美國政府環(huán)境管理體系研究

曹彩虹

（北京語言大學(xué)漢語學(xué)院，北京 100083）

美國政府環(huán)境管理體系研究

曹彩虹

（北京語言大學(xué)漢語學(xué)院，北京 100083）

美國政府對(duì)環(huán)境的行政管理體系是以總統(tǒng)為核心的政府環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)對(duì)理解美國政府各項(xiàng)環(huán)境政策的具體內(nèi)容及執(zhí)行至關(guān)重要。根據(jù)該系統(tǒng)中各部門的工作特征將其進(jìn)一步分為環(huán)境政策管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)兩個(gè)部分并分別進(jìn)行了論述，分析了總統(tǒng)對(duì)環(huán)境部門的行政管理模式以及行政部門制定具體環(huán)境條例的程序，從中得出對(duì)我國政府開展環(huán)境管理的啟示。

美國政府；行政管理體系；環(huán)境政策制定

引言

美國由于工業(yè)發(fā)展比較早，傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展模式對(duì)環(huán)境帶來的各種問題也暴露得較早，其對(duì)環(huán)境、資源、生態(tài)等問題也進(jìn)行了較早的探索。美國政府在解決這些環(huán)境問題上也因長期的實(shí)踐而建立了較為成熟且成功的行政管理體系（Jason，2006）。因此，我國政府在尋求解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題時(shí)可借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的國情，形成與我國實(shí)際情況相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

我國對(duì)于美國政府進(jìn)行環(huán)境管理的研究早在改革開放初期就有了，但由于當(dāng)時(shí)迫切需要解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，而環(huán)境問題并不突出，沒有引起人們的注意，因此其研究也處于次要地位。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境問題越來越突顯，人們才逐漸將注意力轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護(hù)上來。學(xué)者們再次將目光投向了已取得一定成就的美國，如茅于軾（1990）對(duì)美國的環(huán)境保護(hù)政策以及排污權(quán)交易等市場機(jī)制進(jìn)行了介紹與討論，之后相關(guān)研究逐漸增多，如張美芳（2002）分析了美國政府通過稅收的方式治理和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的做法，并對(duì)我國政府的環(huán)境管理提出了建議。王曦（2014）等介紹美國環(huán)境保護(hù)署1981年制定的《美國環(huán)保署公眾參與政策》，分析了該政策的特點(diǎn)，并提出了關(guān)于我國政府環(huán)境保護(hù)公眾參與政策的制定的建議。劉彤（2010）對(duì)美國競爭法進(jìn)行了研究，認(rèn)為其內(nèi)在價(jià)值取向中特別體現(xiàn)了環(huán)境政策實(shí)施功能。趙紅（2005）對(duì)美國政府利用成本收益分析法開展環(huán)境管理的政策效率進(jìn)行了分析，認(rèn)為我國政府也應(yīng)該及早引進(jìn)該方法以提高我國環(huán)境政策的執(zhí)行效率。曹彩虹（2015）對(duì)美國政府在生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境污染時(shí)，美國政府就會(huì)堅(jiān)決進(jìn)行干預(yù)，并結(jié)合具體情況提出我國政府應(yīng)該在環(huán)境污染的治理中積極發(fā)揮作用。

現(xiàn)有的這些論文都從不同領(lǐng)域?qū)γ绹沫h(huán)境管理方式或政策等進(jìn)行了研究，但目前還鮮有研究者對(duì)美國政府環(huán)境保護(hù)的行政管理體系進(jìn)行全面分析，而美國各種環(huán)境政策及其執(zhí)行都是在這個(gè)體系下完成的，該系統(tǒng)對(duì)我們理解以及學(xué)習(xí)借鑒美國政府制定的各種環(huán)境政策及執(zhí)行非常重要。

1 美國環(huán)境管理的執(zhí)行系統(tǒng)

美國對(duì)環(huán)境的管理系統(tǒng)分為立法系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)以及監(jiān)督系統(tǒng)，以總統(tǒng)為領(lǐng)導(dǎo)的政府機(jī)構(gòu)為環(huán)境管理的執(zhí)行系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)主要由總統(tǒng)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)兩部分組成。

1.1 總統(tǒng)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)

