金融消費權益保護監(jiān)管工作中存在的問題與對策

張雯

摘要：2008年金融危機之后，加強金融消費權益保護已成為國際共識和發(fā)展趨勢。中國金融消費權益保護工作開始于金融危機之后，機制初步建立，成效逐漸顯現，但也存在著法律體系不健全，監(jiān)管機制不完善等問題。本文從梳理金融消費權益保護監(jiān)管工作的現狀入手，查找存在問題的根源并提出相應的對策建議。

一、金融消費權益保護監(jiān)管工作的現狀

（一）金融消費權益保護的監(jiān)管機構

自2011年起，中編辦先后批復“一行三會”設立專門的金融消費權益保護內設機構，在各自領域履行金融消費權益保護職能，中國金融消費權益保護的監(jiān)管組織框架基本建立。與此同時，工商行政管理部門、消費者協(xié)會、各金融行業(yè)協(xié)會等部門也從不同角度承擔著金融消費權益保護的職責。

（二）金融消費權益保護的監(jiān)管依據

中國尚未有金融消費權益保護的專門立法，金融消費權益保護的監(jiān)管依據主要由兩部分構成：一部分零星散落于《消費者權益保護法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》等法律，以及《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》、《征信業(yè)管理條例》、《存款保險條例》等行政法規(guī)中。另一部分是“一行三會”推動出臺的《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》、《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》等金融消費權益保護方面的金融規(guī)章及規(guī)范性文件。

（三）金融消費權益保護的監(jiān)管實踐

“一行三會”保護局自成立以來，積極推動制度建設，建立健全咨詢投訴受理處理機制，持續(xù)加強對金融機構的檢查評估，高度重視對金融消費者的宣傳教育，取得顯著成果。但因其內設機構的局限性，獨立性不強，又各自為政，導致在立法、執(zhí)法、人員、資金等方面存在一定的困難，難以對傳統(tǒng)的機構監(jiān)管模式產生實質性影響。

二、金融消費權益保護監(jiān)管急需研究解決的問題

（一）法律體系不健全

1.沒有專門立法，條文分散且可操作性不強。2009年，中國政府開始金融消費權益保護試點工作，但截至目前，中國尚未有金融消費權益保護的專門立法，以《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》為核心的金融監(jiān)管法律體系，尚未引入金融消費者概念，亦未明確金融消費權益保護作為金融監(jiān)管目標，只原則性提到“保護存款人和其他客戶的合法權益”、“保護投資者的合法權益”、“保護保險活動當事人的合法權益”，可操作性不強。

2.金融消費者是否適用新消法，存在爭議。2014年3月15日起施行的新消法是消費者權益保護領域的一般法，但目前金融消費者是否適用新消法仍存在爭議。一是消費者的定義。新消法對消費者采用正面規(guī)定的方式，即為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務的自然人，使得金融消費者與消費者兩個概念之間橫跨了一條為生活消費需要的鴻溝，股民、基民等的投資行為被排除在外。二是監(jiān)管機構的范疇。新消法將消費權益保護的監(jiān)管機構界定為工商行政管理部門或者其他有關行政部門，是否涵蓋“一行三會”尚不明確。

3.管理辦法等法律層級較低，效力不足。鑒于目前中國金融消費權益保護的立法現狀，“一行三會”積極推動制度建設，出臺了一系列管理辦法、工作指引、指導意見等來保護各金融行業(yè)金融消費者的合法權益，這些部門規(guī)章和規(guī)范性文件的內容雖然具體，但法律層級較低，約束力度不夠，警示作用不強，很難切實保護金融消費者的合法權益，應該在法律或者行政法規(guī)層面明確“一行三會”在金融消費權益保護方面的執(zhí)法檢查和行政處罰權限。

