基于總量控制的事業(yè)單位機構(gòu)編制動態(tài)平衡機制研究
——對溫州市本級26家事業(yè)單位的實證調(diào)研

● 溫州市編辦

基于總量控制的事業(yè)單位機構(gòu)編制動態(tài)平衡機制研究
——對溫州市本級26家事業(yè)單位的實證調(diào)研

● 溫州市編辦

一、問題的提出

事業(yè)單位是中國一個獨特的組織形態(tài)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的建立完善，事業(yè)單位機構(gòu)編制亟需改革。早在1990年，國務院就提出“不能自行擴大編制或超編增加人員”，“人員編制總數(shù)應當嚴格加以控制”。①但是，一些地方和部門仍然“擅自增設機構(gòu)、在機關(guān)使用事業(yè)編制、超編制配備人員、超職數(shù)配備領(lǐng)導干部”②，“越權(quán)審批機構(gòu)編制、超編進人”也時有發(fā)生。③因此“分類改革”方案逐漸提上議程。1996年的《關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見》（中辦發(fā)〔1996〕17號）已有分類改革的表述。2000年以后，分類改革逐漸成為共識，并寫進了2004年的《政府工作報告》。此后，《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（中發(fā)〔2008〕5號）把事業(yè)單位分為承擔行政職能的、從事生產(chǎn)經(jīng)營的和從事公益服務的三類，這個分類成為《中共中央國務院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）的基礎(chǔ)。

總量控制是事業(yè)單位分類改革的主要目標之一。2013年7月，李克強總理向中外記者“約法三章”。黨的十八屆三中全會提出了“嚴格控制機構(gòu)編制”，“嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量”的要求。此后，各級政府開啟了事業(yè)單位機構(gòu)編制總量控制的序幕。

2014年，溫州市以“動態(tài)平衡機制”為基點，開始思考事業(yè)單位機構(gòu)編制總量控制中幾個亟待解決的問題，包括事業(yè)單位機構(gòu)編制是否已經(jīng)供需失衡？導致機構(gòu)編制精簡困難的原因是什么？合理的機構(gòu)編制總量應該是多少？哪些類型的單位或部門需要做加法、哪些需要做減法，標準如何確定？如何構(gòu)建事業(yè)單位機構(gòu)編制的動態(tài)平衡機制？

為回答上述問題，溫州市編辦課題組以單位類別、機構(gòu)規(guī)格、服務領(lǐng)域、編制數(shù)量、領(lǐng)導職數(shù)、實有人數(shù)等為標準，在市本級事業(yè)單位中選擇了26家作為樣本，開展了實證研究。

二、事業(yè)單位編制供需平衡的張力：溫州個案

（一）事業(yè)編制10年動態(tài)變化

近10年來，隨著社會事業(yè)的不斷發(fā)展和公共服務增長需求，溫州市本級事業(yè)編制總量呈上升趨勢。2005年的事業(yè)編制總數(shù)為2.57萬個，到2014年增加到3.19萬個，10年間增加了0.62萬個，年均增幅為2.54%，增量主要集中于教育與衛(wèi)生等民生領(lǐng)域。這10年間的事業(yè)編制增長并不均衡。2010年以前，編制數(shù)量增長較快，到2010年達到了3.16萬人，增長絕對值為0.59

萬人，占10年增長總量的95.16%，年均增幅達4.6%。2010年以后，編制增長得到有效控制，2011年出現(xiàn)負增長，此后3年均保持零增長。2005-2014年溫州市本級事業(yè)編制增長情況如圖1所示。

圖1 2005-2014年溫州事業(yè)單位編制絕對值動態(tài)曲線（單位：萬人）

溫州市下轄4區(qū)、2市、5縣，共11個行政區(qū)。2014年全市事業(yè)編制總數(shù)為145181個，其中市本級編制占總量的21.97%。將市本級事業(yè)編制增長的相對值與全市的數(shù)字作比較得到圖2。圖2顯示，市本級事業(yè)編制的增長幅度明顯低于11個縣（區(qū)、市），編制增長控制較好。相對而言，縣（市、區(qū)）控編任務顯得更為迫切。

圖2 2005-2014年市本級事業(yè)編制增減的相對值曲線

事業(yè)編制總量變化與政府財政負擔直接相關(guān)。2005年，溫州全市編制內(nèi)員工工資總額為449707萬元，到2014年增加到1314175萬元（含正常工資調(diào)整因素），10年內(nèi)增加了2.92倍，年均增幅為12.87%，高于溫州同期GDP的年均增幅（9.64%），也高于同期公共預算財政收入的年均增幅（8.41%），成為財政壓力的重要來源之一。

剔除2009年的統(tǒng)計異常后，圖3清晰地表明，編制內(nèi)員工工資總額增長率、GDP增長率和公共預算財政收入增長率的曲線變化規(guī)律基本一致。這表示，10年來溫州市事業(yè)編制調(diào)控的成效相對穩(wěn)定，未來須強化總量控制以進一步緩解財政壓力。

