公共服務均等化視角下農村衛(wèi)生室建設問題研究

趙鞠

公共服務均等化視角下農村衛(wèi)生室建設問題研究

趙鞠

村衛(wèi)生室是基層衛(wèi)生服務網絡的重要一環(huán)，在提供農村醫(yī)療衛(wèi)生服務和促進公共衛(wèi)生服務均等化等方面，村衛(wèi)生室有著其特殊的地位。但是目前村衛(wèi)生室在建設上還存在著一些問題，筆者通過分析目前農村衛(wèi)生室的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其發(fā)展問題，找到了產生這些問題的原因，并且提出了相應的解決對策。

均等化；村衛(wèi)生室；問題；對策

一、公共服務均等化在農村醫(yī)療衛(wèi)生上的體現(xiàn)

1.公共醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化的目標

(1)城鄉(xiāng)間醫(yī)療衛(wèi)生服務差距逐漸縮小。進入21世紀，隨著我國經濟的快速發(fā)展，從中央到地方的各級政府不斷加大對公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的投入力度，雖然農村的醫(yī)療衛(wèi)生服務逐步發(fā)展起來，但是與城市相比，醫(yī)療衛(wèi)生服務配置的差距卻仍然很大。醫(yī)療衛(wèi)生服務資源的配置過度向城市傾斜，城市集中了醫(yī)療衛(wèi)生領域的先進設備、優(yōu)秀人才和頂尖技術。農村的醫(yī)療衛(wèi)生資源則是十分匱乏，有的村子甚至還沒有村衛(wèi)生室，這給村民看病造成了很大的不便。

表1 城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務投入對比

如表1所示，在2009年新醫(yī)改之后，對農村的衛(wèi)生醫(yī)療服務投入有所增加，但是投入力度整體來說還是落后于城市。公共衛(wèi)生服務均等化的目標之一就是要破除城鄉(xiāng)的這種醫(yī)療衛(wèi)生服務投入不平等的現(xiàn)象，促進農村醫(yī)療衛(wèi)生的發(fā)展。

(2)地區(qū)間醫(yī)療衛(wèi)生服務差距逐漸縮小。我國公共醫(yī)療衛(wèi)生資源不均等的分配不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，因自然地理因素、社會經濟發(fā)展水平以及政策的不同，各個地區(qū)間衛(wèi)生資源也存在著分配不均的現(xiàn)象。

表2 2014年我國部分省部分衛(wèi)生資源投入統(tǒng)計

表2分別對我國東、中、西部部分省的衛(wèi)生機構數(shù)、床位數(shù)和醫(yī)療服務人員數(shù)進行了統(tǒng)計。由于自然條件和經濟條件等的差距，東中西部無論是在教育還是在文化、衛(wèi)生等方面都有著很大的差距，從表中可以看出東中西部的醫(yī)療衛(wèi)生條件差距明顯。公共衛(wèi)生服務均等化除了要實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的均等，還要逐步實現(xiàn)區(qū)域間的和諧發(fā)展，改善貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件。

(3)居民健康水平得到進一步提高。無論是縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務的差距還是縮小區(qū)域間的醫(yī)療衛(wèi)生服務差距，最終的目標都是要提高居民的健康水平。堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，實現(xiàn)人人享有安全、有效、公平、可及的基本公共衛(wèi)生服務和基本醫(yī)療服務，最終使居民主要健康指標達到世界先進水平。

2.公共醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化的意義

(1)有利于社會主義和諧社會的構建。改革開放之后經過數(shù)十年的發(fā)展，如今中國的經濟已經步入了關鍵時期，在經濟飛速發(fā)展的同時，各種各樣的社會矛盾凸顯，在這種情況下，提出和諧社會的發(fā)展目標是很有必要的。“和諧社會”是指社會結構均衡、社會系統(tǒng)良性運行、相互協(xié)調，個人自身的和諧，人與人之間的和諧，社會各系統(tǒng)、各階層之間的和諧，個人、社會與自然之間的和諧，整個國家與外部世界和諧的社會。但是我國醫(yī)療衛(wèi)生服務存在很多不和諧的因素，這影響衛(wèi)生服務事業(yè)的發(fā)展也影響和諧社會的建設。要推進公共醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化，調節(jié)社會的分配關系，協(xié)調人們之間的物質利益關系，促進和諧社會的建設。