（二）監(jiān)管機制不完善

1.分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經營矛盾，加重金融消費者維權成本。以備受市場關注的余額寶為例，支付寶沉淀資金系第三方支付業(yè)務，歸中國人民銀行監(jiān)管；客戶將錢轉入余額寶實際上是購買天弘貨幣基金，歸中國證監(jiān)會監(jiān)管；天弘貨幣基金的絕大部分款項以一般協(xié)議存款形式回到銀行，又歸中國銀監(jiān)會監(jiān)管。購買余額寶的金融消費者一旦發(fā)生合法權益遭到侵害的問題，很難搞清楚具體要找哪個監(jiān)管機構來進行維權，將正確選擇救濟主體的責任強加于金融消費者無疑會加重金融消費者維權成本，加大金融消費者維權障礙。

2.監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存，導致監(jiān)管資源浪費?！耙恍腥龝北Ｗo局自成立以來，除了在各自領域履行金融消費權益保護職能之外，還對金融消費權益保護協(xié)調機制建設進行了大量有益探索，但多頭監(jiān)管的固有弊端仍無法避免，好事、政績搶著管，壞事、困難爭著推，麻煩、投訴踢皮球等現象時有發(fā)生，容易出現監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空。

3.監(jiān)管套利與監(jiān)管容忍顯現，引發(fā)金融機構逃避責任。在當前中國分業(yè)監(jiān)管體制下，多頭立法容易導致相同性質、相同類型的金融產品在不同金融行業(yè)內適用的業(yè)務規(guī)范寬嚴不一，多頭執(zhí)法也極易產生不同的執(zhí)法標準和執(zhí)法尺度，從而引發(fā)監(jiān)管套利與監(jiān)管容忍，為金融機構逃避責任提供了可乘之機，為侵害金融消費者合法權益和社會公共利益埋下了風險隱患。

（三）糾紛解決渠道不暢通

目前，“一行三會”保護局建立了一定的金融消費者投訴渠道，但由于一些客觀原因造成金融消費糾紛解決并不暢通：一是缺乏統(tǒng)一操作規(guī)范，包括投訴處理時限、投訴處理流程、投訴處理標準等，甚至個別將金融消費者投訴納入不透明的信訪渠道進行管理；二是缺乏有效措施手段，收到金融消費者投訴后，普遍采用處理方式為直接轉辦被投訴金融機構，對于金融機構處理情況、金融消費者是否滿意并無實際控制手段。例如，2015年前3個季度，中國人民銀行系統(tǒng)2121家分支機構共受理金融消費者投訴17265筆，直接轉辦金融機構處理辦結11232筆，占投訴總量的65.06%。

（四）金融創(chuàng)新與金融消費者金融素養(yǎng)不對稱

金融產品與服務的創(chuàng)新和發(fā)展為金融消費者帶來了投資、融資等便利服務，但同時，金融產品與服務設計構造日益復雜與金融消費者專業(yè)知識普遍缺失形成的消費信息不對稱，也增加了金融消費者參與金融活動的難度。實踐中，有些金融機構向金融消費者提供金融產品與服務信息時，采用大量晦澀難懂的金融專業(yè)術語，讓金融消費者如看“天書”。西安分行就社會公眾對金融知識的認知程度抽樣調查發(fā)現，68%的金融消費者表示對金融知識不太了解或不了解，75%的金融消費者表示不懂股票和債券投資，83%的金融消費者認為有必要進一步了解金融知識和加強風險意識。

三、完善金融消費權益保護監(jiān)管工作的建議

（一）制定專門的《金融消費權益保護法》

應借鑒美國2010年《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》、中國臺灣地區(qū)2011年《金融消費者保護法》的立法經驗，制定專門的《金融消費權益保護法》，為金融消費權益保護奠定堅實的制度基礎?！督鹑谙M權益保護法》的基本內容應包括：1.金融消費者的權利：明確財產安全權、知情權、自主選擇權、公平交易權、依法求償權、受教育權、受尊重權、信息安全權等基本權利的具體內容；2.金融機構的義務：明確金融消費者適當性原則，規(guī)范金融機構對金融產品、服務、信息以及風險的說明、披露義務；3.監(jiān)管機構的職責：賦予監(jiān)管機構足夠、有效的監(jiān)管權，明確監(jiān)管機構在金融消費權益保護方面的執(zhí)法檢查和行政處罰權限；4.金融消費糾紛的解決：完善金融機構內部投訴處理機制，引入金融消費爭議ADR機制。

