修訂《上海市消防條例》若干問題研究

喬駿

上海作為超大型城市，面臨著較嚴峻的消防安全挑戰(zhàn)。早在1995年，上海市就頒布實施了《上海市消防條例》（以下簡稱《消防條例》），并于1997年、2000年、2003年進行了三次修正，2009年又作了全面修訂。總體而言，《消防條例》自頒布實施以來，對于本市預(yù)防和減少火災(zāi)危害，加強消防工作，保護人身財產(chǎn)安全，維護公共安全，發(fā)揮了積極作用。近年來，隨著上海城市發(fā)展，現(xiàn)代化水平不斷提升，新材料、新能源、新工藝的廣泛應(yīng)用，本市不僅面臨面廣量大的傳統(tǒng)性消防安全問題，更是提前遇到了一系列非傳統(tǒng)性的消防安全新挑戰(zhàn)，消防工作仍然存在“瓶頸”和“短板”。為此，在市人大常委會副主任薛潮帶領(lǐng)下，由市立法研究所立項，市人大內(nèi)司委、市人大常委會法工委、市公安局、市消防局、市政府法制辦和市立法研究所共同組成課題組，學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外先進的消防工作經(jīng)驗，緊密結(jié)合自身的地理區(qū)位、功能定位、城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)格局等特點，就與本市經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、滿足火災(zāi)防控實際需要，對修訂《消防條例》開展了課題研究。課題組堅持以人為本，堅持問題導(dǎo)向，配合改革需求，立足消防安全的公共屬性，立足“不抵觸、可操作、有特色”，立足現(xiàn)實需求與適度前瞻有機結(jié)合，對修訂《消防條例》的的重點問題提出了具體建議。

一、明確細化消防監(jiān)督管理體制和內(nèi)容

現(xiàn)有法律法規(guī)對消防監(jiān)督管理體制的規(guī)定還不夠細致、明確。一是軍事、鐵路、交通、民航、林業(yè)系統(tǒng)的消防監(jiān)督的消防監(jiān)督管轄缺乏具體、明確的執(zhí)行細則，極易造成職責不清、監(jiān)管不力。二是消防監(jiān)督管理運行模式簡單粗放。消防監(jiān)督檢查是公安機關(guān)消防機構(gòu)開展消防工作的主要形式之一，但現(xiàn)有消防法律法規(guī)對如何落實消防監(jiān)督檢查缺乏相應(yīng)的機制設(shè)計，對檢查組織、檢查重點、監(jiān)督內(nèi)容和檢查方法等內(nèi)容沒有必要的細化規(guī)定，以致部分政府和消防部門的領(lǐng)導(dǎo)以及執(zhí)法人員沒有樹立推動社會消防管理和監(jiān)督執(zhí)法并重的思想。三是公安派出所消防職責有待細化。目前，《中華人民共和國消防法》和《消防條例》僅賦予公安派出所開展日常消防監(jiān)督檢查、督促火災(zāi)隱患整改、協(xié)助開展火災(zāi)事故調(diào)查的執(zhí)法權(quán)，一方面未深入挖掘公安派出所行政執(zhí)法資源優(yōu)勢，另一方面公安派出所也缺乏對違法行為查處的剛性手段，無法形成執(zhí)法閉環(huán)，難以全面實現(xiàn)三級消防監(jiān)督管理的社會效果和法律效果。

為此，課題組建議明確細化消防監(jiān)督管理體制和內(nèi)容，厘清部門管轄邊界。一是要明確鐵路、交通、民航、林業(yè)系統(tǒng)的消防工作，由其相應(yīng)的專業(yè)公安機關(guān)或者林業(yè)主管部門負責實施監(jiān)督管理。規(guī)定營區(qū)內(nèi)及其周圍具有產(chǎn)權(quán)或管理權(quán)的建筑物、構(gòu)筑物、附屬設(shè)施設(shè)備和林木等其他附著物的消防管理工作由各部隊負責，業(yè)務(wù)上接受所在地公安消防機構(gòu)指導(dǎo)。二是要在消防法已規(guī)定的公安機關(guān)消防機構(gòu)、公安派出所對單位遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進行監(jiān)督檢查的基本模式基礎(chǔ)上，明確公安機關(guān)消防機構(gòu)建立并實行消防監(jiān)督抽查清單管理制度，制定消防監(jiān)督抽查計劃，確定消防監(jiān)督抽查單位，對被監(jiān)督抽查的單位履行消防安全職責情況進行監(jiān)督檢查。堅持檢查與服務(wù)并舉，由以往“代替”單位進行的“保姆式”檢查，向指導(dǎo)單位落實消防安全主體責任、自覺遵守消防法律法規(guī)、自主開展常態(tài)化消防安全檢查巡查轉(zhuǎn)變。三是要充分發(fā)揮公安派出所分布廣泛的優(yōu)勢，在其履行日常消防監(jiān)督檢查職責的基礎(chǔ)上，規(guī)定公安派出所還應(yīng)當負責輕微火災(zāi)事故調(diào)查，對管轄范圍內(nèi)舉報投訴的消防安全違法行為、火災(zāi)隱患進行核查，對依法應(yīng)當處以一定罰款數(shù)額以下的消防安全違法行為實施行政處罰。

