中國地質(zhì)大學（武漢）審計處　劉曉華　楊從印

經(jīng)濟責任審計視角下高校內(nèi)部控制探討

中國地質(zhì)大學（武漢）審計處劉曉華楊從印

近年來，高校貪污、腐敗事例層出不窮，從披露的案件來看，涉案人員基本上為副處級及以上干部，這與個人的道德信念、素質(zhì)密不可分，但內(nèi)部控制制度的缺失和失效更是深層次的原因。經(jīng)濟責任審計的對象是領(lǐng)導(dǎo)干部，是對干部任期內(nèi)或離任時經(jīng)濟責任履行情況進行的審計，已成為監(jiān)督管理干部工作極為重要的組成部分，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗、促進領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔勤政的重要措施。同時，經(jīng)濟責任審計立足于領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位財政、財務(wù)收支的真實性、合法性、效益性，能幫助被審計單位完善制度、加強財務(wù)管理。目前，經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制方面的問題主要有以下三方面：

一是單位層面。主要是重大經(jīng)濟決策和不相容崗位相互分離方面存在問題。一是重要事項未經(jīng)集體決策，尤其是在基建工程、固定資產(chǎn)報廢等經(jīng)濟活動中，沒有按相關(guān)規(guī)定、程序操作，私自決策；二是雖然建立了重要經(jīng)濟事項決策制度，但未嚴格執(zhí)行，不能提供會議紀要、記錄或其他支撐決策資料；三是決策執(zhí)行效果不明顯，雖然經(jīng)過了集體決策，但是決策事項未落到實處，沒有達到預(yù)期效果；四是不相容崗位未相互分離，如會計和出納設(shè)置為同一人等。

二是業(yè)務(wù)層面。（1）預(yù)算管理方面。一是沒有將所有收支納入預(yù)算管理，如辦班收入，培訓(xùn)收入、科研經(jīng)費收支等沒有納入預(yù)算范圍；二是部分支出未嚴格按預(yù)算執(zhí)行，主要在“211工程”、“985工程”、修購專項和其他專項方面較為突出。三是預(yù)算調(diào)整不合規(guī)，沒有通過財經(jīng)委員會集體審議、學校審批，自行調(diào)整違反了預(yù)算調(diào)整的有關(guān)規(guī)定。（2）財務(wù)收支方面。一是超標準收費或巧立名目收費、收費未及時或全部上繳學校財務(wù)部門；二是收費收入先存入個人銀行賬戶，后再轉(zhuǎn)存學校賬戶；三是收支通過往來款項核算，直接以收抵支，未嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理；四是虛列支出；五是以不合規(guī)票據(jù)列支出；六是大額資金使用和處置未報批、未審批。（3）資產(chǎn)管理方面。一是資產(chǎn)購置未按照規(guī)定選擇政府采購和未按規(guī)定程序進行招投標；二是資產(chǎn)使用和處置未報批，如土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和出售未報批、房屋資產(chǎn)出租未報批未備案、非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)未報批；三是項目建設(shè)過程中存在超計劃、超預(yù)算，致使部分固定資產(chǎn)不能入賬；四是部分房屋建筑物未取得產(chǎn)權(quán)；五是相關(guān)管理部門在管理上脫節(jié)，造成資產(chǎn)賬賬不符、賬實不符；六是有些教學儀器設(shè)備、實驗室處于閑置狀態(tài)，使用效率不高；七是學校對外投資長期無收益。（4）建設(shè)項目管理方面。建設(shè)項目是近年來高校相關(guān)經(jīng)濟犯罪和腐敗案件被披露問題最多的領(lǐng)域之一，不少領(lǐng)導(dǎo)干部因基建方面的經(jīng)濟問題而被處理。經(jīng)濟責任審計發(fā)現(xiàn)的問題，主要有六種情形：一是建設(shè)項目未立項審批就進行施工；二是建設(shè)項目招投標運作程序不規(guī)范，如采取“化整為零”的方式，將一個大的項目分成幾個小項目進行招標等；三是建設(shè)項目未嚴格按批復(fù)的投資計劃實施，如超投資、超規(guī)模建設(shè)，甚至更改投資用途等；四是建設(shè)項目管理程序執(zhí)行不嚴，搶工期現(xiàn)象頻繁；五是建設(shè)項目未及時辦理竣工結(jié)算和竣工財務(wù)決算；六是舉報到學校紀委監(jiān)察部門問題較多，如陪標情況、項目未招標前，標的就已經(jīng)泄露出去了、開標前已經(jīng)“內(nèi)定”好中標單位等。（5）合同管理方面。一是未嚴格按合同規(guī)定條款執(zhí)行，尤其在辦班收入收繳時間上；二是補充合同不規(guī)范，有些只是口頭商定，沒有以書面形式確定；三是合同保管不當，造成合同丟失，不重視合同的管理。

三是評價與監(jiān)督。主要是內(nèi)部管理制度的建立和實施情況沒有專門部門進行監(jiān)督評價。對是否建立制度、制度是否執(zhí)行、執(zhí)行的好與壞沒有專門的部門定期或不定期的進行檢查，很多制度流于形式，沒有落實到位。

