環(huán)保法律，是我國環(huán)境保護(hù)工作開展的主要法律基礎(chǔ)，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》明確了環(huán)境影響評價工作的必要性，是我國開展規(guī)劃環(huán)境影響評價和項目環(huán)境影響評價的法律依據(jù)。此外，我國還針對水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)工作制定了多項相關(guān)法規(guī)政策和技術(shù)文件。

通過法律法規(guī)及政策文件的頒布和應(yīng)用，我國水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)工作基本做到了有法可依，有章可循，從而提高了水電環(huán)境保護(hù)意識，規(guī)范了水電開發(fā)的環(huán)境管理程序，保障了各項水電環(huán)境保護(hù)措施的落實。

2.2 世界其他國家

隨著全球經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)保意識的提高，美國、加拿大、挪威、俄羅斯等發(fā)達(dá)國家以及巴西、印度等發(fā)展中國家，均逐步建立了較為完備的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，水電開發(fā)程度較高的發(fā)達(dá)國家在法律法規(guī)制定中更加重視生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)和恢復(fù)[5- 10]。各國水電開發(fā)需遵守多項法律條款和規(guī)范的約束(見表2)，從而為建立環(huán)境友好型社會、保護(hù)自然資源和生物多樣性奠定基礎(chǔ)。。

3 水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理

3.1 我國

我國在水電開發(fā)的各個階段均有較為完善的環(huán)境管理制度和程序，為避免和減小水電開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的不利影響提供了保障。目前，我國在水電規(guī)劃階段需要開展規(guī)劃環(huán)境影響評價工作，主要從流域?qū)用婷鞔_水電開發(fā)控制性因素和環(huán)境保護(hù)敏感目標(biāo)，優(yōu)化水電開發(fā)規(guī)模和布局；在水電工程預(yù)可行性研究階段需要開展建設(shè)項目環(huán)境影響初步評價，初步判斷項目環(huán)境可行性；在水電工程可行性研究階段需要開展建設(shè)項目環(huán)境影響評價和環(huán)境保護(hù)設(shè)計；在水電工程招標(biāo)與施工階段需要開展環(huán)保措施施工詳圖設(shè)計，環(huán)境監(jiān)理、監(jiān)測以及初期蓄水環(huán)保驗收等工作；在水電工程竣工驗收階段需要開展環(huán)境保護(hù)驗收；最后，在水電工程運行階段需要適時開展環(huán)境保護(hù)管理及環(huán)境影響后評價工作，評估水電工程具有長期性和累積性影響的環(huán)境因素，驗證環(huán)保措施有效性，并提出改進(jìn)及補救措施。

同時，我國水電建設(shè)期環(huán)境保護(hù)工作執(zhí)行“三同時”及“竣工驗收”制度。我國環(huán)境保護(hù)的“三同時”制度即要求環(huán)保措施“必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”?！翱⒐を炇铡敝贫燃匆蠼ㄔO(shè)項目竣工后，環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)本辦法規(guī)定，考核該建設(shè)項目是否達(dá)到環(huán)境保護(hù)要求。

表2 各國水電開發(fā)主要環(huán)保法律及政策文件

國家法律法規(guī)主要作用美國《國家環(huán)境政策法》(1969年)在世界范圍內(nèi)率先確定了環(huán)評制度《自然和景觀河流法》(2000年)聯(lián)邦和州將部分河流劃定為自然風(fēng)景類河流，以限制破壞其環(huán)境功能的開發(fā)建設(shè)《瀕危物種法》(1986年)要求各州為河流確定一個最低流量標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)特種魚類和整個環(huán)境加拿大《加拿大環(huán)境評估法》(1992年)規(guī)定聯(lián)邦政府需審查開發(fā)工程的環(huán)境影響《加拿大漁業(yè)法》(1970年)規(guī)定保護(hù)觀賞性和環(huán)境敏感性魚類挪威《河道管制法》(1940年)規(guī)定了河流泄放生態(tài)流量要求，同時規(guī)定損害了魚的產(chǎn)卵場、餌料場則要建立魚類保護(hù)基金水資源法》(2001年)提出了需保證河道最小流速等要求，是保障生物棲息條件，維護(hù)河道中的物種多樣性的重要法律巴西《全國環(huán)境法》(1982年)是國家基礎(chǔ)環(huán)境法律文件《亞馬遜地區(qū)生態(tài)保護(hù)法》(1982年)規(guī)定了對亞馬遜地區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)俄羅斯《特別自然保護(hù)區(qū)法》(1995年)對自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)進(jìn)行限制規(guī)定《國家生態(tài)鑒定法》(1995年)要求對開發(fā)建設(shè)活動是否符合生態(tài)要求進(jìn)行鑒定《環(huán)境保護(hù)法》(2002年)規(guī)定包括水電開發(fā)在內(nèi)的所有水利工程都必須作環(huán)境評估印度《環(huán)境影響評價法》(1994年)正式確定了包括水電工程在內(nèi)的環(huán)境影響評價制度《生物多樣性法》(2002年)該法規(guī)定與生物多樣性有關(guān)的活動需要得到生物多樣性局的許可

