徐 智，劉乃君，雷升文，白振清

(1.甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730000；2.甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅 天水 741020；3.甘肅興隆山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，甘肅 蘭州730117)

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甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償類型劃分探討

徐 智1，劉乃君2，雷升文1，白振清3

(1.甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730000；2.甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅 天水 741020；3.甘肅興隆山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，甘肅 蘭州730117)

水土保持；生態(tài)補(bǔ)償；類型劃分；甘肅

甘肅省作為國(guó)家戰(zhàn)略性生態(tài)安全屏障，在水土保持生態(tài)建設(shè)方面面臨著生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)問題與貧困問題相互交織、生態(tài)建設(shè)資金缺口較大等難題，目前甘肅省已經(jīng)出臺(tái)了水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法、水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等政策法規(guī)，為水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)甘肅省內(nèi)不同生態(tài)功能區(qū)的特點(diǎn)，探討分類建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償體系，分別制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可不斷推進(jìn)甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹?/p>

甘肅位于黃土高原、青藏高原、內(nèi)蒙古高原三大高原和西北干旱區(qū)、青藏高寒區(qū)、東部季風(fēng)區(qū)三大自然區(qū)域的交匯處，地域狹長(zhǎng)，地質(zhì)地貌、氣候類型復(fù)雜多樣，自然因素影響大、干旱范圍廣、水土資源不匹配、植被少而不均、承載力低、修復(fù)能力弱是甘肅生態(tài)的基本特征。受地理位置和自然條件制約，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變滯后，生態(tài)環(huán)境壓力持續(xù)增加，特別是植被破壞、水土流失、土地沙化、草地退化、自然災(zāi)害等生態(tài)問題，嚴(yán)重制約著甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如何解決生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的矛盾，有效控制水土流失，實(shí)現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護(hù)，建立健全水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度成了有效的途徑。水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度在調(diào)整生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，促進(jìn)水土保持功能面積占補(bǔ)平衡，減少地表擾動(dòng)和植被破壞，減少生產(chǎn)建設(shè)過程中的水土流失，保護(hù)土壤資源和土地生產(chǎn)力等方面有著不可替代的作用。

1 甘肅省生態(tài)格局及生態(tài)戰(zhàn)略定位

1.1 生態(tài)格局

甘肅特殊的地理位置和自然條件，形成了較為分明的生態(tài)格局。南部沿省界從西北到東南呈帶狀依次分布有祁連山、甘南高原、“兩江一水”(白龍江、白水江、西漢水)流域、子午嶺，該區(qū)域降水量大，植被較茂密，是主要林區(qū)與草原區(qū)，也是河西內(nèi)陸河和黃河、長(zhǎng)江等大江大河的重要水源補(bǔ)給和涵養(yǎng)區(qū)，承擔(dān)著水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)等多種生態(tài)功能，是重要的生態(tài)屏障區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)。北部沿省界從西北到東南為河西三大內(nèi)陸河流域的中下游、隴中和隴東黃土高原北部，該區(qū)域降水量小，植被稀疏，西北部有庫(kù)姆塔格、巴丹吉林、騰格里三大沙漠和沙塵暴策源區(qū)分布，是典型的生態(tài)脆弱區(qū)，是生態(tài)治理的重點(diǎn)區(qū)域。位于南北兩區(qū)之間的城市和農(nóng)業(yè)集中分布區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁，能量流動(dòng)旺盛，處在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶甘肅黃金段的內(nèi)核位置，是復(fù)雜系統(tǒng)、多樣生態(tài)的交錯(cuò)區(qū)，是生態(tài)優(yōu)化的重點(diǎn)區(qū)域。

1.2 生態(tài)地位

甘肅地處長(zhǎng)江、黃河上游，是全國(guó)水土流失治理和防沙治沙的重點(diǎn)區(qū)域，是確保西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施，涵養(yǎng)補(bǔ)給黃河水源、根治長(zhǎng)江水患、實(shí)現(xiàn)下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有效保障；是遏制沙塵暴等惡劣氣候和促進(jìn)北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前沿陣地；也是《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的“兩屏三帶”全國(guó)生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中“青藏高原生態(tài)屏障”“黃土高原—川滇生態(tài)屏障”“北方防沙帶”的重要組成部分。甘肅的生態(tài)安全在西北乃至全國(guó)具有非常重要的地位。

1.3 生態(tài)功能特殊但生態(tài)危機(jī)局部加劇

甘肅是西部生態(tài)建設(shè)的樞紐區(qū)域和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上的生態(tài)敏感區(qū)，是國(guó)家生態(tài)戰(zhàn)略的重要組成部分，是西部乃至全國(guó)重要的戰(zhàn)略穩(wěn)定器，是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的堅(jiān)實(shí)生態(tài)后盾。《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》根據(jù)各生態(tài)功能區(qū)對(duì)保障國(guó)家生態(tài)安全的重要性，以水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)和洪水調(diào)蓄5 類主導(dǎo)生態(tài)調(diào)節(jié)功能為基礎(chǔ)，初步確定了50 個(gè)重要生態(tài)服務(wù)功能區(qū)域，其中涉及甘肅省的重要生態(tài)功能區(qū)域就多達(dá)7處，詳見表1。