（二）組建獨立的金融消費權益保護局

應借鑒美國消費者金融保護局（CFPB）、英國金融行為監(jiān)管局（FCA）的設立經驗，組建獨立的金融消費權益保護局，為金融消費權益保護提供完善的組織保障。金融消費權益保護局的主要職責應包括：1.擬訂金融消費權益保護政策法規(guī)草案和規(guī)章制度；2.開展監(jiān)督檢查并查處有關違法違規(guī)行為；3.組織開展金融消費者教育和咨詢服務；4.加強與工商行政管理部門、消費者協(xié)會、各金融行業(yè)協(xié)會等部門協(xié)調，共同開展金融消費權益保護工作；5.開展對外交流，參與制定國際金融消費權益保護規(guī)則和標準。

（三）引入金融消費爭議ADR機制

應引入金融消費爭議ADR機制，設立專門獨立統(tǒng)一的金融消費糾紛處理機構。金融消費爭議ADR機制的設計可以分為三個階段：第一階段是設立申訴前置程序，在金融消費糾紛發(fā)生后，金融消費者須先向金融機構投訴，當金融消費者對金融機構的處理決定不滿意或者是金融機構在規(guī)定時間內未作處理決定時，金融消費者可向金融消費糾紛處理機構申請爭議處理；第二階段是金融消費糾紛處理機構受理案件后，可選擇和確定案件的專業(yè)審查人員，在對案件進行一定調查的基礎之上對雙方當事人試行調解，調解一旦達成，案件進入終止程序；第三階段是對無法達成調解協(xié)議的案件由專業(yè)審查人員對案件進行最終決定，決定作出后，案件進入終止程序。

（四）深化金融消費者適當性原則

有必要在法律上明確規(guī)定金融消費者適當性原則，使金融機構站在審慎經營的立場上，依據金融消費者的屬性以適合其理解的方式對所銷售的金融產品和提供的金融服務加以說明和推銷。金融消費者適當性原則的適用可以分為兩個階段：第一階段是金融從業(yè)人員要首先了解金融消費者的屬性，并依據其屬性來判斷決定應對其推銷何種金融產品與服務，目的在于確認金融消費者對投資的真實意思表示；第二階段是在向金融消費者推銷相應的金融產品與服務時，金融從業(yè)人員需依據其屬性以適合其理解的方式對所推銷的金融產品與服務加以說明，目的在于使金融消費者理解金融產品與服務的風險進而能夠對風險承擔相應責任。

參考文獻：

[1]亞洲開發(fā)銀行技術援助項目（TA8498）研究報告：《中國金融消費權益保護法律框架建設研究》。

[2]《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕81號）。

[3]《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》（銀辦發(fā)〔2013〕107號）。

[4]《銀行業(yè)消費者權益保護工作指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕38號）。

[5]《國務院辦公廳關于進一步加強資本市場中小投資者合法權益保護工作的意見》（國辦發(fā)〔2013〕110號）。

[6]《中國保監(jiān)會關于加強保險消費者權益保護工作的意見》的通知（保監(jiān)發(fā)〔2014〕89號）。

[7]孫天琦報告：《應建立獨立的金融業(yè)行為監(jiān)管與消費者保護體系》。

[8]李波報告：《以宏觀審慎為核心 推進金融監(jiān)管體制改革》。

[9]劉勝軍報告：《中國金融監(jiān)管體制變革：痛點、原則與建議》。

[10]張紅力提案：《加強金融消費者保護 切實維護人民群眾利益》。