（二）崗位設置與編制的穩(wěn)定性

在溫州市本級事業(yè)單位中，“職能清單”與“一人多崗”已成為常態(tài)。問卷數(shù)據(jù)顯示，91.6%的受訪崗位有規(guī)范的職能清單，職責分工比較明確。多數(shù)單位對編制內(nèi)人員設置了AB崗，部分單位甚至設置了ABCD崗，即“一人多崗”。

然而部分崗位并非基于本單位的使命而設置，它們存在的理由是：（1）滿足上級行政主管部門對口設置的需要；（2）完成國家專項任務的需要；（3）應對行政部門專項檢查的需要；（4）其他。

崗位設置不合理必然導致工作壓力不均衡。有62.3%的受訪者認為自己經(jīng)常被安排做一些“份外工作”；還有52.2%的受訪者表示自己已經(jīng)“超負荷”工作。部分崗位由于工作強度過大，不得已只能臨時從內(nèi)部借調(diào)人手幫忙，這往往又導致其它崗位人手短

缺，進而產(chǎn)生連鎖反應。

圖3 10年內(nèi)事業(yè)編制工資總額增長率與GDP、財政收入增長率的比較

一個悖論是，高強度的工作壓力并沒有導致高比例的離職率。在受訪的26家單位中，從事中層管理、財務、后勤等工作的普通員工穩(wěn)定性最高。相對來說，高學歷、高職稱、高技能的員工穩(wěn)定性略低。溫州Y高校新員工3年離職率為15%左右，已經(jīng)是比較高的一個特例了。

與人員穩(wěn)定性相一致，編制內(nèi)員工對編制的依賴性也非常高。有受訪者表示，事業(yè)編制的最大特點是工作穩(wěn)定，最大優(yōu)點是收入、福利、社保有保障，最大滿足感是“體制內(nèi)”人員有地位；這種認識具有一定的普遍性。為考察員工對事業(yè)編制的依賴性，課題組設計了一個問題：“如果采取一次性償付的辦法，給您多少錢您才愿意放棄事業(yè)編制？”額度最高的選項為“50萬元以上”。結(jié)果，選擇該項的比例高達91.8%。這意味著，以補償減編的方式實現(xiàn)總量控制是不現(xiàn)實的。

計劃體制遺留下來的一些事業(yè)單位，帶有一定的歷史必然性和現(xiàn)實必要性，不可能像企業(yè)那樣大刀闊斧地裁員，因此各地通常都以“自然減編”為首選方法。事業(yè)單位員工離職率低，對編制的依賴性強，這個特點決定了編制總量控制不可能在短期內(nèi)通過行政手段強力推進。在這個過程中，建立一套科學有效的編制動態(tài)調(diào)適機制可能是較好的選擇。

（三）減編政策與擴編需求的矛盾

從2014年上半年開始，溫州多數(shù)事業(yè)單位按照5%的比例執(zhí)行了減編計劃。然而，部分事業(yè)單位認為減編加劇了人員不足的矛盾。26家樣本單位均表示，近3年來他們已經(jīng)很難得到進人指標，老員工退休后，編制被控制使用或被收回；個別單位已超過5年沒有招聘新員工。此外，多數(shù)樣本單位期待的理想編制數(shù)遠遠超過現(xiàn)有編制數(shù)，詳見表1。

表1計算了“理想編制數(shù)”與“實有編制數(shù)”之比，擴編需求最大的兩家單位，“理想編制數(shù)”是“實有編制數(shù)”的3-7倍。有3家單位認為擴大一倍以上的編制才能保障運行順暢。顯然，在受訪者看來，編制供需矛盾非常緊張。

由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位、行政編制管控嚴格等多種因素，致使管理進入一種“行政不足事業(yè)補、事業(yè)不足編外補”的循環(huán)怪圈。因而，緩解編制壓力的有效辦法是招聘“編外人員”。編外人員的數(shù)量由市編辦按程序核定，財政局負責核發(fā)工資，他們的月薪通常為編內(nèi)員工的1/4-1/3。在市本級事業(yè)單位中，沒有聘用編外人員的只占3.85%；在聘用編外人員最多的K單位，編外人員是編內(nèi)人員的3.16倍。

客觀分析，部分事業(yè)單位的增編需求是客觀的、真實的。一個典型案例是市中心血站。該站主任表示，現(xiàn)有的98個編制難以滿足醫(yī)院的用血需求；而且醫(yī)學越發(fā)展、醫(yī)療條件越好、醫(yī)院越多，用血量也就越大。另外，現(xiàn)代醫(yī)學對血液的質(zhì)量要求不斷提高，檢測程序也越來越多，核酸檢測已納入常規(guī)要求，對血液安全的把關(guān)與監(jiān)控要求也在提高。此外，血站還要承擔臺州和麗水兩個地級市的核酸檢測工作，工作量成倍增長。他表示，編制不夠只能強制性地加班。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，增編需求之所以強烈的另一個重要原因是單位人員結(jié)構(gòu)性矛盾，大多數(shù)單位想到唯一的辦法就是通過增加編制來解決，這是較為典型又很無奈的一種選擇。