我國通過“三同時”及“竣工驗收”制度，確保了工程建設(shè)過程中環(huán)境保護(hù)措施的落實和執(zhí)行。

3.2 世界其他一些國家

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)保理念的進(jìn)步，世界各國在環(huán)境保護(hù)管理制度上均不斷發(fā)展，日趨完善。世界發(fā)達(dá)國家及印度、巴西等發(fā)展中國家均建立了從國家到省(州、邦)再到地方的各級環(huán)境保護(hù)政府部門和機構(gòu)，水電開發(fā)均需遵照相應(yīng)的環(huán)境管理要求。

美國、加拿大、挪威等發(fā)達(dá)國家水電開發(fā)一般實行水電許可證制度，對于大中型水電項目，一般需要在開工前進(jìn)行環(huán)境影響評價。如美國對裝機容量大于5 MW水電項目一般需要進(jìn)行環(huán)境影響評價，由環(huán)保署審查環(huán)境影響報告書并予以批準(zhǔn)，最終由能源監(jiān)管委員會頒發(fā)水電項目的施工許可證。加拿大水電開發(fā)則要求凡是涉及聯(lián)邦資助或批準(zhǔn)使用土地，或者需要聯(lián)邦政府許可和核準(zhǔn)的項目都要做環(huán)境影響評價，并要舉行公開聽證會，聽證會通過環(huán)境評價報告后，方可獲得環(huán)境許可并進(jìn)行工程建設(shè)。挪威由水資源和能源局承擔(dān)水資源管理責(zé)任，該部門收到水電開發(fā)者的工程申請后，將根據(jù)工程環(huán)境影響評價的結(jié)論，參考公眾、相關(guān)組織以及受影響土地所有者的意見，并與當(dāng)?shù)卣推渌麑＜覅f(xié)商后進(jìn)行水電項目綜合評價，最后政府根據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃和法律法令決定是否授予許可證。俄羅斯自然資源部及其管理的聯(lián)邦水資源署對水電資源開發(fā)的環(huán)境保護(hù)審查和執(zhí)行監(jiān)督工作進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

巴西、印度等發(fā)展中國家也均建立了從中央到地方的環(huán)境保護(hù)機構(gòu)，并制定了相關(guān)的水電環(huán)境管理制度。如印度水電建設(shè)項目按其規(guī)模和影響大致分為A、B兩類。A類項目為裝機不小于50 MW或占地不小于10 000 hm2的水電項目，B類項目為裝機小于50 MW并大于25 MW或占地小于10 000 hm2的水電項目。A、B兩類建設(shè)項目均需向環(huán)境和森林部申請并獲得環(huán)境許可證以后方能開工建設(shè)，其余小型水電站項目可在邦或地區(qū)政府進(jìn)行審批。巴西由國家環(huán)境部及各級環(huán)保局負(fù)責(zé)水電項目的環(huán)保工作。

4 比較和啟示

(1)各國水電環(huán)保法律均較完備，我國規(guī)劃環(huán)評法規(guī)意識領(lǐng)先?？傮w看，世界發(fā)達(dá)國家及印度、巴西等主要發(fā)展中國家均高度重視環(huán)境和自然資源的保護(hù)工作，均建立了較為完備的環(huán)境保護(hù)法律體系。各國對水資源利用，物種多樣性，自然保護(hù)區(qū)、魚類資源及河流生態(tài)等方面均制定了較為完善的保護(hù)法律和政策文件，各國大中型水電工程的開發(fā)建設(shè)均需要進(jìn)行環(huán)境影響評價，以評估其對生態(tài)環(huán)境的影響并采取相應(yīng)的減緩措施。此外，對比美國、挪威、印度、俄羅斯等國，我國2009年頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》對規(guī)劃環(huán)境影響評價的對象、范圍及內(nèi)容等進(jìn)行了詳細(xì)闡述，首次將規(guī)劃環(huán)評以法規(guī)的形式固定下來并推廣執(zhí)行，對提高流域水電規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，實現(xiàn)水電開發(fā)過程中環(huán)境影響評價的全程介入具有重要指導(dǎo)意義，具有較強的針對性和先進(jìn)性。