(2)有利于服務型政府的建設。黨的十六屆六中全會首次提出建設服務型政府的目標，服務型政府是區(qū)別于市場經濟條件下的管制型政府的。服務型政府更加重視履行政府的公共服務職能，強調政府對公共服務的提供?；竟册t(yī)療衛(wèi)生服務均等化是服務型政府所追求的目標。解決長期存在的不平等的醫(yī)療服務現(xiàn)象也能促進服務型政府的建設。

(3)有利于醫(yī)療衛(wèi)生體制改革目標的達成?！吨泄仓醒腙P于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出：“堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的公益性質，深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，強化政府責任，建設覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛(wèi)生醫(yī)療服務。”由此可見，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化是深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的一個重要方面，通過促進基本醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化，實現(xiàn)“建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”和“病有所醫(yī)”的目標。

二、農村衛(wèi)生室建設的現(xiàn)狀

1.新醫(yī)改后農村衛(wèi)生室的發(fā)展

(1)村衛(wèi)生室的數(shù)量增加。2009年新醫(yī)改政策出臺之后，按照規(guī)定，每個行政村應該擁有一個村衛(wèi)生室，對人口較多的村子可以適當增設村衛(wèi)生室，對人口較少的村子也可以幾個村子合并設立村衛(wèi)生室。2009年我國大約有行政村69.2萬個，村衛(wèi)生室63.4萬個。截至2015年，我國大約有行政村69萬個，村衛(wèi)生室64.5萬個。通過這些數(shù)字的對比可以發(fā)現(xiàn)，新醫(yī)改實施后的這幾年村衛(wèi)生室的數(shù)量在不斷增加，基本可以實現(xiàn)每個行政村都擁有一個村衛(wèi)生室。

(2)村衛(wèi)生室的建設逐漸正規(guī)化。除了數(shù)量上的增加之外，村衛(wèi)生室在規(guī)劃建設方面也逐漸正規(guī)化。村衛(wèi)生室的房屋和基本設施也按照國家規(guī)定的標準來合理配備。新醫(yī)改之前大多農村的村衛(wèi)生室都十分狹小，有的甚至用村醫(yī)的家庭住房來充當村衛(wèi)生室。新醫(yī)改以后隨著政府投入增多，大多數(shù)村子不僅擁有了新的衛(wèi)生室而且一改往日陳舊的現(xiàn)象，建設也逐漸趨于正規(guī)化。

(3)村衛(wèi)生室的基本醫(yī)療服務能力得到提升。2009年提出了《國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，意見中提出要大力發(fā)展面向農村的?？平逃瑫r要采取定向免費培養(yǎng)等方式，為貧困地區(qū)培養(yǎng)實用的醫(yī)療衛(wèi)生人才。據統(tǒng)計2009年鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員共有93.8萬人，截至2014年鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員共有105.8萬人，村衛(wèi)生室的診療量達19.9億人次，平均每個村衛(wèi)生室診療量達3085人次。新醫(yī)改以后的幾年中村衛(wèi)生室的數(shù)量在增長，基層的衛(wèi)生服務人員素質上升，農村的基本醫(yī)療服務能力也得到了提升。

2.農村衛(wèi)生室建設存在的主要問題

(1)農村村衛(wèi)生室的配置仍然落后于城市。盡管目前對于農村衛(wèi)生建設的投入有所增加，但是與城市相比，農村衛(wèi)生室的配置還是落后的。政府財政對農村的醫(yī)療衛(wèi)生資金投入雖然增加了，能讓舊的衛(wèi)生室得到重建，為沒有村衛(wèi)生室的村子建起了衛(wèi)生室，但是村衛(wèi)生室配置落后的問題卻依舊沒有解決。標準的村衛(wèi)生室應該設有診桌、診椅、聽診器、血壓計、體溫表、身高體重計、出診箱、接種包、藥品柜、紫外線消毒燈、污物桶、高壓滅菌設備、處置臺等基本設備，然而目前大多數(shù)的村衛(wèi)生室并沒有達到這個標準，更不用說醫(yī)療信息化建設了。這種配置的落后直接影響了村衛(wèi)生室的相關工作，設施不足也影響村民求醫(yī)治病，長久下去必定也會阻礙村衛(wèi)生室的發(fā)展。

