印度腐敗治理的現(xiàn)實(shí)鏡鑒

于宏源

【摘要】長(zhǎng)期以來(lái)，嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題是困擾印度政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，不僅嚴(yán)重影響了印度的國(guó)際形象，對(duì)于國(guó)際投資者的信心也產(chǎn)生了很大打擊。莫迪政府執(zhí)政以來(lái)，致力于在制度上鏟除腐敗；從主要政治領(lǐng)導(dǎo)人入手進(jìn)行反腐；強(qiáng)調(diào)改革放權(quán)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過(guò)放權(quán)來(lái)促進(jìn)反腐等，取得了一定成效。

【關(guān)鍵詞】腐敗 政府能力 印度政治 【中圖分類(lèi)號(hào)】 D501 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

腐敗問(wèn)題長(zhǎng)期困擾印度政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展

印度自獨(dú)立以來(lái)，隨著政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一個(gè)顯著的問(wèn)題隨之暴露，那就是嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題，其中包括吉普車(chē)交易丑聞案、博福斯軍火腐敗案、梅赫塔欺詐案以及其他腐敗案件。據(jù)1995年《印度時(shí)報(bào)》的調(diào)查顯示：“98%的政治家、97%的警察、88%的公務(wù)員、80% 的律師、76% 的商人、69% 的銀行職員、66%的法官、55%的編輯、43% 的教師都存在腐敗行為?！庇《惹翱偫砝じ实卦赋觯骸皣?guó)家撥給窮人的救濟(jì)和用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用中只有15%能落到實(shí)處，其余85%全被截留?！痹谟《鹊母鱾€(gè)重要行業(yè)部門(mén)中，民用航空、銀行與金融、重工業(yè)制造、制藥與醫(yī)療、交通運(yùn)輸與貯藏、采礦等10 個(gè)部門(mén)屬于腐敗比較嚴(yán)重的部門(mén)，軍事與國(guó)防、公共工程兩個(gè)部門(mén)屬于極端腐敗的部門(mén)。近年來(lái)，隨著印度國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，制造業(yè)的快速推進(jìn)，國(guó)家對(duì)能源及工業(yè)原料的需求呈不斷增長(zhǎng)之勢(shì)。印度大型能源、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目不斷增長(zhǎng)，腐敗成為印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板，公共服務(wù)和貪污腐敗防治的缺口將可能繼續(xù)擴(kuò)大。

嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著印度政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。腐敗盛行不僅嚴(yán)重影響了印度的國(guó)際形象，對(duì)于國(guó)際投資者的信心也產(chǎn)生了極大打擊。據(jù)國(guó)際透明組織最新公布的《2015年清廉指數(shù)報(bào)告》顯示，印度廉潔度前移了9位，從2014年的85前移到76。在168個(gè)國(guó)家中，印度的廉潔度仍然處在“不及格”狀態(tài)，百分制中只得38分。但“莫迪式反腐”還是得到一定程度的肯定，印度的數(shù)據(jù)已經(jīng)比幾年前有所改善。在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，囿于印度經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)的缺陷，其腐敗問(wèn)題很難得到迅速而明顯改善。

失控的國(guó)家權(quán)力成為貪污腐敗之源

第一，政治制度缺乏權(quán)力制約。1947 年至1967 年間，國(guó)大黨在歷屆大選中保持絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，其他政黨根本無(wú)法通過(guò)政治競(jìng)爭(zhēng)成為國(guó)大黨的替代力量，無(wú)法有效制約國(guó)大黨的政治腐敗行為。國(guó)大黨政府壟斷著國(guó)家政策的制定，并控制了報(bào)刊、媒體等輿論資源，加劇了腐敗的蔓延。許多國(guó)大黨黨員進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易，他們?cè)谧鲞@種骯臟交易時(shí)來(lái)者不拒，甚至還以各種經(jīng)濟(jì)法為依據(jù)，控告并威脅那些不積極向國(guó)大黨捐款的人。例如，某個(gè)部門(mén)會(huì)故意放出風(fēng)來(lái)，說(shuō)政府要將某個(gè)工商企業(yè)收歸國(guó)有或?qū)ζ溥M(jìn)行整頓，制造緊張空氣。①1967 年印度大選中，國(guó)大黨在人民院的席位比例從73%下降至54%，并且只在安得拉邦、古吉拉特邦等7 個(gè)邦獲得多數(shù)席位，其余17 個(gè)邦全部落入反對(duì)黨手中，“國(guó)大黨體制”開(kāi)始瓦解。1977 年的大選中，國(guó)大黨被人民同盟、印度民眾黨等政黨聯(lián)盟擊敗，并組建了獨(dú)立以來(lái)的第一個(gè)非國(guó)大黨政府。印度學(xué)者哈桑指出，政治競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的結(jié)果往往是形成了一種基于庸俗政治交易的“市場(chǎng)政治”，印度政治競(jìng)爭(zhēng)的惡性發(fā)展為大量政治黑金的出現(xiàn)提供了條件。