（四）進一步縮編的可能性

事業(yè)編制總量控制旨在實現(xiàn)供給與需求的匹配效率。由此切入，也許能夠在供需張力之間找到減編的空間。課題組考察了事業(yè)單位編內(nèi)員工的在職在崗

情況。結(jié)果顯示，32%的受訪者認為“本單位編制內(nèi)員工人浮于事”。這個結(jié)果與單位負責人的看法差距較大。單位負責人認為本單位編制極為緊缺，增編已刻不容緩；但問卷結(jié)果卻難以與之相印證。進一步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，單位負責人存在夸大編制緊張程度的問題。原因在于，負責人對2014-2015年的減編工作心有余悸，擔心被二次減編；同時，負責人也是在維護單位的整體利益，有一種“人多就有存在感”的意味。

表1 部分事業(yè)單位現(xiàn)有編制數(shù)與理想編制數(shù)的比較

調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，部分事業(yè)單位存在“隱性”離崗現(xiàn)象，即臨退的編內(nèi)職工占編占崗卻不做事，單位也拿這些“老人”沒辦法，這等于變相地離崗離職。“隱性”離崗導致已緊缺的事業(yè)編制更加捉襟見肘。因此，調(diào)動臨退人員的工作熱情，是克服機構(gòu)編制供需張力的必要步驟。

減編空間最大的是職能已經(jīng)弱化的事業(yè)單位。這類單位大多建于計劃體制時代，如今已經(jīng)失去了部分社會需求，不需要太多的編制。例如，課題組在市園林局下屬G單位調(diào)研時，單位負責人起初堅稱編制不夠：“每年退休十幾個人，如果不抓緊進人的話，技術(shù)人員得不到補充，園林沒人維護，社會公共服務就沒有保障，增編已經(jīng)刻不容緩。”但是當課題組提出“老人老辦法”且保證不損害單位利益后，他的態(tài)度發(fā)生了逆轉(zhuǎn)：“（我們）不要這么多編制的，如果能保證原有人員利益不受影響，減少一些編制也是沒有問題的。為什么大家都講自己編制不夠，就是怕麻煩（指危害自身利益）?！盙單位的案例證明，部分事業(yè)單位確有較大的減編空間，問題的焦點不在于精簡多少，而在于如何實現(xiàn)利益平衡。

另外，存在多元競爭者或替代產(chǎn)品的事業(yè)單位，也有較大的減編空間。例如，在社會組織較為成熟的領(lǐng)域，事業(yè)編制可以相對減少。溫州市社會組織的人均擁有量、社會成熟度、獨立自主性、公共服務水平等都位居全國前列，這為編制精簡提供了有利條件。例如，在市文廣新局下屬T單位，每天都有大學生志愿者從事專業(yè)服務，有效緩解了編制緊缺問題，也帶來了一定的減編空間。

向信息技術(shù)要編制也創(chuàng)造了部分減編空間。較為成功的一個“機器換人”案例是，溫州市圖書館引入了大量自動化設備，原來的借書證辦理、圖書借閱、圖書歸還、書目分類、超期罰款等工作均已實現(xiàn)自動化，無需工作人員值守。此外，溫州市科技館和博物館已實現(xiàn)了全程自動語音講解，與之對應的編制數(shù)量也可相應縮減。

在考察了減編空間之后，課題組利用DEA和灰色Verhulst模型計算得出，溫州市本級事業(yè)編制的總量控制目標應為2.96萬左右，最高上限不應高于3萬，這意味著市本級事業(yè)單位在未來幾年要精簡編制2300個左右。

三、從溫州個案看減編難的原因

（一）政府與事業(yè)單位職能定位不清

事業(yè)單位編制緊缺源于沒有分清哪些是事業(yè)單位應該做的，哪些是政府應該做的，結(jié)果事業(yè)單位做了政府的很多工作。因此，編制改革，治本之道在于清晰地界定“政—社（事）”的角色與職能邊界。

定位不清導致事業(yè)單位無法擺脫政府的附屬地位。部分事業(yè)單位之所以設置，初衷就是為了補充政府編制的短缺。這些單位占用事業(yè)編制，卻只為上級行政主管部門服務，不直接向社會提供公共物品。在行政主管部門的庇護下，這類單位的精簡難度非常大。這也意味著，事業(yè)單位機構(gòu)編制改革，應當與行政體制改革協(xié)同推進才會收到較好的效果。

更普遍的現(xiàn)象是，主管部門直接調(diào)用下屬事業(yè)單位的編內(nèi)職工到行政機關(guān)工作，出現(xiàn)機關(guān)事業(yè)人員“混崗”現(xiàn)象。問卷數(shù)據(jù)也顯示，有75.2%的受訪者表示上級政府部門調(diào)用了本單位的編制內(nèi)員工。主管部門調(diào)用事業(yè)編制的理由是“優(yōu)先保證行政工作”，該表述直接體現(xiàn)了政府與事業(yè)單位之間職能界定不清，也再次證實了事業(yè)編制改革必須與行政編制以及行政領(lǐng)導體制改革同步推進的判斷。