(2)農村衛(wèi)生室的人員結構不合理。相比于城市的衛(wèi)生服務機構以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院來說，目前農村衛(wèi)生室的人員結構不夠合理，主要體現(xiàn)在年齡、知識、專業(yè)等方面。首先，這種不合理表現(xiàn)在人員的年齡結構上。農村衛(wèi)生室的工作人員大多年齡較大，一些年輕的畢業(yè)生并不愿意去各方面條件和待遇都不好的基層工作，這就導致農村衛(wèi)生室不能及時注入新鮮的工作力量，阻礙著農村衛(wèi)生室的發(fā)展。其次，這種不合理還表現(xiàn)在工作人員的學歷構成上。農村衛(wèi)生室的村醫(yī)主要由中專學歷構成，不少還是中專以下學歷，大專學歷僅占極少部分，本科及以上學歷更是寥寥無幾，個別村子里面年齡較大的村醫(yī)也只是以前略懂醫(yī)術就開始從醫(yī)了。大多數(shù)村醫(yī)因為保障問題只能處在一邊務農一邊行醫(yī)的情況下來確保自己的經濟收入，并沒有增強自己醫(yī)療水平的積極性。

(3)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務開展不夠深入?；鶎俞t(yī)療機構的存在不僅僅是治病救人，同時也應該承擔著對農民進行衛(wèi)生服務的職能。但是從目前大多數(shù)村衛(wèi)生室開展服務情況來看，村衛(wèi)生室只是在進行疾病診療服務，而沒有對村民提供其他衛(wèi)生服務。按照要求，村衛(wèi)生室不僅要對村民進行醫(yī)療救助，也應當注重進行疾病方面的宣傳工作，然而實際的發(fā)展并不如當初計劃的那樣。首先大多數(shù)農村衛(wèi)生室仍然是以盈利為目的，這也就大大降低了村衛(wèi)生室對宣傳健康知識這種低收入甚至沒有收入的醫(yī)療服務的熱情；其次由于大多數(shù)農村的村衛(wèi)生室醫(yī)療設備匱乏，許多衛(wèi)生室都不具備提供診療諸如嚴重的傳染疾病的實力。這些因素導致了村衛(wèi)生室不能深入開展醫(yī)療衛(wèi)生服務，所提供的服務僅限于表面。

3.農村衛(wèi)生室建設問題的成因

(1)政府對農村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的投入不足。造成農村衛(wèi)生室發(fā)展緩慢的根本原因是政府對農村衛(wèi)生事業(yè)投入過少。盡管新醫(yī)改以后政府在不斷地加大農村衛(wèi)生經費的投入力度，但是城市與鄉(xiāng)村之間的衛(wèi)生經費投入還是存在著較大的差距。政府對農村衛(wèi)生保健的經濟資金投入力度、推廣深度、執(zhí)行力度等都不夠，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的人民均等地享有衛(wèi)生資源的難度依然很大。一方面政府對農村衛(wèi)生室的衛(wèi)生保健資金投入不夠，資金的缺乏限制了村衛(wèi)生室設施的建設，村衛(wèi)生室的發(fā)展得不到保障，許多工作不能正常開展，最終損害了廣大村民的利益；另一方面，政府資金投入過少，村衛(wèi)生室在連自己發(fā)展都滿足不了的情況下，只能想盡辦法來提高自身的經濟效益，沒有多余的資金來提供公益性的衛(wèi)生服務，公共衛(wèi)生服務均等化也只是一句空話而已。

(2)對農村公共衛(wèi)生服務的認識不足。農村衛(wèi)生室作為提供基層醫(yī)療衛(wèi)生服務的關鍵，村民日常疾病的治療都要在村衛(wèi)生室中進行，村衛(wèi)生發(fā)展得好壞直接影響著廣大農民的身體健康，關系到農村地區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定。雖然農村衛(wèi)生室具有這么重要的作用，然而政府在大力發(fā)展醫(yī)療事業(yè)的同時并沒有正確認識到農村醫(yī)療事業(yè)的重要性。“重城市、輕農村”的現(xiàn)象屢見不鮮。國家醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展重點向城市傾斜，農村和城市衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展差距逐漸擴大。另一方面政府還沒有認識到村級醫(yī)療機構對人民提供公益性的醫(yī)療服務的重要性，只是注重盈利性這一方面。

