理論界與實(shí)務(wù)界共議“十八大以來的人大制度創(chuàng)新與發(fā)展”

陳余泓

人大制度如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一？地方人大制度創(chuàng)新與發(fā)展面臨哪些機(jī)遇與挑戰(zhàn)？如何實(shí)現(xiàn)人大制度在地方治理中的效能優(yōu)化？推動地方人大制度更加完善亟待哪些方面的制度改革？

11月29日下午，市人大常委會研究室、復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心和上海市政治學(xué)會共同組織召開“創(chuàng)新與發(fā)展：十八大以來的人大制度理論與實(shí)踐研討會”，本市研究人大制度的部分專家學(xué)者、市和區(qū)縣人大實(shí)務(wù)工作者以及上海人大工作研究會會員共60多人齊聚上海市社聯(lián)，圍繞人大工作中的這些“熱詞”展開研討。

這是近年來，市人大常委會有關(guān)部門與理論界首次圍繞人大理論制度主題進(jìn)行研討交流，也是市人大常委會繼建立人大理論研究專家?guī)?、人大機(jī)關(guān)課題研究制度以后，拓寬理論界和人大實(shí)務(wù)部門合作渠道的又一探索。市人大常委會副主任吳漢民出席會議致辭，并作主題發(fā)言。

人民代表大會制度是“三者有機(jī)統(tǒng)一”的根本制度安排

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出人民代表大會制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排這一重要論斷。發(fā)展社會主義民主政治，保證人民當(dāng)家作主，保證國家生活既充滿活力又安定有序，關(guān)鍵是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

在徐匯區(qū)人大常委會主任陳高宏看來，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者是一個密切相關(guān)、不可分割的整體，三者有機(jī)地統(tǒng)一于發(fā)展社會主義民主政治的全過程，是積極的統(tǒng)一、動態(tài)的統(tǒng)一、滲透的統(tǒng)一、分層的統(tǒng)一、實(shí)踐的統(tǒng)一等。他特別強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的統(tǒng)一，在國家、地區(qū)和基層等不同的層面，會有不同的表現(xiàn)形式。中央層面的國家機(jī)關(guān)，主要側(cè)重于制定依法治國等宏觀方略，把黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主統(tǒng)一于法律和政策的制定，監(jiān)督各級國家機(jī)關(guān)的貫徹執(zhí)行。地方國家機(jī)關(guān)則更多承擔(dān)了在本行政區(qū)域內(nèi)落實(shí)黨的主張，保證法律和政策的具體執(zhí)行和落實(shí)的職責(zé)。特別是在基層人大，其“有機(jī)統(tǒng)一”的重點(diǎn)應(yīng)該放在監(jiān)督議題的選擇、監(jiān)督手段的創(chuàng)新和監(jiān)督實(shí)效的探索上。

國家治理體系與治理能力建設(shè)急切呼喚強(qiáng)化人大監(jiān)督

以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出，人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度，深刻指明了在新形勢下人民代表大會制度的新定位新使命，為更好發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用開辟了新的空間。

市人大常委會研究室主任毛放指出，習(xí)近平同志在慶祝全國人民代表大會建立60周年大會講話中強(qiáng)調(diào)：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不會懈怠；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！睆臍v年腐敗案件查處情況看，人大監(jiān)督作用尚未充分發(fā)揮，人民群眾和社會各界對人大監(jiān)督寄予了更高的期望。對此，一要依法做足、做實(shí)、做強(qiáng)人大監(jiān)督，增強(qiáng)剛性和硬度；二要按照十八屆六中全會精神，推進(jìn)國家監(jiān)察體系改革，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋；三要加強(qiáng)對人大選舉任命干部的監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

對此，上海市政治學(xué)會副會長周錦尉進(jìn)一步指出，人大與政府之間的關(guān)系，是寓支持于監(jiān)督之中，而不是寓監(jiān)督于支持之中，要體現(xiàn)出監(jiān)督具有剛性的一面。

以人民為中心，讓人大工作更接“地氣”

以人民為中心，是馬克思主義唯物論的根本立場。人大制度的根基在人民，力量在人民，必須堅(jiān)持人民的主體地位。習(xí)近平同志指出，我們的發(fā)展是以人民為中心的發(fā)展。檢驗(yàn)我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障。

代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺是人大制度中民意收集制度的具體體現(xiàn)，是閉會期間人大代表聯(lián)系人民群眾、履行代表職務(wù)的工作平臺。上海行政學(xué)院科社教研部主任程竹汝教授領(lǐng)銜的課題組赴廣東省、浙江省開展實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際運(yùn)行中，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)收集民意的功能定位與解決具體問題的社會期待之間存在缺位，代表收集民意的動力和能力也有待提高。課題組認(rèn)為，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的制度化建設(shè)須在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐漸展開，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，對人大代表聯(lián)絡(luò)站內(nèi)代表接待范圍、受理程序、解決途徑、工作流程等作出具體規(guī)定，并在一定范圍內(nèi)予以公布。各代表聯(lián)絡(luò)站應(yīng)制定年度接待計(jì)劃，實(shí)行定期、定人、預(yù)告式接待。同時要加強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)本身的建設(shè)，聯(lián)絡(luò)站站長和聯(lián)絡(luò)員要具備適應(yīng)性條件。