（二）事業(yè)編制核定缺乏統(tǒng)一的標準

目前只有學校和醫(yī)院等少數(shù)事業(yè)單位有編制配置標準，其他領(lǐng)域只有一些原則性的表述，并無統(tǒng)一的配編標準。在這種情況下，事業(yè)單位會尋找對自己有

利的標準作為增編依據(jù)。

經(jīng)常被援引的標準有兩個：（1）以同類單位的橫向比較值為標準。通常又分為兩種情況，一種是同一行政主管部門下屬不同事業(yè)單位之間的比較，例如文廣新局下屬的市圖書館、市博物館之間相互比較；另一種是省內(nèi)其他地市同類機構(gòu)相比較。（2）以行業(yè)標準為增編依據(jù)。部分事業(yè)單位有全國性的行業(yè)協(xié)會，行業(yè)協(xié)會通常會在制度規(guī)范、場館面積、設備設施、人員配備等方面提出參考標準，其中關(guān)于人員配備的標準就成為事業(yè)單位增編的依據(jù)。

事業(yè)單位往往綜合使用這兩種標準。例如，K單位負責人稱“按照行業(yè)標準，我們已經(jīng)是大型館了，標準規(guī)定180平米：1人，我們場館2萬多平米，至少需要110個編制，現(xiàn)在卻只有19個。橫向跟兄弟城市比較，展品規(guī)模和展區(qū)跟我們差不多，但編制卻是我們的好幾倍?！?/p>

在溫州的實踐操作中，除了部分行業(yè)既有的編制標準外，其他主要是依據(jù)政策文件的規(guī)定。例如，前身是聾兒語訓部的K中心，原來只有3個編制。后來《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進一步健全殘疾人康復和托養(yǎng)服務體系的意見》（浙政辦發(fā)〔2015〕31號）正式出臺，根據(jù)其中“重點任務”第三項“集中托養(yǎng)機構(gòu)專業(yè)護理人員與托養(yǎng)人員按照1∶3—1∶4比例配備；日間照料機構(gòu)管理和護理人員與庇護人員按照1∶10比例配備”的規(guī)定，該中心的編制依據(jù)標準作了調(diào)整。

（三）事業(yè)單位人事獎懲權(quán)缺位

部分事業(yè)單位的增編需求來自粗放型的管理模式，他們真正缺少的不是編制，而是效率。效率以健全的獎懲機制為前提。在溫州的事業(yè)單位中，主要的獎懲機制是績效工資。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)事業(yè)單位的產(chǎn)出難以量化考核，若完全依據(jù)績效工資標準發(fā)放獎勵，必將導致職工心理失衡和集體的低效率。因此，多數(shù)單位會盡量壓低獎勵性績效工資的份額，但這又無法體現(xiàn)績效工資作為獎懲機制的作用。此外，懲罰權(quán)缺位。事業(yè)單位雖然名義上擁有人事懲罰權(quán)，但只是一種象征性的存在，偶爾會執(zhí)行警告、記過等處罰，但開除公職極為罕見。在課題組訪談的26家事業(yè)單位中，10年間只有1家單位開除過編制內(nèi)員工。對出現(xiàn)過錯或者能力不濟的編制內(nèi)員工，通常的做法是將其從核心崗位轉(zhuǎn)到非核心崗位。例如，課題組在Y高校發(fā)現(xiàn)，某編制內(nèi)員工因能力欠佳，先由專業(yè)教師轉(zhuǎn)為實驗員，之后轉(zhuǎn)為行政崗，再轉(zhuǎn)為輔導員、圖書管理員、后勤等。

實際上，多數(shù)事業(yè)單位的考核制度和獎懲辦法是健全的，問題在于現(xiàn)有法律法規(guī)沒有形成有效的獎懲機制和操作辦法，不能為內(nèi)部管理提供有力的支撐。例如，2014年最新頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》（國務院令第652號）列舉了六種處分行為，但這六種行為在具體案例中很難對照執(zhí)行，也無法一一對應問題的嚴重程度。條例同時列舉了五種處分等級，但不同等級之間缺乏有區(qū)分度的參照標準，實際操作起來比較困難。

（四）編外人員待遇低且流動性大

為解決部分事業(yè)單位的真實用工困難，對社會化服務程度較高的后勤保障等崗位，溫州市允許事業(yè)單位按照編制基數(shù)的一定比例招聘編外人員。聘用編外人員有三大好處：（1）減少了正式編制的數(shù)量；（2）解決了事業(yè)單位人手不足的問題；（3）編外人員月薪低，有助于緩解財政壓力。

然而事實并非如此。財政局核定的編外人員工資是2.5萬元/年（含五險一金），受訪者均表示這個標準“太低了”。2015年，溫州市最低工資標準為1860元、1660元、1530元、1380元四個檔次。而編外人員在扣除五險一金后，每個月的實際收入只有1200元左右。在溫州，這個收入僅能勉強維持一個人的基本生存。比較而言，溫州市區(qū)臨街商鋪普通員工的底薪是2500—3500元/月，是事業(yè)單位編外職工的2倍多。

