中國煤炭企業(yè)兼并重組政策回顧與評價

田寶新

(1.西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,四川省成都市,610031; 2.國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會,北京市西城區(qū),100053)

中國煤炭企業(yè)兼并重組政策回顧與評價

田寶新1,2

(1.西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,四川省成都市,610031; 2.國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會,北京市西城區(qū),100053)

以我國煤炭企業(yè)為背景,分三個階段進(jìn)行回顧,客觀評價了新中國成立后我國煤炭企業(yè)兼并重組的政策背景、階段性特征、政策內(nèi)容、政策成效和經(jīng)驗教訓(xùn),最后提出未來煤炭企業(yè)兼并重組的政策建議,對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下化解過剩產(chǎn)能、提高行業(yè)集中度具有重要意義.

煤炭企業(yè) 兼并重組 政策背景 階段性特征 政策建議

我國從新中國成立后到1993年,煤炭工業(yè)一直處于計劃經(jīng)濟(jì)時期,這一時期制定了一系列加快煤炭增長的政策措施,如:投資向煤炭產(chǎn)業(yè)傾斜、全民大辦煤礦、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦等,促進(jìn)了煤炭產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展,但是煤炭產(chǎn)業(yè)總規(guī)模惡性膨脹,小煤礦對煤炭資源進(jìn)行掠奪式的開采,資源浪費極其嚴(yán)重.1993年后國家決定放開部分煤炭價格,實行電煤指導(dǎo)價,使企業(yè)擁有了一定的經(jīng)營權(quán)和定價權(quán),標(biāo)志著煤炭工業(yè)開始由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡,為煤炭企業(yè)兼并重組創(chuàng)造了良好的環(huán)境.

1 政策回顧與評價

在不同的政策背景和市場調(diào)控下,我國煤炭行業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的特點,大體分三個階段對我國過去的煤炭企業(yè)兼并重組政策進(jìn)行回顧和評價,即第一階段1993-1997年、第二階段1998-2001年、第三階段2002-2011年.

1.1 第一階段(1993-1997年)

1992年,鄧小平的南巡講話和黨的十四大勝利召開確立了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo).隨著市場化改革的逐步推進(jìn),國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,對煤炭資源的需求快速增長.國家在鼓勵煤炭行業(yè)發(fā)展的同時,開始對煤炭產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整.

1.1.1 政策內(nèi)容

1995年,我國煤炭行業(yè)開始股份制試點,鼓勵組建和發(fā)展大型煤炭企業(yè)集團(tuán),神華集團(tuán)和中國煤炭進(jìn)出口集團(tuán)公司應(yīng)運而生,拉開了中國煤炭企業(yè)兼并重組的序幕.截至1997年底,包括兗礦集團(tuán)在內(nèi)的32家國有重點煤礦先后整合礦務(wù)局行政建制下的煤礦,實現(xiàn)了公司化和集團(tuán)化.

1996年12月1日,《中華人民共和國煤炭法》開始施行,1997年1月1日頒布了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法(修正)》等多項法規(guī)和規(guī)章,為煤炭企業(yè)的并購重組提供了法律上的保障.

1.1.2 政策成效

這一時期,國家制定了一系列的政策全力支持煤炭的超常增長,滿足了國民經(jīng)濟(jì)對能源的迫切需求,徹底改變了中國煤炭長達(dá)30多年供不應(yīng)求的局面,全國煤炭產(chǎn)量從1992年的11.15億t增長到1997年的13.25億t.

1.1.3 政策評價

在推進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)市場化的同時,建立了煤炭產(chǎn)業(yè)的法制體系,這在煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上具有里程碑式的重大意義.特別是國家提出鼓勵建設(shè)大型煤炭企業(yè)(集團(tuán))的政策,煤炭企業(yè)兼并重組的理念開始逐步形成,煤炭生產(chǎn)開始向集約化、高效化的方向發(fā)展.但是小煤礦的快速發(fā)展也帶來了許多安全、環(huán)境等方面的問題,導(dǎo)致國有大礦能力大量閑置,其技術(shù)裝備優(yōu)勢和生產(chǎn)能力不能得到有效的發(fā)揮,造成了落后的生產(chǎn)力快速發(fā)展而先進(jìn)的生產(chǎn)力停滯不前.

1.2 第二階段(1998-2001年)

1997年下半年,亞洲金融危機(jī)爆發(fā),中國經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重影響.煤炭作為基礎(chǔ)能源,受到了很大的沖擊,前一階段小煤礦盲目發(fā)展成為了煤炭供大于求的主要根源.這一時期國家制定了強(qiáng)有力的政策措施關(guān)閉非法和布局不合理煤礦,加快了煤炭企業(yè)的資源整合和兼并重組,調(diào)整了煤炭產(chǎn)業(yè)的總規(guī)模.