此外，印度在建設(shè)一個(gè)透明、高效、廉潔政府的同時(shí)，又缺乏司法、金融以及財(cái)政制度管理的高級(jí)人才。議員的高薪和對(duì)公共資源的調(diào)配權(quán)對(duì)心懷叵測(cè)的人而言，無(wú)疑是一種極大的誘惑，不少人因此參與競(jìng)選，給選舉制度投下了陰影。印度自從建國(guó)以來(lái)，政治貪腐的案例層出不窮。著名的金融大鱷倉(cāng)德拉斯瓦權(quán)傾一時(shí)，拉奧內(nèi)閣幾乎所有的部長(zhǎng)都要去他那里朝拜；前旁遮普邦內(nèi)閣首席部長(zhǎng)普拉塔浦深陷腐敗丑聞的時(shí)候，他的兒子素連德卻敢用槍逼著選民投票，硬是把他選上了邦議會(huì)。

第二，混合經(jīng)濟(jì)加劇腐敗。印度政府機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍不清楚，極易出現(xiàn)尋租行為，造成政治上的腐敗。企業(yè)對(duì)政策的依賴(lài)性過(guò)強(qiáng)，強(qiáng)化了政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，為官商勾結(jié)創(chuàng)造了條件，少數(shù)“特惠財(cái)閥”以不正當(dāng)手段聚斂財(cái)富，官員中的貪污受賄等腐敗現(xiàn)象日趨盛行。一是國(guó)有企業(yè)的管理體制官僚化嚴(yán)重。印度的國(guó)有企業(yè)實(shí)行垂直管理，企業(yè)經(jīng)理對(duì)于下屬部門(mén)主管擁有絕對(duì)權(quán)威，導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部的管理方式嚴(yán)重官僚化，并且公營(yíng)企業(yè)還受政府管制，加重了官僚習(xí)氣。②二是在混合經(jīng)濟(jì)體制下，公營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的好壞與企業(yè)職工的工資和福利無(wú)關(guān)，這就形成了一個(gè)自上而下、包括各級(jí)主管官員、企業(yè)負(fù)責(zé)人和職工在內(nèi)的龐大的既得利益集團(tuán)，任何有損其利益的措施都會(huì)遭到他們的反對(duì)。以企業(yè)工人為例，印度有組織的就業(yè)人數(shù)大約3000 萬(wàn)，其中1875 萬(wàn)人集中在國(guó)有企業(yè)，他們反對(duì)公營(yíng)企業(yè)私有化，反對(duì)裁減工人。盡管?chē)?guó)家設(shè)立了200 億盧比的重新安置基金來(lái)安置被裁人員的生活，但仍難以平息下崗者的不滿。③

第三，腐敗文化盛行。印度民間有所謂“適度偷點(diǎn)論”的觀念，這是緣于印度社會(huì)中長(zhǎng)久存在的深厚的腐敗土壤?！懊裰鳌钡挠《雀瘮M行，亦與其歷史和宗教有關(guān)。在歷史上，這個(gè)國(guó)家就盛行求官員辦事必得給一筆“跑腿費(fèi)”的“潛規(guī)則”，且上上下下對(duì)此都十分寬容。比如在卡納塔克邦，在任何行政管理部門(mén)，只付規(guī)定的費(fèi)用是辦不成事的，除非給經(jīng)辦人手上“抹油”。此外，印度教有一種信仰，到恒河里洗個(gè)澡就可以洗刷掉以前所犯的所有罪惡，重新做人。貪官的“信仰”就是在恒河里一邊洗澡一邊說(shuō)：“洗完這個(gè)澡，我就可以重新貪污了?！?/p>