與低收入相伴的是高離職率。溫州市事業(yè)單位編外人員的平均在職時間不足2年，各單位不得不頻繁招聘增補，有的單位半年內(nèi)招聘10余次，卻始終無法填補人員缺口。此外，為達到基本服務標準，編外人員須先培訓再上崗，但由于流動太快，培訓的投入難見產(chǎn)出。與低收入相對應，招聘的標準也在不斷降

低。L單位在招聘場館講解員時提出了學歷、相貌、身高、普通話、專業(yè)技能等要求，但很快就發(fā)現(xiàn)無人應聘，隨后標準不斷降低，最后只剩下一個標準：“只要愿意來就行”。

顯然，在事業(yè)單位看來，聘用編外人員不是長久之計，只有增編才能形成穩(wěn)定的人員結(jié)構(gòu)和服務能力。編外人員穩(wěn)定性的基礎(chǔ)是工資待遇，他們未必需要正式的編制。切實提高編外人員的實際收入，是緩解編制供需矛盾的必要舉措。

（五）部門核心利益博弈與取舍困難

機構(gòu)編制調(diào)整直接觸及事業(yè)單位的核心利益，而事業(yè)單位的核心利益又與行政主管部門的利益捆綁在一起。因此，表面上是事業(yè)單位機構(gòu)編制調(diào)整，本質(zhì)上卻是不同行政部門之間實力的較量。

一個典型案例是L區(qū)“編隨事轉(zhuǎn)”中的利益博弈。L區(qū)原來下轄9個街道，后來市政府將其中的4個街道連同所屬的13所學校委托給某功能區(qū)管理。在此之前，L區(qū)正在籌建區(qū)屬第六幼兒園，籌備初期核定了5個編制，正式招生后再根據(jù)學生數(shù)量增編。然而在尚未建成時，因體制調(diào)整，將其委托給了市級某功能區(qū)管理?，F(xiàn)在第六幼兒園共有大、中、小三個年級12個班，5個編制是遠遠不夠的。后續(xù)增編L區(qū)就不再負責了，最終是由溫州市按配置標準核定了編制。

部門利益也是導致“在崗不在編”與“在編不在崗”的主要原因。“在崗不在編”常見于領(lǐng)導崗位，一般是單位領(lǐng)導輪崗不調(diào)編造成的。“在編不在崗”常見于非領(lǐng)導崗位，有的是行政主管部門調(diào)用下屬事業(yè)單位人員造成的；有的是同一主管局下屬不同事業(yè)單位之間的人員互借造成的。

另一種利益博弈表現(xiàn)為編制橫向調(diào)配難。編制橫向調(diào)配難有兩種類型：一是非同類事業(yè)單位之間編制調(diào)配難。非同類事業(yè)單位的編制性質(zhì)與工資構(gòu)成不一致是導致困難的重要原因。二是同類事業(yè)單位之間的編制橫向調(diào)配難。在事業(yè)單位中，員工個人與部門、崗位、編制融為一體，形成固化的利益結(jié)構(gòu)，成為編制橫向調(diào)配的直接阻力。

“在崗不在編”涉及事業(yè)單位內(nèi)部的利益關(guān)系，“在編不在崗”涉及事業(yè)單位與行政部門之間的利益關(guān)系，編制橫向調(diào)配和“編隨事轉(zhuǎn)”涉及不同事業(yè)單位和不同行政部門之間的利益關(guān)系。歸根到底，事業(yè)單位機構(gòu)編制調(diào)整的本質(zhì)是不同行政職能部門之間的利益調(diào)適與再平衡過程。

（六）一些普遍性的假設及其驗證

理論與案例存在相互印證關(guān)系。關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)編制調(diào)控難問題，學術(shù)界已經(jīng)形成了一些普遍性的假設。課題組試圖將這些假設帶入溫州的案例加以檢驗。如果這些普遍性的假設能夠在溫州的案例中得到驗證，那么溫州的經(jīng)驗與思考或許具有一定的推廣價值。

課題組將學術(shù)界的研究成果歸納為11條基本假設，制成問卷在事業(yè)單位職工中發(fā)放。每條假設賦予1—10分，由受訪者視其重要性給分，最后的權(quán)重由所得平均分決定。統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。

在這11條假設中，影響權(quán)重超過6分的有7個，均在溫州的案例中得到了驗證。學術(shù)界出現(xiàn)頻率較高的假設，如社會保障體制不完善、國家缺乏明確的法律制度等，在溫州的案例中也被賦予了最高的分值。唯一的例外是“高學歷人才引進的需要”，這條假設學術(shù)界提到的不多，但在溫州卻排到了第2位。原因可能是，溫州市政府為吸引高端人才，在事業(yè)編制的