1.2.1 政策內(nèi)容

1999年,山西陽煤集團(tuán)提出新井建設(shè)、技改挖潛、聯(lián)營兼并小煤礦的思路,開始了購并重組; 2001年,山西省西山、霍州、汾西三家大型煤炭企業(yè)聯(lián)合組建成立了山西焦煤集團(tuán)公司;2002年,同煤集團(tuán)出資收購了原軒崗礦務(wù)局資產(chǎn),之后又收購了增子坊煤礦和南陽坡煤礦等.

2001年8月,國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《煤炭工業(yè)“十五”規(guī)劃》,提出“按照市場取向和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原則,組建大型煤炭公司和企業(yè)集團(tuán);通過兼并、聯(lián)合、參股等方式推動資產(chǎn)重組.”

1.2.2 政策成效

按照中央的部署,國家和地方政府也采取了強(qiáng)有力的行政手段和組織措施,取得了明顯成效.產(chǎn)量結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化,2002年國有重點、國有地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦三大類煤礦總產(chǎn)量占全國原煤產(chǎn)量的比重分別為51%、19%和30%,國有重點和國有地方煤礦的比重分別比1996年上升了12%、4%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦下降了16%;小煤礦數(shù)量由1997年的8萬處減少到2001年底的2.5萬處,下降了68.8%.

1.2.3 政策評價

國家在這一階段對煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的對象和目標(biāo)是清晰的、明確的,調(diào)整的措施和手段是多角度、全方位的.在產(chǎn)業(yè)總規(guī)模方面,大量壓減,保持煤炭市場供需平衡;在產(chǎn)業(yè)集中度方面,大量關(guān)閉小煤礦,提高平均單井規(guī)模;在技術(shù)結(jié)構(gòu)方面,大量淘汰落后生產(chǎn)技術(shù)和落后設(shè)備;在企業(yè)組織結(jié)構(gòu)方面,對大中型煤礦企業(yè)進(jìn)行公司化改造,促使企業(yè)大型化、集團(tuán)化.雖然這一輪兼并重組使我國煤炭產(chǎn)業(yè)畸形結(jié)構(gòu)有所緩解,但這主要是量的變化,在質(zhì)的方面,許多深層次的結(jié)構(gòu)矛盾還沒有得到根本上的解決.與國內(nèi)石油、電力等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)對比,無論從產(chǎn)業(yè)集中度還是勞動力結(jié)構(gòu)、企業(yè)發(fā)展?jié)摿ι?差距都很大.這一輪的結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然是以行政手段為主,只是低層次的“適應(yīng)型”甚至是“補(bǔ)牢型”調(diào)整,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是高層次的“升級型”調(diào)整.

1.3 第三階段(2002-2011年)

2002-2011年,在克服了亞洲金融危機(jī)的不利影響后,我國國民經(jīng)濟(jì)以年均超過10%的速度高速增長,在2010年成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體.煤炭作為我國第一大能源,成為經(jīng)濟(jì)增長最大的受益者.這一輪兼并重組是針對新形勢下煤礦安全事故多發(fā)、開發(fā)布局不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分散等問題提出來的,相繼出臺了一系列政策措施.

1.3.1 政策內(nèi)容

(1)中央政府出臺的政策.2003年,國務(wù)院第149次總理辦公會議提出“利用國債資金重點支持大型煤炭基地建設(shè),促進(jìn)煤電聯(lián)營,形成若干個億噸級煤炭骨干企業(yè)”,揭開了這一輪資源整合、兼并重組的序幕.

2005年9月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》,提出“鼓勵大型煤炭企業(yè)兼并改造中小型煤礦,鼓勵資源/儲量可靠的中小型煤礦通過資產(chǎn)重組實行聯(lián)合改造.”

2007年1月,國家發(fā)改委發(fā)布了《煤炭工業(yè)“十一五”規(guī)劃》,提出“以市場運作為主,強(qiáng)化政府推動和政策引導(dǎo),打破區(qū)域界線,發(fā)展跨區(qū)域企業(yè)集團(tuán);打破所有制界線,發(fā)展各類資本參與的混合所有制企業(yè)集團(tuán).”

2010年10月,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委《關(guān)于加快推進(jìn)煤炭企業(yè)兼并重組若干意見的通知》,提出“通過兼并重組形成一批年產(chǎn)5000萬t以上的特大型煤礦企業(yè)集團(tuán),煤礦企業(yè)年均產(chǎn)能提高到80萬t/a以上.”