第四，國(guó)防和公共工程腐敗較為嚴(yán)重。印度在涉及重大政府工程和項(xiàng)目承包方面都存在著腐敗現(xiàn)象，被稱(chēng)之為典型的“上流腐敗”（Grand Corruption）。它是指由于政府最高層干預(yù)所涉及的重大公共工程項(xiàng)目，一方面趨使政府匆忙決策上馬太多低效率的大工程，且大多數(shù)都是資本密集型的、便于從中獲取個(gè)人收益的、勞而無(wú)功的大項(xiàng)目；另一方面又在那些確屬必要的項(xiàng)目上支出過(guò)多，其腐敗的交易額相當(dāng)于總金額的10%-20%。印度公共工程和建筑業(yè)市場(chǎng)是腐敗最嚴(yán)重的領(lǐng)域之一，也是經(jīng)濟(jì)損失最大的行業(yè)之一。例如，印度國(guó)防部和意大利航空公司芬梅卡尼卡集團(tuán)就存在著6000萬(wàn)盧比的腐敗工程問(wèn)題。

莫迪政府多管齊下，破解腐敗難題

印度莫迪政府通過(guò)把反腐和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)印度政府成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)持續(xù)發(fā)展的必要條件。印度政府既要準(zhǔn)備提高自身的效率和使用公共資源的效率，也要提高和改進(jìn)反腐敗能力。莫迪政府強(qiáng)調(diào)糾正政黨和市場(chǎng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)放權(quán)和避免西方非政府組織的干擾。

首先，印度莫迪政府致力于在制度上鏟除腐敗。印度總理納倫德拉·莫迪重申了他的政府承諾，從制度中鏟除腐敗，并指出“在過(guò)去的15個(gè)月沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)對(duì)其政府的腐敗指控”。莫迪還指出：“印度可以遠(yuǎn)離腐敗，印度已采取措施來(lái)糾正體制，試問(wèn)下印度的腐敗還存不存在？全國(guó)的腐敗之門(mén)是否關(guān)閉了？印度已經(jīng)做到?！痹谟《日姆欠ㄘ?cái)富打擊中，莫迪指出，針對(duì)黑錢(qián)的新法律使人們害怕將黑錢(qián)藏匿在國(guó)外。印度最高法院指示全國(guó)首屈一指的執(zhí)法機(jī)構(gòu)——中央調(diào)查局，審查數(shù)百萬(wàn)美元的丑聞，包括涉嫌操縱醫(yī)學(xué)院校入學(xué)考試的政府公務(wù)員職位。

其次，印度莫迪政府從主要政治領(lǐng)導(dǎo)人入手進(jìn)行反腐。印度莫迪政府在國(guó)大黨執(zhí)政期間，政府高官和商人關(guān)系極為復(fù)雜。印度前總理辛格是享譽(yù)全球的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，被視為印度1990年代自由市場(chǎng)改革的總設(shè)計(jì)師，在應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)時(shí)也發(fā)揮了重要作用。然而辛格在第二任期深陷腐敗丑聞泥潭，且政府官員腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重?fù)p害了辛格清廉政治家的形象。2014年辛格被法院傳喚，理由是和億萬(wàn)富翁庫(kù)瑪·貝拉的項(xiàng)目招投標(biāo)合作存在問(wèn)題。辛格政府執(zhí)掌印度10年，期間批準(zhǔn)的多數(shù)煤田項(xiàng)目，已于去年被印度最高法院裁定程序不合法并推翻。