配置上做了適度傾斜，這對其他省市可能不具比較價值。

表2 導致事業(yè)單位減編難的原因及其權(quán)重

四、構(gòu)建事業(yè)單位機構(gòu)編制動態(tài)平衡機制的初步設想

（一）優(yōu)化重構(gòu)事業(yè)單位改革分類體系

自2011年開始，國家將分類改革作為事業(yè)單位改革的基本方向。分類的依據(jù)是事業(yè)單位的社會功能、職責任務、服務對象和資源配置方式等。分類改革的方向是正確的，但依據(jù)的標準卻是多元的，這就難免在改革實踐中出現(xiàn)分類偏差，導致組織類別劃轉(zhuǎn)上的困惑。例如，溫州市總工會下屬G單位在計劃經(jīng)濟時期為“自收自支”類事業(yè)單位，2011年分類改革時轉(zhuǎn)型為“差額撥款”的公益一類事業(yè)單位，目前正在積極爭取機會向“全額撥款”的公益一類事業(yè)單位轉(zhuǎn)變。與之形成對比的是，南京市總工會下屬G單位與溫州G單位在名稱、性質(zhì)、建立時間和服務內(nèi)容上完全相同，卻由“自收自支”的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成了企業(yè)。標準的多元化導致改革的結(jié)果完全不同。

公共物品理論提供了一種重構(gòu)事業(yè)單位的分類體系的思路。在新的分類體系中，公益一類事業(yè)單位符合完全的非排他性和完全的非競爭性特點，一般由政府財政全額撥款，應當歸為“純公共物品”領(lǐng)域。公益二類事業(yè)單位符合非完全排他和非完全競爭的特點，應歸屬于“準公共物品”領(lǐng)域。新的分類體系與原有分類體系的對比詳見表3。

表3 兩種分類體系的差異

因此，課題組的推演邏輯是：全額撥款、公益一類事業(yè)單位在其屬性劃分、資金來源、產(chǎn)品類型等方面，均與政府組織沒有差別。這類事業(yè)單位的資金來源皆為財政全額撥款，提供的產(chǎn)品從本質(zhì)上講就是政府提供的純公共物品，政府只是將其經(jīng)由事業(yè)單位呈現(xiàn)，公共服務的供給主體是政府。換言之，在公共物品供給上，全額撥款、公益一類事業(yè)單位只是政府的另一種表現(xiàn)方式，似乎并沒有將其單獨分立的必要。這樣，課題組提出，分類改革后，事業(yè)單位將以公益二類事業(yè)單位為主體，承擔行政職能，或由財政全額保障的事業(yè)單位可以逐漸向政府靠攏整合。

公益二類事業(yè)單位改革可以選擇市場化和社會化兩條路徑。市場化是將部分公益二類事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成企業(yè)化管理單位或企業(yè)，成功與否取決于兩個前置條件：（1）該單位有較好的市場盈余能力，能夠保證提供不低于當前水平的社會公益產(chǎn)品；（2）市場上已經(jīng)存在頗具競爭力的替代者或替代產(chǎn)品。事業(yè)單位的社會化改革是將部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成社會組織，成功與否取決于社會組織的整體能力，否則分類改革后事業(yè)單位的職能轉(zhuǎn)移將缺乏有效的承接者。

在改革的初級階段，部分公益二類事業(yè)單位可以有條件地試行備案制。對此，課題組基于溫州個案提出了“五定原則”：定標準、定經(jīng)費、定資質(zhì)、定底數(shù)、定服務。定標準，是指備案制事業(yè)單位應事先對人員結(jié)構(gòu)和配編標準做出明確規(guī)定，這是備案制的基本前提。定經(jīng)費，是指測定一個編制數(shù)量基年，以該年份的事業(yè)編制總量為限額確定事業(yè)經(jīng)費，將各項開支“打包、定額”撥付事業(yè)單位，若干年內(nèi)不再追加。定資質(zhì)，是指對事業(yè)單位新聘人員的年齡、學歷、專業(yè)、技能、職稱等方面設置資質(zhì)條件，杜絕違規(guī)招聘。定底數(shù)，是指事業(yè)單位承諾最低從業(yè)人數(shù)，防止備案演化成縮編，影響公共服務產(chǎn)出水平。定服務，是指事業(yè)單位必須承諾提供最低數(shù)量與質(zhì)量標準的公共服務，以體現(xiàn)其公益屬性。通過“五定原則”，編制總量控制就被分解成了財政總量控制、人員結(jié)構(gòu)控制、入職資質(zhì)控制、人員底數(shù)控制和服務指標控制。在滿足這五個條件的前提下，可以對公益二類事業(yè)單位實行備案制。

（二）建立基于“四張清單”的政事協(xié)作機制

政事（社）關(guān)系是事業(yè)單位最重

要的外部關(guān)系，在成熟的改革模式形成之前，適時推出“四張清單”是一種不可或缺的過渡形式。所謂四張清單，是指政事分工清單、崗位職能清單、公共服務清單、履職責任清單。

政事分工清單是在政府與事業(yè)單位之間建立明確的職能分工體系。應重新梳理行政主管部門和事業(yè)單位職能，按照“職權(quán)法定”原則，對每一項職能逐一列出對應的法律依據(jù)、政策依據(jù)與現(xiàn)實依據(jù)，匯總形成行政主管部門與下屬事業(yè)單位間的職權(quán)目錄，做到職能界定與編制使用直接掛鉤，行政主管部門職責范圍內(nèi)的職能不得由事業(yè)單位承擔。