(3)長期的城鄉(xiāng)二元結構的影響。造成我國目前基本公共服務非均等化的一個重要原因就是城鄉(xiāng)二元結構，城鄉(xiāng)二元結構下形成的二元戶籍制度造成了我國公共衛(wèi)生服務供給的二元化。在這種二元化的發(fā)展模式下，城鄉(xiāng)居民所享受的權利是不平等的，城市居民可以享受到農村居民不能享受的醫(yī)療衛(wèi)生、教育等各項福利待遇，同時城鄉(xiāng)居民不能平等地享有公共衛(wèi)生服務，阻礙了公共衛(wèi)生服務均等化的進程。

三、加強農村衛(wèi)生室建設的對策

1.增加衛(wèi)生室建設的投資力度

在2009年新醫(yī)改之后，雖然各級政府都對農村衛(wèi)生事業(yè)開始重視起來，也投入了一些資金用于農村醫(yī)療衛(wèi)生室事業(yè)的發(fā)展，但是與其他事業(yè)相比，與城市醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展相比，政府對于農村衛(wèi)生室的資金投入力度還是不夠。要使農村衛(wèi)生室得到發(fā)展，首先政府應該加大對硬件設施的投入力度，村衛(wèi)生室醫(yī)療設備的短缺會極大地阻礙其正常醫(yī)療工作的進行，要加大村衛(wèi)生室硬件設施的投入來改善農村醫(yī)療條件，提高醫(yī)療服務的質量。在政府資金短缺的情況下還可以采取政府、村集體等多方籌資的方法來加大硬件設施的投入。其次對于村衛(wèi)生室的建設資金，不應該都把壓力放在政府身上，而應該建立以政府為主導的多方籌集資金的制度，還可以根據自愿的原則，向村民集資或爭取社會公益資金來發(fā)展村衛(wèi)生室。

2.縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生條件差距

農村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢，衛(wèi)生室發(fā)展緩慢還是因為長期的城鄉(xiāng)二元結構的影響。要發(fā)展農村衛(wèi)生事業(yè)就要逐漸改變城鄉(xiāng)二元發(fā)展的現(xiàn)象，縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生條件差距。城市長期占據著好的醫(yī)療條件和資源，政府的一些政策也普遍向城市傾斜，使城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展嚴重不均衡，長期以來使城鄉(xiāng)衛(wèi)生條件形成了很大的差距，因此，要加快城鄉(xiāng)經濟的協(xié)調發(fā)展。政府除了應該加大對農村地區(qū)醫(yī)療事業(yè)發(fā)展的直接投入，同時還要加大對農村地區(qū)經濟發(fā)展的扶持力度，通過促進農村地區(qū)經濟的發(fā)展，提高農村醫(yī)療衛(wèi)生服務的供給能力。不斷縮小城鄉(xiāng)衛(wèi)生條件差距。

3.完善農村醫(yī)療衛(wèi)生的制度保障

從目前我國的整體情況來看，新農合制度是我國農村地區(qū)的主要醫(yī)療保障制度。新農合制度的推廣實施在一定程度上減輕了農民的醫(yī)藥負擔，減少了農民看病、治病的后顧之憂。但是這項惠及7億多農村居民的政策還是存在著很多缺陷，遠不能解決農村居民因病致貧這一問題。農村衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展不能僅僅依賴新農合這一種保障制度，而應該建立以新農合為主的多元化的農村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系，進而使那些在經濟上處于弱勢和貧困的廣大農民在醫(yī)療衛(wèi)生上得到更大的保障和救助。除了新農合制度，還應當積極發(fā)展商業(yè)保險參與農村醫(yī)療衛(wèi)生保障事業(yè)。這樣一來，既能使商業(yè)保險公司拓展自身業(yè)務，發(fā)展農村市場，也能減輕政府負擔，這對促進農村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系的完善和多元化發(fā)展有著重要的意義。

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（作者單位：燕山大學文法學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.035