基于經(jīng)濟責任審計視角開展高校內(nèi)部控制建設(shè)主要應(yīng)從以下幾方面入手：

一是單位層面內(nèi)控建設(shè)。（1）建立健全議事和決策機制。制定領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則，規(guī)定集體決議的工作程序、權(quán)力范圍、組織機構(gòu)等；制定“三重一大”相關(guān)制度，明確規(guī)定重大經(jīng)濟活動的范圍，對重大經(jīng)濟活動實行集體決策的規(guī)定，杜絕不經(jīng)集體決策、越權(quán)審批等情況，促進決策的規(guī)范化、民主化和科學化。（2）建立關(guān)鍵崗位工作人員相互分離制度。健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制，規(guī)定內(nèi)控關(guān)鍵崗位職責權(quán)限、工作任務(wù)、工作目標、輪崗周期、簽訂崗位責任書，并按照規(guī)定的工作標準進行考核及獎懲。這樣既可以提高職工素質(zhì)，又能及時發(fā)現(xiàn)問題，確保不相容崗位相分離、相互制約和相互監(jiān)督。

二是業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)。（1）預(yù)算管理方面。實施全面預(yù)算管理，預(yù)算編制要及時、完整、準確、細化，強化預(yù)算的嚴肅性和權(quán)威性；各項支出嚴格按照批復(fù)的預(yù)算金額和用途安排，建立預(yù)算執(zhí)行分析機制，定期通報各學院、部門預(yù)算執(zhí)行情況，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性，杜絕無預(yù)算、超預(yù)算支出等問題；建立預(yù)算審批制度，規(guī)范內(nèi)部預(yù)算追加調(diào)整程序，嚴格控制預(yù)算追加調(diào)整，發(fā)揮預(yù)算對經(jīng)濟活動的管控作用。（2）財務(wù)收支方面。規(guī)范教育收費管理，保證收費項目、標準和范圍合法并報經(jīng)有關(guān)部門批準，嚴禁擅自增加收費項目、擴大收費范圍、提高收費標準等亂收費和違規(guī)收費行為，要按規(guī)定及時、足額上繳收入，確保各項收入應(yīng)收盡收，同時，財務(wù)部門定期清理各單位、部門的收費項目、收費范圍和收費標準，確保各個收費項目符合相關(guān)政策規(guī)定；加強銀行賬戶管理，所有收入必須存入學校賬戶，杜絕公款私存；嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理，嚴禁現(xiàn)金坐支；規(guī)范和加強支出管理，支出內(nèi)容要真實合理，不虛列虛報支出，大額資金使用，必須經(jīng)有管理權(quán)限的相關(guān)人員審核、簽署意見；加強票據(jù)審核，對報銷單據(jù)嚴格把好復(fù)核關(guān)。（3）資產(chǎn)管理方面。加強對政府采購活動的管理，按照規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布政府采購信息，執(zhí)行政府采購程序，做到“陽光采購”；加強資產(chǎn)管理，對資產(chǎn)使用（領(lǐng)用）、入賬、盤點清查、轉(zhuǎn)移、報廢處置的原則及程序有明確的規(guī)定，避免資產(chǎn)流失或浪費，有效維護資產(chǎn)的安全、完整，以促進資產(chǎn)在各個環(huán)節(jié)運行效率的提高，同時，應(yīng)建立健全資產(chǎn)責任追究機制，對管理不當?shù)?，造成損失的，嚴格追究相關(guān)人員責任并依法進行懲處，起到震懾作用；加強對外投資管理，明確各投資公司上交收益的方式、期間及金額并及時收取，確保學校權(quán)益。（4）建設(shè)項目管理方面。高校應(yīng)加強建設(shè)項目的全過程管理，針對經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)加強立項審批管理，根據(jù)職責分工和審批權(quán)限，所有項目在施工前必須審批；建立健全招投標管理辦法，規(guī)范招標程序，不得人為分解工程項目，規(guī)避招標；加強施工過程管理，嚴格按批準的項目投資估算、概算、預(yù)算、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準等組織實施，不得隨意變更，對確需變更的項目必須經(jīng)相關(guān)部門審核批準；加強工期控制，做好建設(shè)項目進度和質(zhì)量的監(jiān)控；按照規(guī)定時限及時辦理竣工結(jié)算和竣工財務(wù)決算；加強與紀委監(jiān)察部門的溝通配合，及時通氣舉報事項，在相關(guān)經(jīng)濟責任審計中重點關(guān)注，查找原因并提出解決方案。（5）合同管理方面。加強合同履行監(jiān)控，確保合同全面執(zhí)行，特別是涉及收入收繳方面的；明確規(guī)定合同補充的相關(guān)程序并及時辦理相應(yīng)手續(xù)；建立嚴格的合同檔案管理制度，保證合同保存的完整性，一旦發(fā)生糾紛，可以及時運用檔案記載的內(nèi)容，依法維護學校的權(quán)益。

三是監(jiān)督與評價內(nèi)控建設(shè)。建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責權(quán)限，確定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實施情況進行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價，建立獎懲制度，強化責任追究，做到信息公開，從而促進相關(guān)責任部門、人員嚴格執(zhí)行內(nèi)控制度，將各項內(nèi)控措施落到實處。

（編輯陳玲）