美國社會(huì)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的努力，使得環(huán)境保護(hù)理念深入人心，這也影響著美國政府對(duì)行政管理工作的安排。美國政府對(duì)環(huán)境管理工作非常重視，所有行政部門在制定本部門管理政策時(shí)都必須考慮環(huán)境因素，都要對(duì)所管理的社會(huì)領(lǐng)域做出相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)工作，也就是說，他們都擁有一定的環(huán)境管理權(quán)。正因如此，美國在環(huán)境問題上的行政管理機(jī)構(gòu)非常分散，每個(gè)部門都涉及一部分。例如：政府的衛(wèi)生部涉及環(huán)境公共衛(wèi)生與公民健康管理；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)及漁業(yè)等在生產(chǎn)作業(yè)過程中對(duì)土壤與水質(zhì)的破壞等；內(nèi)政部負(fù)責(zé)公共土地、能源、礦產(chǎn)資源以及國家公園的管理；聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行環(huán)境保護(hù)宣傳，以防其所購買產(chǎn)品因沒有達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)而受到侵害；外交部涉及國際環(huán)境問題；司法部負(fù)責(zé)環(huán)境訴訟問題；住房和城市發(fā)展部涉及城市規(guī)劃、公園與房地產(chǎn)管理問題；交通部負(fù)責(zé)對(duì)城市軌道交通、公路、航空、輪船等交通工具的噪聲污染與交通燃料污染的監(jiān)管；能源部涉及能源效率與節(jié)約及可再生能源開發(fā)問題等。此外，還有專門的環(huán)境管理與執(zhí)行部門，分別為環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，負(fù)責(zé)總的環(huán)境政策與協(xié)調(diào)；環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)各項(xiàng)環(huán)境政策的具體實(shí)施等。其中，美國環(huán)境保護(hù)署在環(huán)境政策的決策和執(zhí)行中處于中心地位（Glen，2002）。

1.2 專門的環(huán)境管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)

美國環(huán)境保護(hù)署（簡稱“環(huán)保署”，Environmental Protection Agency，EPA）是美國聯(lián)邦政府環(huán)境管理的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行國家環(huán)境法律以“保護(hù)和保障人類健康和環(huán)境”，其負(fù)責(zé)人由總統(tǒng)任命，眾議院確認(rèn)，并向總統(tǒng)做工作匯報(bào)（Ralph，2009）。

EPA成立于環(huán)境保護(hù)意識(shí)高漲的1970年12月2日，是在對(duì)原有管理機(jī)構(gòu)重組的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，把以前在內(nèi)政部、衛(wèi)生部、教育部、農(nóng)業(yè)部，甚至原子能委員會(huì)、聯(lián)邦輻射委員會(huì)、環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)的一些職能重組并入到新的機(jī)構(gòu)之下。由于脫胎于各種現(xiàn)有的項(xiàng)目，因此其從創(chuàng)建之初就具有一定規(guī)模。成立第一年，人員就多達(dá)近6000人，經(jīng)費(fèi)42億美元。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，目前，EPA的工作人員有18,000人，每年的預(yù)算經(jīng)費(fèi)約為105億美元。

1.2.1 EPA的組成及職能

EPA的內(nèi)部機(jī)構(gòu)按照環(huán)保主題（如大氣、水、有害物等）、地理區(qū)域或后勤服務(wù)（如研究與發(fā)展、管理、法律顧問）等組織，根據(jù)職能可分為三個(gè)部分：總部職能辦公室、區(qū)域代表處和科研中心。

職能辦公室分為11個(gè)辦公室，都位于華盛頓特區(qū)。職能辦公室負(fù)責(zé)在具體環(huán)境領(lǐng)域（如大氣、水、廢棄物等）制定并實(shí)施各項(xiàng)環(huán)境政策。國會(huì)、法院、法律監(jiān)督委員會(huì)、州和地方環(huán)境委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)組織或貿(mào)易協(xié)會(huì)等外界都與該類項(xiàng)目的相關(guān)機(jī)構(gòu)有緊密的聯(lián)系。例如，在飲用水項(xiàng)目中，總部與參議院和眾議院的環(huán)境小組委員、美國水資源工作協(xié)會(huì)等都有密切聯(lián)系。