第三，印度莫迪政府強(qiáng)調(diào)改革放權(quán)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過(guò)放權(quán)來(lái)促進(jìn)反腐敗。土地改革法案旨在修正一條由以前的國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的政府在2013年創(chuàng)建的法律，這將放寬對(duì)改善基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)工業(yè)走廊、新市區(qū)、高速公路和高速列車(chē)所需土地的限制。該GST 立法的目的是用單一國(guó)家稅收更換國(guó)家稅收的主體，政府官員稱(chēng)這將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化和改善投資環(huán)境。莫迪計(jì)劃推動(dòng)“印度制造”的活動(dòng)，旨在把印度建立成為全球的制造中心。

最后，防范非政府組織的腐敗問(wèn)題。2014年以來(lái)，印度莫迪政府推動(dòng)《外國(guó)資金管理法案》，通過(guò)控制資金賬戶(hù)管理外國(guó)非政府組織，意在打擊破壞國(guó)家利益的非政府組織，防范這些組織與恐怖主義勾結(jié)以及進(jìn)行國(guó)際洗錢(qián)的可能。依照此法，印度政府已于2014年吊銷(xiāo)9000多個(gè)組織，今年也已有近4800個(gè)組織被取消登記。印度政府實(shí)施這一立法的過(guò)程是有重點(diǎn)的逐步推進(jìn)，目標(biāo)是對(duì)影響印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)的組織進(jìn)行控制。因而，印度政府強(qiáng)調(diào)，非政府組織必須將48小時(shí)內(nèi)收到的每一筆外資流入明細(xì)放在網(wǎng)站上供公眾瀏覽，這包括資金來(lái)源、資金使用目標(biāo)活動(dòng)以及在該具體項(xiàng)目中的伙伴組織。印度政府要求印度聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行對(duì)依靠國(guó)外資金資助的非政府組織建立個(gè)案檔案，嚴(yán)格監(jiān)控其資金流。

當(dāng)然，印度莫迪政府也是一個(gè)有缺陷的機(jī)構(gòu)：首先，決策者面臨信息不完全和不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題；其次，公共機(jī)構(gòu)或政府官員的目標(biāo)常常是部門(mén)利益目標(biāo)或者個(gè)人目標(biāo)，并不一定代表公眾利益目標(biāo)或國(guó)家目標(biāo)，印度莫迪政府也面臨著不少腐敗的指控；第三，各種利益集團(tuán)利用尋租方式影響印度莫迪政府政策以謀私利，從而將其所獲收益以及成本轉(zhuǎn)嫁給他人或其它利益集團(tuán)，由此導(dǎo)致印度政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期大量存在的濫用職權(quán)、工作效率低下、腐敗等弊端很難解決；最后，在反對(duì)腐敗過(guò)程中，除了政企分開(kāi)、轉(zhuǎn)變政府職能外，更重要的是應(yīng)該建立法治，不斷健全民主制度，政府決策和信息要公開(kāi)，真正把政府行為置于民眾廣泛參加和監(jiān)督之下，加強(qiáng)政府的廉政建設(shè)，提高政府的素質(zhì)。印度過(guò)去國(guó)大黨權(quán)限范圍過(guò)大，便會(huì)出現(xiàn)尋租行為，造成政治上的腐??；近年暴露的多起政府官員貪污受賄案件就說(shuō)明其經(jīng)濟(jì)生活中的尋租行為是比較嚴(yán)重的。可見(jiàn)，建立自律性較強(qiáng)的政黨和完善的政府干預(yù)機(jī)制是一項(xiàng)重要的長(zhǎng)期任務(wù)。

（作者為上海國(guó)際問(wèn)題研究院比較政治和公共政策所所長(zhǎng)、研究員）

【注釋】

①?gòu)垬?shù)煥：《民主視角下的印度腐敗原因探析》，《南亞研究》，2012年第4期，第107頁(yè)。

②沈開(kāi)艷：《印度經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展二十年： 理論、實(shí)證與比較（1991-2010）》，上海：上海人民出版社，2011 年，第255頁(yè)。

③趙鳴歧：《印度之路——印度工業(yè)化道路探析》，上海：學(xué)林出版社，2005年，第196 頁(yè)。

責(zé)編/高驪 美編/于珊 王夢(mèng)雅（見(jiàn)習(xí)）