注：-表示有該項(xiàng)功能；+表示該項(xiàng)功能重要；++表示該項(xiàng)功能極重要。

由此可見，甘肅省具有重要的生態(tài)地位和特殊的生態(tài)功能，但近年來(lái)，甘肅省仍然存在諸多生態(tài)環(huán)境問題，如森林資源總量不足、質(zhì)量不高，草地退化、沙化、鹽堿化現(xiàn)象仍較嚴(yán)重，土地沙化問題突出，濕地功能退化、面積萎縮，農(nóng)田涵養(yǎng)水源、保持水土生態(tài)功能降低，城市綠色生態(tài)空間萎縮、人居生態(tài)環(huán)境壓力增大，水土流失形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，生態(tài)災(zāi)害多發(fā)等都給全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響和制約。這些區(qū)域性生態(tài)危機(jī)的局部加劇，與甘肅省生態(tài)功能的戰(zhàn)略地位極不相稱，對(duì)國(guó)家的生態(tài)安全造成了嚴(yán)重威脅。

2 甘肅省生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)踐及存在的問題

水土保持生態(tài)補(bǔ)償是國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償制度中的重要內(nèi)容，是生態(tài)補(bǔ)償制度的延伸。甘肅省在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，先后實(shí)施了森林生態(tài)效益補(bǔ)償、退耕還林生態(tài)補(bǔ)償、草原生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)?見表2)，為水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提供了借鑒和參考[1]。

表2 甘肅省主要生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目一覽

3 甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償類型劃分與機(jī)制初探

鑒于甘肅省生態(tài)補(bǔ)償存在的時(shí)效性差、成本-收益失衡、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償缺位等實(shí)際問題，根據(jù)《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》生態(tài)服務(wù)功能類型，結(jié)合甘肅省生態(tài)功能區(qū)劃和水土保持生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，建議根據(jù)二級(jí)生態(tài)功能區(qū)類型將甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償劃分為水源涵養(yǎng)類、土壤保持類、防風(fēng)固沙類、生物多樣性保護(hù)類、產(chǎn)品提供類和人居保障類六大類，詳見表3。

表3 甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償類型及主要特征

建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決生態(tài)保護(hù)者、破壞者、受益者、受害者等不同利益訴求者之間分配問題的有效方式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資本和生態(tài)資本平衡，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的重要舉措[2]。不同的水土保持生態(tài)補(bǔ)償類型區(qū)只有確定不同的補(bǔ)償目標(biāo)，明確不同的補(bǔ)償責(zé)任主體和補(bǔ)償對(duì)象，只有采取不同的補(bǔ)償強(qiáng)度，才能做到因地制宜、有的放矢，使生態(tài)補(bǔ)償真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制詳見表4。

表4 甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

4 結(jié) 語(yǔ)

甘肅省水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱，根據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能類型劃分水土保持生態(tài)補(bǔ)償類型，按照生態(tài)功能區(qū)重要程度采取不同強(qiáng)度的生態(tài)補(bǔ)償，既充分考慮了補(bǔ)償者的承受能力，又注重了補(bǔ)償?shù)募?lì)效應(yīng)，能最大可能地調(diào)動(dòng)企業(yè)和群眾參與水土保持生態(tài)建設(shè)的積極性。目前我國(guó)水土保持生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化程度不高，市場(chǎng)補(bǔ)償尚不成熟規(guī)范，現(xiàn)階段在補(bǔ)償中應(yīng)堅(jiān)持以政府補(bǔ)償為主、市場(chǎng)補(bǔ)償為輔，以中央政府為主要支付方，根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)支付”原則，國(guó)家、地方政府、生態(tài)受益者按一定比例進(jìn)行成本分?jǐn)?。按照循序漸進(jìn)與突出重點(diǎn)的原則，盡快建立、健全水土保持生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制，引導(dǎo)政府與公眾共同參與到水土保持生態(tài)建設(shè)中來(lái)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

[1] 徐智，劉乃君，姚進(jìn)忠，等．甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建初探[J]．中國(guó)水土保持，2015(8):3-6．

[2] 王素芳.水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探[J].統(tǒng)計(jì)與管理，2013(4): 156-157.

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

2014年甘肅省水利科學(xué)試驗(yàn)研究及技術(shù)推廣計(jì)劃項(xiàng)目(2014223-21)資助

S157

C

1000-0941(2016)12-0010-04

徐智(1973—)，男，甘肅慶陽(yáng)市人，高級(jí)工程師，學(xué)士，主要從事水土保持科研及管理工作；通信作者劉乃君(1974—)，男，甘肅慶陽(yáng)市人，副教授，碩士，主要從事土壤侵蝕與水土保持教學(xué)及研究工作。

2016-10-15