科研中心又分為若干部門，每個(gè)部門都有自己明確的工作重點(diǎn)及不同的研究方向或領(lǐng)域，并根據(jù)其主要職責(zé)和環(huán)保需要分別位于總部或遍布全國各地。科研中心主要負(fù)責(zé)進(jìn)行健康與生態(tài)成本的評(píng)估、污染控制技術(shù)研究、污染物的測量與檢測等，并負(fù)責(zé)各個(gè)環(huán)境管理項(xiàng)目中對(duì)科學(xué)方法的應(yīng)用與研究的連續(xù)性。這些研究中心、科研中心的研究成果為EPA的各項(xiàng)決策提供了堅(jiān)實(shí)的科學(xué)與技術(shù)依據(jù)。

EPA將整個(gè)國家行政地區(qū)劃分為10個(gè)區(qū)域，每個(gè)區(qū)域設(shè)立區(qū)域代表處。區(qū)域代表處在州級(jí)環(huán)境委員會(huì)與華盛頓EPA之間建立聯(lián)系。職責(zé)分為兩方面，一方面是將國家政策落實(shí)到地方，另一方面，代表EPA總部了解各地實(shí)際情況并提出實(shí)用與務(wù)實(shí)的環(huán)境政策建議。此外，區(qū)域代表還是國家環(huán)境項(xiàng)目的代理人，負(fù)責(zé)監(jiān)督各州環(huán)境委員會(huì)對(duì)環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施。

EPA內(nèi)部政策的設(shè)計(jì)過程常常受到來自政府內(nèi)部和外部的各種參與者的影響，其最終的環(huán)境政策綜合反映了外部的各種環(huán)境壓力與訴求。

1.2.2 EPA工作的開展

EPA的主要工作是圍繞國會(huì)制定的環(huán)境法律來展開的，負(fù)責(zé)對(duì)這些法律的監(jiān)督和執(zhí)行，法律規(guī)定了環(huán)境管理的權(quán)限與任務(wù)?？梢哉f，EPA的工作完全是在法律指導(dǎo)下展開的。

EPA對(duì)環(huán)境工作的重要影響表現(xiàn)在其制定的各項(xiàng)環(huán)境實(shí)施政策產(chǎn)生了巨大的社會(huì)遵從成本。如一般情況下EPA的運(yùn)行成本僅為幾十億美元，但在EPA制定的空氣清潔、水清潔、安全飲用水及其他環(huán)境條例下，企業(yè)、政府的其他部門及個(gè)人遵守這些規(guī)定需購買各種污染控制設(shè)備、清潔燃料以及由此帶來的額外人工費(fèi)用等，總的遵從成本高達(dá)1270億美元。從這些巨額的遵從成本中可以看出EPA對(duì)經(jīng)濟(jì)的重要影響（Paul，2000）。

盡管EPA在環(huán)境政策的決策與執(zhí)行中處于中心地位，但這并不意味著其可以控制其他環(huán)境委員會(huì)或行政機(jī)構(gòu)。同時(shí)，盡管總統(tǒng)在環(huán)境政策上有很大的影響力，但環(huán)境問題卻常常不是總統(tǒng)的主要關(guān)注點(diǎn)。對(duì)總統(tǒng)來說，環(huán)境問題常常是第二位的，大多數(shù)情況下是經(jīng)濟(jì)政治指揮著環(huán)境政治。因此，總統(tǒng)會(huì)把有限的政治資本投資到能夠產(chǎn)生最明顯成效的議題上去（Dennis，1999）。

2 以總統(tǒng)為核心的政府環(huán)境管理模式

由于包括EPA在內(nèi)的政府各個(gè)行政部門的主管由總統(tǒng)任命，并依靠白宮給予政治和預(yù)算支持，因此總統(tǒng)對(duì)EPA及其他與環(huán)境有關(guān)的機(jī)構(gòu)發(fā)揮著自己的影響力?？偨y(tǒng)行政辦公室通過任命、預(yù)算和審查等方式對(duì)環(huán)境政策和執(zhí)行進(jìn)行控制（如下圖）。

美國以總統(tǒng)為核心的政府環(huán)境管理模式圖

第二，預(yù)算是另一個(gè)控制機(jī)制。EPA每年向白宮的管理與預(yù)算辦公室（Office of Management and Budget，簡寫為OMB）提交其財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，包括各種環(huán)保主題、優(yōu)先權(quán)以及詳細(xì)的預(yù)算要求。通常OMB會(huì)對(duì)EPA的計(jì)劃舉行聽證會(huì)，預(yù)算審查官員對(duì)詳細(xì)的預(yù)算要求進(jìn)行審計(jì)，通過對(duì)EPA預(yù)算的審批來達(dá)到對(duì)環(huán)境工作的管理與控制。