2012年3月,國家發(fā)改委發(fā)布了《煤炭工業(yè)“十二五”規(guī)劃》,提出“大力推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組,淘汰落后產(chǎn)能,提高產(chǎn)業(yè)集中度,培育發(fā)展大型企業(yè)集團(tuán).”

(2)地方政府出臺的政策.從2006年開始,山西省率先開始了煤炭資源整合、企業(yè)兼并重組試點,接著河南、內(nèi)蒙古、貴州等省份也相繼出臺了一系列促進(jìn)煤炭企業(yè)兼并重組的政策措施.以山西省為例,該省兼并重組政策見表1.

表1 山西省煤炭企業(yè)兼并重組政策

1.3.2 政策成效

(1)企業(yè)集團(tuán)化取得較大進(jìn)展.2011年,我國主要產(chǎn)煤省區(qū)已基本完成煤炭企業(yè)兼并重組工作,神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)、大同煤礦集團(tuán)、山東能源集團(tuán)等十多家大型煤炭集團(tuán)相繼完成整合重組,規(guī)模不斷擴(kuò)大.

(2)集中度大幅度提升.全國煤炭企業(yè)數(shù)量從2002年底的2.4萬處減少到了2011年底的9000處,集中度提高了62.5%.2011年,億噸級以上大型煤炭企業(yè)7處,5000萬噸級以上大型煤炭企業(yè)17處.

(3)安全生產(chǎn)形勢持續(xù)好轉(zhuǎn).百萬噸死亡率從2002年的4.64減少到2011年的0.56,職業(yè)危害防治明顯改善,職業(yè)衛(wèi)生狀況明顯好轉(zhuǎn),職業(yè)病危害得到有效控制.

(4)行業(yè)影響力進(jìn)一步提升.2012年進(jìn)入世界500強(qiáng)的煤炭企業(yè)有6家,分別是神華集團(tuán)、冀中能源集團(tuán)、河南煤化集團(tuán)、山西煤炭運銷集團(tuán)、山東能源集團(tuán)、開灤集團(tuán),煤炭行業(yè)影響力不斷增強(qiáng).

1.3.3 政策評價

這一輪煤炭企業(yè)兼并重組政策頒布數(shù)量之多、頻率之高是罕見的,在國家加大兼并重組、資源整合力度、加快推進(jìn)大企業(yè)集團(tuán)建設(shè)的方針政策指引下,在地方政府的強(qiáng)力主導(dǎo)推動下,依托國有大型煤炭企業(yè)和地方民營骨干企業(yè)以及電力、冶金、化工等與煤炭相關(guān)聯(lián)的企業(yè),通過資本聯(lián)合、扶優(yōu)汰劣,以先進(jìn)生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)代化企業(yè)制度理念對相對分散、落后的煤炭企業(yè)進(jìn)行規(guī)范整合,實施專業(yè)化管理,煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了顯著成效.資源利用更趨合理,辦礦機(jī)制明顯優(yōu)化,煤炭工業(yè)的規(guī)?；?、機(jī)械化、信息化、現(xiàn)代化水平明顯提高,“多、小、散、亂”的發(fā)展格局正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變.但是這一輪兼并重組仍然存在一些問題.

(1)法律法規(guī)不健全.一是新中國成立后,我國有過多次關(guān)于資源整合、兼并重組的成功政策,但沒有及時上升到法律法規(guī)層面,始終沒有形成穩(wěn)定的法治環(huán)境;二是有些兼并重組政策措施跟國家有些法律不相符,導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)不充分.

(2)有些政策不合理(以山西省為例).國務(wù)院出臺的政策存在一定的模糊和歧義,行政指導(dǎo)性色彩較大.而山西省在落實國務(wù)院政策文件的同時,手段和目標(biāo)更為嚴(yán)格,被兼并重組礦井存在一刀切、強(qiáng)制退出產(chǎn)能,一些地方對兼并重組的中、小合法煤礦不給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或只給很少補(bǔ)償.

(3)政策障礙較大.一是融資難、成本高、手段相對單一;二是涉及企業(yè)兼并重組的體制機(jī)制并不完善,設(shè)置兼并重組壁壘較大,跨地區(qū)、跨所有制企業(yè)兼并重組難;三是企業(yè)兼并重組涉及的審批環(huán)節(jié)多、時間長.