崗位職能清單是在事業(yè)單位內(nèi)部形成合理的崗位結(jié)構(gòu)，并基于崗位設置編制職位說明書，作為事業(yè)單位內(nèi)部人事管理的基礎(chǔ)。事業(yè)單位原則上只保留核心職能；輔助職能采取精簡或外包的方式剝離，同時編制流程圖，減少流程環(huán)節(jié)，明確每個環(huán)節(jié)的承辦機構(gòu)、辦理要求、辦理時限等。崗位職能清單要求與編制一一對應，并形成崗位職能考核辦法，杜絕臨退人員的閑置和“人浮于事”等現(xiàn)象。

公共服務清單是事業(yè)單位以列舉的方式向社會公開承諾公共服務供給項目，并對服務的數(shù)量、質(zhì)量和效果做出保證。公共服務清單應按照事業(yè)單位的從業(yè)領(lǐng)域分類提出，是服務對象監(jiān)督事業(yè)單位的重要依據(jù)。

履職責任清單是對事業(yè)單位的問責清單。問責的內(nèi)容包括崗位設置、編制使用、公共服務等內(nèi)容。實際上，履職責任清單為事業(yè)單位編制的合理使用設置了一種倒逼機制。同時建立履職責任清單考核的部門聯(lián)動機制，對行政主管部門不當干預導致的履職責任，行政主管部門承擔連帶責任。

“四張清單”構(gòu)成一個完整的體系。政事分工清單厘定了政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系；崗位職能清單闡述了事業(yè)單位內(nèi)部各部門、各崗位之間的關(guān)系；公共服務清單表達了事業(yè)單位與其服務對象之間的關(guān)系；履職責任清單劃清了事業(yè)單位與其編制管理部門之間的關(guān)系?！八膹埱鍐巍笔欠駢蜃嘈?，不僅取決于清單是否完整，更取決于清單是否清晰以及監(jiān)督是否有力。

（三）探索靈活多樣的事業(yè)編制總量調(diào)適機制

目前各地編制增減的主要做法有：保留主體崗位、疏導輔助崗位；生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位“只出不進”；老人老辦法、新人新辦法、自然減員收編；內(nèi)部調(diào)劑；撤一建一等。這些都是一般性的規(guī)定，沒有具體的操作辦法。除上述常用的做法外，課題組結(jié)合溫州的個案提出以下幾種思路。

1.試行“同類”事業(yè)單位之間“橫向”調(diào)編。跨部門橫向調(diào)編很難突破部門利益的“天花板”，較為折衷的做法是在“同類”事業(yè)單位之間橫向調(diào)編。特別是事業(yè)單位中的管理人員、財務人員、工勤人員等，調(diào)劑到“同類”單位不存在技術(shù)上的障礙。此外，溫州還提供了另外一種成功的案例。溫州市的基礎(chǔ)教育采取集團化發(fā)展理念，將不同辦學層次的中小學整合為幾個大的教育集團，所有教師均須按時段在集團內(nèi)的學校間輪轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教師資源的共享。這個思路可以在編制調(diào)控中應用，例如在醫(yī)療系統(tǒng)中，各類編制在社區(qū)衛(wèi)生院、區(qū)縣醫(yī)院、地市醫(yī)院中合理流轉(zhuǎn)，能夠有效解決編制不平衡的問題。

2.試點基于績效考核的“結(jié)果定編”。“結(jié)果定編”以事業(yè)單位對社會的貢獻值核定編制額度，貢獻值越高，編制配給越多。事業(yè)單位都有可以量化的工作，例如醫(yī)院的接診量、學校的學生數(shù)、科技館和博物館的參觀量、圖書館的借閱量等，可以率先在這些產(chǎn)出可以量化的單位中試行“結(jié)果定編”。結(jié)果定編的內(nèi)在邏輯是：事業(yè)單位的使命在于公益產(chǎn)出和社會貢獻，如果無法實現(xiàn)更好的公益“結(jié)果”，則事業(yè)單位增加編制只是一種徒勞無功的投入。

3.區(qū)分單位特點嘗試“功能配編”。“功能配編”是以事業(yè)單位內(nèi)部的功能劃分為依據(jù)確定編制額度。部分事業(yè)單位內(nèi)部可以劃分成若干個功能區(qū)，每個功能區(qū)的職能相對單一，消費者的增加呈邊際效用遞減規(guī)律。例如，圖書館可按其功能分為書庫、閱覽區(qū)、借閱區(qū)、查新區(qū)、休閑區(qū)等，每個區(qū)域的功能相對單一，讀者數(shù)量的增加一般不會產(chǎn)生消費上的擁擠效應，也無法構(gòu)成增編的正當理由，此時，“功能”應成為定編

的主要依據(jù)。

4.在團隊型組織中試點“結(jié)構(gòu)優(yōu)編”。部分事業(yè)單位，如科研院所、曲藝團體、高等院校等，內(nèi)設各種結(jié)構(gòu)化團隊。例如，曲藝團體的一場演出需要配備固定結(jié)構(gòu)的演員、樂師、舞美、工勤等人員，缺少任一部分都無法呈現(xiàn)完整的劇目。類似的還有科研團隊、教學團隊、診療團隊等都是以結(jié)構(gòu)化的方式組織起來的。對于這類組織，應在明確編制限額標準的同時，保證團隊所需各類人才全部到位，走“結(jié)構(gòu)優(yōu)編”之路。