第三，審查規(guī)則是另一個(gè)監(jiān)督機(jī)制。自1971年后，OMB開始對(duì)環(huán)境、消費(fèi)者保護(hù)、健康和安全規(guī)則進(jìn)行審查。每個(gè)行政部門在發(fā)布本部門任何行政法規(guī)之前以及提交自己所在領(lǐng)域的立法建議或?qū)α⒎ńㄗh提出意見時(shí)，必須首先將這些建議提交OMB并服從總統(tǒng)對(duì)這一領(lǐng)域的修改意見。這意味著，對(duì)環(huán)境政策的任何變動(dòng)都是在白宮的指導(dǎo)下進(jìn)行的，從而實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)對(duì)環(huán)境的行政管理（Daniel，1995）。

3 政府行政部門制定環(huán)境政策的程序

政府制定環(huán)境政策的過程必須遵守行政程序法（the Administrative Procedure Act，簡寫為APA），主要由EPA來完成。行政程序法規(guī)范了聯(lián)邦政府制定政策的程序，其目的是限制行政權(quán)利，防止政府權(quán)利濫用，踐踏私人權(quán)利或政策產(chǎn)生不良的社會(huì)影響。根據(jù)APA，EPA制定環(huán)境政策要經(jīng)過六個(gè)階段（James，1995）。每個(gè)階段實(shí)施的時(shí)間長度都有一定的規(guī)定，但也會(huì)根據(jù)環(huán)境政策的重要性與復(fù)雜性而有所變化。一般來講，制定法規(guī)所需時(shí)長為18到48個(gè)月，即一年半到4年時(shí)間（Daniel，1995）。美國環(huán)境政策制定程序如下：

（1）環(huán)境政策的啟動(dòng)：APA領(lǐng)導(dǎo)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)辦公室開始法規(guī)制定工作。啟動(dòng)工作以啟動(dòng)通知為標(biāo)志，通知其他辦公室并鼓勵(lì)大家廣泛參與。

（2）環(huán)境問題的形成：該階段的主要任務(wù)是界定環(huán)境問題，應(yīng)采取的基本策略、檢測方法，需要企業(yè)提供的數(shù)據(jù)，以及可能涉及到的法律問題等。

（3）審核并公布提案：確定即將制定的環(huán)境政策，確保重要的環(huán)境問題被提出及各個(gè)環(huán)境問題的優(yōu)先級(jí)，然后提交上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)草案進(jìn)行審核并通過。同時(shí)，在EPA內(nèi)部達(dá)成一致意見的草案被提交到管理與預(yù)算辦公室（OMB）進(jìn)行審核。OMB審核完后，行政領(lǐng)導(dǎo)簽字。最后，在聯(lián)邦公報(bào)（Federal Register）上發(fā)布以供公眾評(píng)論。

（4）公眾評(píng)論和評(píng)價(jià)：APA要求任何法規(guī)在最終

第一，任命是影響環(huán)境政策的一個(gè)重要機(jī)制?？偨y(tǒng)通過對(duì)其行政主管的任命來對(duì)環(huán)境政策發(fā)揮巨大的影響力（Marc，2007）?！叭说囊蛩卦谝磺泄ぷ髦衅鸬?jīng)Q定性的作用”，通過對(duì)最高級(jí)別官員的任命，總統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施。總統(tǒng)對(duì)EPA最高主管的任命常常被看作總統(tǒng)環(huán)境保護(hù)政策的信號(hào)。例如，1981年里根任命最不支持環(huán)境保護(hù)的企業(yè)律師和州立法者Anne Gorsuch為EPA局長。這一任命給出明顯的信號(hào)：環(huán)境保護(hù)在總統(tǒng)工作中處于最低地位，并為其改變EPA的行政策略鋪平道路。而當(dāng)老布什任命曾經(jīng)的世界野生生物基金會(huì)和環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)主席William K.Reilly，則說明其環(huán)境政策思想改變的信號(hào)?？肆诸D任命佛羅里達(dá)環(huán)境立法委員會(huì)秘書Carol Browner為EPA主席，Bruce Babbitt為內(nèi)政部部長而受到環(huán)保人士的普遍贊揚(yáng)（Michael，2007）；小布什任命缺乏環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的Christine Todd Whitman（Marc，2007）；奧巴馬任命空氣質(zhì)量專家Gina McCarthy。從這些任命就可以看出總統(tǒng)對(duì)待環(huán)境問題的態(tài)度。發(fā)布前必須向公眾提供評(píng)論的機(jī)會(huì)。為公眾提供評(píng)論機(jī)會(huì)的機(jī)制就是聯(lián)邦公報(bào)。一般公眾評(píng)論的最少時(shí)限為30天，但對(duì)于重要的法規(guī)，常常為60～90天。公眾評(píng)論機(jī)制可以使政府機(jī)構(gòu)聽到來自工業(yè)集團(tuán)、州政府、環(huán)保組織、普通民眾和其他各類人員的反映與意見。EPA必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)公眾評(píng)論中指出的各種問題做出解釋、答復(fù)，甚至修改。