在系統(tǒng)梳理黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對推動人大制度與時俱進(jìn)作出的重大決策，分析全國人大及31個省、市、自治區(qū)人大近三年來的創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，上海人大工作研究會課題組就黨的十八大以來推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)的理論與實(shí)踐形成了一份翔實(shí)的研究報(bào)告。上海人大工作研究會副會長孫運(yùn)時指出，要推進(jìn)人大制度的與時俱進(jìn)，最關(guān)鍵的就是要以人民為中心，建設(shè)好一支忠實(shí)代表人民利益的各級人大代表隊(duì)伍。具體而言，一要從源頭上把好代表入口關(guān)，在實(shí)踐中落實(shí)實(shí)質(zhì)性代表權(quán)。二要多舉措并舉，保證代表充分履職，使權(quán)力機(jī)關(guān)的工作更加扎實(shí)。三要以制度規(guī)范人大代表接受選民或原選區(qū)監(jiān)督，使其永遠(yuǎn)不能脫離群眾。

市人大常委會研究室主任毛放指出，要花大力氣真正解決人大工作接“地氣”問題，更多了解民意、順應(yīng)民意、采納民意、實(shí)現(xiàn)民意，并讓人民有效參與管理和監(jiān)督。公開透明和公平正義是人大工作的原則，人大履職的每項(xiàng)活動都應(yīng)有人民群眾參與，都應(yīng)讓人民群眾來評判，來監(jiān)督；各級人大和人大機(jī)關(guān)應(yīng)向每一個市民開放，讓人民群眾更加了解人大、走進(jìn)人大。

上海市委黨校副教授丁長艷指出，人大是合法的“權(quán)力舞臺”和“利益集裝箱”，為使人大工作更加符合人民期盼，一是在微觀層面上，要在立法、釋法方面為改革提供保障，為民意訴求的有序表達(dá)提供有效途徑。二是在中觀層面上，為代表履職提供服務(wù)保障。三是在宏觀層面上，理順人大和其他部門及社會組織之間的關(guān)系，把人大的作用發(fā)揮到極致。

復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院講師、美國威斯康星—麥迪遜大學(xué)博士左才總結(jié)了近五年國外學(xué)者關(guān)于中國人大制度的研究狀況，發(fā)現(xiàn)越來越多的研究關(guān)注地方人大制度的代表性以及地方人大代表結(jié)構(gòu)的變化等。

中國政治學(xué)會副會長、市政治學(xué)會會長桑玉成教授進(jìn)一步指出，人大代表選舉程序可以進(jìn)一步優(yōu)化，一是人大代表的產(chǎn)生要與干部選任的程序分開。二是要強(qiáng)化代表的地域?qū)傩?，弱化代表的身份屬性。三是對代表產(chǎn)生作結(jié)構(gòu)化處理，比如以“指定”代表占10%、“當(dāng)然”代表占30%和選舉代表占60%的比例進(jìn)行選舉，進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。

創(chuàng)新+激活=人大工作與時俱進(jìn)

以習(xí)近平同志為核心的黨中央，提出推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)、推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新的新任務(wù)新要求。強(qiáng)調(diào)要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作，推動人大工作提高水平。

復(fù)旦大學(xué)教授浦興祖自1983年起就致力于人大制度研究，結(jié)合多年的研究成果，他指出，在制度及實(shí)踐層面，應(yīng)當(dāng)注重推進(jìn)“創(chuàng)新”+“激活”，在“一年一小步，三年一大步”推進(jìn)人大工作探索與創(chuàng)新的同時，更要“激活”一些憲法和法律賦予人大卻長期處于“休眠狀態(tài)”的職權(quán)，逐步用足人大制度的制度空間，有效保障人民通過各級人大行使國家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主。

市人大常委會研究室主任毛放指出，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下，人大工作必須“借船出海”，不囿于人代會、常委會、主任會議這人大工作的“老三篇”，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)依法履職的“年中無休”，實(shí)現(xiàn)與民意的“無縫對接”，實(shí)現(xiàn)工作流程優(yōu)化、技術(shù)精細(xì)化和履職個性化。復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心副主任、復(fù)旦大學(xué)副教授扶松茂指出，要建立健全人大回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情與社會意見機(jī)制，尤其是要對青年群體的參與民主訴求予以回應(yīng)。

市人大常委會研究室理論處處長汪聞生認(rèn)為，在新的歷史條件下，人大制度和人大工作面臨許多新的挑戰(zhàn)，如何完善地方人大代表的選舉制度、調(diào)整地方人大組成人員結(jié)構(gòu)比例、細(xì)分省級人大專門委員會設(shè)置、科學(xué)配置使用地方人大的各項(xiàng)法定職權(quán)、改造設(shè)立人大代表聯(lián)系群眾工作站、建立適當(dāng)規(guī)模的人大機(jī)關(guān)工作班子等問題，有必要按照中央提出的使各方面制度更加成熟、更加定型的要求，進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。地方人大要善于發(fā)揮自身優(yōu)勢，在探索和實(shí)踐中努力為人大制度的改革發(fā)展完善創(chuàng)造新鮮經(jīng)驗(yàn)。