(2)歐美立法體現(xiàn)河流生態(tài)功能，俄羅斯生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟掛鉤。對比發(fā)現(xiàn)，美國、加拿大、挪威等水電開發(fā)程度較高的發(fā)達(dá)國家，對水資源利用帶來的環(huán)境影響法律規(guī)定較為細(xì)致，更加明確河流生態(tài)功能的要求。如美國《瀕危物種法》要求各州為河流確定一個“最低流量標(biāo)準(zhǔn)”，從而保護(hù)珍稀魚類生存并維護(hù)整個生態(tài)環(huán)境；挪威《河道管制法》規(guī)定河道“……確保最小允許流速”、“保障1年內(nèi)不同時期的泄水量……”、“……達(dá)到最高和最低允許水位要求”等。發(fā)達(dá)國家通過立法對河流生境保護(hù)等方面進(jìn)行規(guī)定，從而保障了生態(tài)流量的泄放，為協(xié)調(diào)發(fā)電、防洪、供水、航運等運行調(diào)度提供法律依據(jù)，值得我們參考。此外，在水電開發(fā)的生態(tài)影響和補償方面，俄羅斯《國家生態(tài)鑒定法》(1995年)中確定的生態(tài)鑒定制度，以及在《環(huán)境保護(hù)法》(2002年)中確定的生態(tài)審計制度、生態(tài)保險制度等均有一定的參考價值。俄羅斯通過生態(tài)審計、生態(tài)保險等方式使水電工程建設(shè)帶來的生態(tài)環(huán)境不利影響與經(jīng)濟補償相互聯(lián)系，從而促使水電開發(fā)企業(yè)積極采取保護(hù)措施降低環(huán)境影響，對我國水電建設(shè)和運行環(huán)境保護(hù)工作具有一定借鑒意義。

(3)環(huán)境管理權(quán)責(zé)機制值得借鑒，我國水電環(huán)境管理制度需不斷完善。分析表明，美國、加拿大、挪威等水電開發(fā)程度較高的發(fā)達(dá)國家及主要發(fā)展中國家均有著比較規(guī)范的水電環(huán)境審批程序，只有獲得了環(huán)境許可，大中型水電項目才具備開工建設(shè)條件，同時各國均有相關(guān)的環(huán)境管理和監(jiān)察的職能部門。

(4)在水電開發(fā)的環(huán)境管理方面，俄羅斯環(huán)境管理的權(quán)責(zé)集中體制值得關(guān)注和借鑒。2000年俄羅斯將國家環(huán)保局和國家林業(yè)局并入自然資源部，由該部統(tǒng)籌自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，提高了環(huán)境管理工作的效率。我國在水電工程的環(huán)境管理中也面臨防洪、供水、航運、發(fā)電以及環(huán)保等各部門統(tǒng)籌管理問題，今后應(yīng)進(jìn)一步開展水電環(huán)境影響基礎(chǔ)研究工作，不斷完善水電環(huán)境管理機制，做好各方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。

筆者認(rèn)為，隨著我國水電開發(fā)進(jìn)程的推進(jìn)，水電行業(yè)應(yīng)參考世界各國的水電環(huán)境管理經(jīng)驗，重視水電開發(fā)環(huán)境影響的長期效應(yīng)和累積效應(yīng)，加強水電工程運行期的環(huán)境管理制度的研究工作，建立健全全國性、流域性水電開發(fā)環(huán)境管理體系。

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(責(zé)任編輯 陳 萍)

Analysis on Management Mechanism of Hydropower Development Environment Protection

SHAN Jie1, GU Hongbin1, XUE Lianfang1, ZHOU Xianglin2

(1. China Renewable Energy Engineering Institute, Beijing 100120, China; 2. Power Construction Corporation of China, Ltd., Beijing 100048, China)

In order to explore the advanced experiences on hydropower development environmental protection, the regulations, policies and procedures of environmental protection management in China and other major countries in the world are compared and analyzed. It shows that China and other countries all have set up comprehensive environment management system for hydropower project, the environment legislations in Europe and United States reflect the requirements of river ecological function protection, and the environmental policy in Russian links the ecological protection and economic development together. It is required that the hydropower environmental management system should be continuously researched and the environmental management mechanism of hydropower development and operation should be constantly improved to ensure the healthy and sustainable development of hydropower in China．

environmental protection; management mechanism; hydropower development

2016- 01- 20

國家科技支撐計劃項目(2012BAC06B01)

單婕(1982—)，女，安徽滁州人，高級工程師，博士，主要從事環(huán)境保護(hù)和水土保持工作．

X3；TV213.2

A

0559- 9342(2016)09- 0001- 04