（5）起草及規(guī)定的最后審核：通過公眾評(píng)論后，EPA內(nèi)部再次對(duì)所要制定的環(huán)境政策進(jìn)行法律自檢，OMB再次審核，最后行政領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)并簽字，并再次在聯(lián)邦公報(bào)上公布。一旦公布，環(huán)境政策就生效，對(duì)所涉及的各個(gè)機(jī)構(gòu)及社會(huì)成員產(chǎn)生法律效力。

（6）宣傳并實(shí)施：在法規(guī)生效之前，APA要求環(huán)境政策至少要有30天的宣傳期。當(dāng)然為了有利于政策的執(zhí)行，行政機(jī)構(gòu)常常會(huì)對(duì)新制定的政策進(jìn)行足夠長時(shí)間的宣傳，以便確保所涉及的人員都能充分了解。實(shí)際上，最后的法規(guī)對(duì)涉及的大部分機(jī)構(gòu)或人員并不陌生，因?yàn)槠涫且呀?jīng)歷了很長時(shí)間的數(shù)據(jù)收集和公共評(píng)論而形成的最后法規(guī)。

4 對(duì)我國政府的啟示

通過以上對(duì)美國政府環(huán)境管理行政體系的研究，對(duì)我國政府開展環(huán)境保護(hù)工作得出以下啟示：

（1）環(huán)境保護(hù)的思想在政府各個(gè)管理領(lǐng)域都得到體現(xiàn)。在環(huán)境問題日益影響我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的情況下，政府各部門制定政策時(shí)要充分考慮到政策的環(huán)境影響。因此，無論哪個(gè)部門開展工作或制定本部門管理政策時(shí)都要考慮環(huán)境制約因素，使環(huán)境得到全面保護(hù)。

（2）高度重視環(huán)境保護(hù)問題，應(yīng)將其納入政府領(lǐng)導(dǎo)人工作范疇。政府各行政管理部門的最高領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該是環(huán)境保護(hù)政策及其執(zhí)行的最高責(zé)任人，也對(duì)其負(fù)全責(zé)。

（3）應(yīng)吸引更多民眾參與環(huán)境政策的制定。政府在制定環(huán)境政策時(shí)應(yīng)廣納言路、集思廣益，既可以發(fā)揮廣大群眾的智慧，又可以保護(hù)民眾特別是少數(shù)或弱勢群體的環(huán)境利益及民眾的知情權(quán)，更有利于環(huán)境政策的接受與順利實(shí)施。

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Study on Environmental Management System of U.S. Government

CAO Cai-hong
(College of Chinese Studies of Beijing Language and Culture University, Beijing 100083, China)

The administrative management system of environment in U.S.A. is the enforcement system of the government environmental policies by taking the President as a core. The system is extremely important to understand the detail contents of all kinds of the U.S government environmental policies and enforcements. In accordance with the working characteristics of all departments in the system which is further divided into two parts, such as the management agencies of environmental policies and the executing agencies and is explained respectively. The system analyzes the administrative management modes of environmental departments under the President and the procedures of the detail environmental regulations enacted by the administrative departments. It provides the revelations for the Chinese government in developing the environmental management.

the U.S government; administrative management system; formulation of environmental policy

X321

A

1006-5377（2016）12-0031-04

本課題為北京語言大學(xué)院級(jí)科研項(xiàng)目（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)專項(xiàng)資金資助）（16YJ080101）；北京語言大學(xué)校級(jí)博士科研項(xiàng)目資助（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)專項(xiàng)資金資助）（15YBB03）。