2 政策建議

以2004年世界煤炭大國大型煤炭企業(yè)占國內(nèi)市場份額來看,德國硬煤公司占100%、俄羅斯煤炭公司占96%、澳大利亞必和必拓公司占24%、美國皮博迪公司占19%.2011年底,我國煤炭產(chǎn)量排名前四位的神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)、大同煤業(yè)和山東能源,產(chǎn)量之和為7.96億t,僅占國內(nèi)煤炭總產(chǎn)量的22.6%,差距較大.隨著2012年11月國家全面放開煤炭價格和取消煤價雙軌制,黨的十八大三中、四中、五中全會召開,《國家能源戰(zhàn)略行動計劃》發(fā)布等標(biāo)志性事件,把我國煤炭工業(yè)發(fā)展帶入了一個新的歷史發(fā)展時期.在新常態(tài)下,應(yīng)繼續(xù)加大煤炭企業(yè)兼并重組力度,增強(qiáng)企業(yè)競爭力,為此提出幾點政策建議.

2.1 將煤炭兼并重組政策以法律的形式確定下來

一是建議全國人大常委會把兼并重組的成功政策以法律法規(guī)的形式確定下來;二是對《中華人民共和國煤炭法》和相關(guān)法中不適合現(xiàn)實情況的部分條款或者法規(guī)進(jìn)行修訂或者廢止;三是建議制定出臺我國的企業(yè)購并法;四是完善國家法律法規(guī),對國家和地方政府出臺的兼并重組政策的合理性和合法性進(jìn)行評判.

2.2 健全兼并重組體制機(jī)制

建議深入推進(jìn)大型煤炭企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革,完善公司治理結(jié)構(gòu),建立企業(yè)兼并重組考核評價體系.完善煤炭企業(yè)兼并重組的資源、財稅、金融、土地、職工安置等政策,逐步解決煤炭企業(yè)兼并重組中融資難、融資貴、負(fù)擔(dān)重的問題,不斷健全兼并重組服務(wù)體系.

2.3 鼓勵國內(nèi)優(yōu)強(qiáng)企業(yè)兼并重組

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,建議制定和實施強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)政策,消除地方、所有制等壁壘,鼓勵大型煤炭企業(yè)兼并中小煤礦、支持合法中小煤礦改造、重組等方式.支持與煤炭產(chǎn)業(yè)相關(guān)的下游大中小企業(yè)主動參與整合,規(guī)范整合行為,推進(jìn)優(yōu)勢企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合.

2.4 加強(qiáng)企業(yè)兼并重組后的再整合

建議支持煤炭企業(yè)對兼并重組后企業(yè)資金、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化配置,壓縮過剩產(chǎn)能,淘汰落后產(chǎn)能.同時,推進(jìn)管理創(chuàng)新,加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程再造和技術(shù)改造升級,實現(xiàn)企業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ).

2.5 放寬非公資本市場準(zhǔn)入

建議支持國有煤炭企業(yè)對兼并重組煤礦通過增資擴(kuò)股、出讓股份、合資合作等形式引入非公資本,推動國有煤炭企業(yè)股份制改革,發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì),充分調(diào)動社會各方面的積極性,加快推進(jìn)煤炭企業(yè)進(jìn)一步做優(yōu)做強(qiáng).

[1] 潘克西,濮津,向濤.中國煤炭市場集中度研究[J].管理世界,2002(12)

[2] 潘偉爾.中國煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整分析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2002(11)

[3] 王暉.我國煤炭企業(yè)兼并重組的難點分析及對策思考[J].中國煤炭,2011(6)

[4] 岳福斌,崔濤,李豪峰.中國煤炭工業(yè)發(fā)展報告(2009)[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009

[5] 潘偉爾,張蓓.2002年中國煤炭經(jīng)濟(jì)運行評析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2003(44)

[6] 岳福斌,崔濤,李豪峰.中國煤炭工業(yè)發(fā)展報告(2006～2010)[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2008

(責(zé)任編輯 熊志軍)

Policy review and evaluation of merger and reorganization on China coal enterprises

Tian Baoxin1,2
(1.School of Economics and Management,Southwest Jiaotong University,Chengdu,Sichuan 610031,China; 2.State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council,Xicheng,Beijing 100053,China)

Taking the coal enterprises for the background,the paper divided into three phases to review carefully and evaluate objectively the policy background,stage characteristic,policy content,policy effect,experience and lessons of China coal enterprises merger and reorganization after 1949.Finally proposed the policy suggestions of merger and reorganization on coal enterprises in the future,having important significance for defusing excess capacity,improving industry concentration ratio for the current new normal economy.

coal enterprises,merger and reorganization,policy background,stage characteristic,policy suggestion

TD-9

A

田寶新(1978-),男,吉林東豐人,博士研究生,經(jīng)濟(jì)師,西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院管理科學(xué)與工程專業(yè)。