5.適時推出臨時性“周轉(zhuǎn)編制”。這類編制用于臨時性或階段性工作，工作完成后編制收回，不計入事業(yè)單位編制總數(shù)。“周轉(zhuǎn)編制”只是一種補充措施。當事業(yè)單位提出增編要求時，應首先考慮：（1）是否可以通過系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑解決；（2）是否可以通過部門間的合作解決；（3）是否可以與社會組織合作解決；（4）是否可以通過引入志愿者解決；（5）是否可以通過購買服務解決。若以上方法均無效方可考慮“周轉(zhuǎn)編制”。此外，應把“周轉(zhuǎn)編制”作為正式增編的一個前置環(huán)節(jié)，即任何單位在正式增編前，都應采用“周轉(zhuǎn)編制”過渡2—3年，過渡期滿后視實際需要增補正式編制。

6.在嚴格規(guī)范管理中“梯次用編”。為避免單位編制使用不合理帶來的知識、年齡結(jié)構(gòu)性矛盾問題，應從源頭加以嚴格控制和規(guī)范管理，用編時應根據(jù)單位工作任務特點、崗位需求等需要，逐年梯次安排用編計劃，杜絕大進大出。

（四）試點建立事業(yè)單位大部門體制

所謂事業(yè)單位大部門體制，是指通過合并職能相近、業(yè)務范圍相同的事業(yè)單位，最大限度地避免職能交叉、機構(gòu)重復、人員同構(gòu)等現(xiàn)象，實現(xiàn)資源的整合利用。事業(yè)單位大部門體制有兩層涵義：第一層是基礎(chǔ)層面的大部門制，即同類事業(yè)單位之間的合并重組，主要方式有三種。一是以職能重構(gòu)為依據(jù)進行整合。部分事業(yè)單位建于計劃經(jīng)濟時期，同類重復設置較多。例如，溫州市M局下屬革命烈士紀念館，D研究室下屬革命歷史紀念館，二者并無本質(zhì)區(qū)別，可以考慮合并減編。二是以行業(yè)發(fā)展為依據(jù)進行整合。在同一個行業(yè)中，不同事業(yè)單位的發(fā)展境況并不均衡，可以把同類事業(yè)單位合并發(fā)展，打造資源整合、優(yōu)勢互補、協(xié)同推進的整體格局。例如，在溫州的戲曲團體中，甌劇團、越劇團、昆劇團等最具地方特色，可將它們重組為“溫州戲曲研究院”，既拓展了生存空間，又能實現(xiàn)資源、編制與人員的共享。三是以編制數(shù)量為依據(jù)實現(xiàn)大部門制。部分事業(yè)單位不足5人，但“麻雀雖小五臟俱全”，各方面的工作都要兼顧，人員調(diào)配自然困難?？梢钥紤]把小于5人的事業(yè)單位與規(guī)模大的單位合并，同時收回這些編制。例如，可將小的科研院所與地方高校合并，采取“進二退一”的方式，每合并進兩個編制后，收回原有的一個編制，總體上控制編制數(shù)量。

第二層涵義的大部門制是行政管轄上的大部門制，即剝離主管部門對事業(yè)單位的管轄權(quán)，將其“事業(yè)管理職能”精簡組合成“事業(yè)單位管理局”，作為負責事業(yè)單位管理的大部門。這一設想意在減少行政局的直接干預，提高事業(yè)單位的自主性。在事業(yè)單位管理局的基礎(chǔ)上，可以進一步取消事業(yè)單位的行政級別。其中首要的是取消事業(yè)單位法人（如校長、院長、館長等）的行政地位，法人代表由全體職工選舉產(chǎn)生，不再由行政機關(guān)領(lǐng)導兼任、推薦、提名或任命。

此外，在事業(yè)單位推行法人治理結(jié)構(gòu)，完善理事會構(gòu)成要件，探索建立以決策層及其領(lǐng)導下的管理層為核心架構(gòu)的事業(yè)單位法人治理模式，保證監(jiān)事會的獨立性，形成決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層分工負責的完整結(jié)構(gòu)。在此框架下，落實事業(yè)單位法人自主權(quán)，允許事業(yè)單位自主決定編制內(nèi)員工的清退辦法，打破事業(yè)編制“鐵飯碗”，提升編制使用效率，減少編制增量需求。

①《國務院關(guān)于進一步加強機構(gòu)編制管理的通知》（國發(fā)〔1990〕14號）。

②《中共中央辦公廳國務院辦公廳關(guān)于進一步加強和完善機構(gòu)編制管理嚴格控制機構(gòu)編制的通知》（廳字〔2007〕2號）。

③《中共中央辦公廳國務院辦公廳關(guān)于嚴格控制機構(gòu)編制的通知》（廳字〔2011〕22號）。