二、提升固化消防行政審批改革成熟經(jīng)驗

消防行政審批作為消防部門對社會消防安全進行監(jiān)督管理的手段之一，曾在特定歷史時期發(fā)揮了重要作用。但近年來實踐證明，原有做法已經(jīng)越來越難適應(yīng)形勢和任務(wù)的需要。為此，本市積極探索，堅持在法律框架體系下大膽實踐，但其中立法缺失的矛盾日益凸顯，包括采用技術(shù)審查和行政審批分離制度實施消防設(shè)計審核的工作模式在立法層面沒有給予明確；承擔技術(shù)審查工作的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的法律責任不明確；社會消防技術(shù)服務(wù)力量參與承擔內(nèi)裝修建設(shè)工程消防設(shè)計的技術(shù)審查工作亟需探索；開業(yè)許可檢查范圍有待細化；古建筑、歷史建筑保護需求與改建標準矛盾突出；既有建筑在整體產(chǎn)業(yè)調(diào)整中消防審批手續(xù)問題有待明確。

為此，課題組從以下幾方面對固化消防行政審批改革經(jīng)驗提出建議。一是要明確消防行政審核技術(shù)審查程序。將技術(shù)審查和行政審批分離制度運行經(jīng)驗在立法中予以確定。進一步擴大審圖機構(gòu)開展技術(shù)審查的范圍，充分依靠審圖機構(gòu)的專業(yè)性技術(shù)力量，探索以政府購買服務(wù)的方式，將內(nèi)裝修建設(shè)工程消防設(shè)計的技術(shù)審查工作交由審圖機構(gòu)實施。通過技術(shù)審查和行政審批的審核制度設(shè)計，將公安機關(guān)消防機構(gòu)的工作重點由全過程管理轉(zhuǎn)為事中、事后監(jiān)管，通過“專業(yè)的歸專業(yè)，管理的歸管理”，各司其職、各負其責，提高公安機關(guān)消防機構(gòu)行政管理效能。二是要細化開業(yè)許可檢查范圍。認真貫徹落實中央和公安部關(guān)于全面深化改革的部署要求，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，在消防法設(shè)定的消防安全檢查許可基礎(chǔ)上，將實行消防安全檢查的公眾聚集場所明確為：歌舞娛樂放映游藝場所以及市公安機關(guān)規(guī)定的具有一定規(guī)模的其他公眾聚集場所。三是要建立文物古建筑和優(yōu)秀歷史建筑改建協(xié)商機制。為解決文物古建筑和優(yōu)秀歷史建筑在修建過程中，現(xiàn)有標準和保護要求不統(tǒng)一的問題，規(guī)定在修繕改建過程中，對于有明確保護要求的建筑或部位，由其主管部門和消防部門建立協(xié)商機制，制定相應(yīng)的防火安全措施，提高古建筑防御火災(zāi)能力。四是要對既有建筑消防行政審批條件作補充規(guī)定。規(guī)定任何單位和個人不得擅自改變經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)驗收合格或者備案的建筑物、場所的使用性質(zhì)；經(jīng)建筑物、場所所在地區(qū)級以上人民政府或者相關(guān)行政管理部門證明確需改變的，應(yīng)當向原驗收、備案機構(gòu)重新申請消防驗收或者備案。

三、明晰政府、部門、單位的消防安全責任

現(xiàn)有法律法規(guī)對消防安全責任體系規(guī)定不夠全面。單位消防安全主體責任缺乏操作規(guī)定，對個體工商戶的法律責任缺乏明確規(guī)定。政府層面消防工作職責有待細化，在引導(dǎo)、保障、維護消防安全良好的社會環(huán)境等方面仍顯力量不足。部門消防法定職責亟待厘清，部分行業(yè)、系統(tǒng)部門對自身應(yīng)盡的消防安全職責不明了，缺乏做好消防工作的積極性和主動性。同類執(zhí)法事項存在法律矛盾或執(zhí)法競合。

為此，課題組建議：一是要明確單位火災(zāi)隱患整改職責，單位應(yīng)當建立火災(zāi)隱患整改制度，及時消除火災(zāi)隱患，對不能當場整改的火災(zāi)隱患，應(yīng)當制定整改計劃，確定整改部門和人員，落實整改資金。在火災(zāi)隱患未消除之前，危險部位應(yīng)當停產(chǎn)停業(yè)，保障消防安全。規(guī)定具有一定規(guī)模的個體工商戶，履行本條例規(guī)定的單位消防安全職責，并參照單位承擔相應(yīng)的法律責任。二是要細化政府消防工作職責。上級人民政府應(yīng)當與下一級人民政府簽訂年度消防工作責任書，確定消防工作責任目標，并對完成情況進行考核。增加政府在嚴重火災(zāi)隱患治理中的工作職責，規(guī)定各級人民政府依法對區(qū)域性火災(zāi)隱患組織消防安全專項治理。進一步明確政府在落實消防規(guī)劃、消防投入方面的職責，切實加強公共消防設(shè)施、消防力量、消防裝備建設(shè)。三是要落實行業(yè)部門消防工作責任。明確負有行政監(jiān)管、行業(yè)管理、協(xié)調(diào)保障等職能的部門做好消防工作的具體職責。厘清執(zhí)法交叉界限，探索授權(quán)城管執(zhí)法部門實施部分行政處罰。

四、探索解決執(zhí)法實踐中的新問題

近年來，本市消防工作取得很大進展，但也要面對很多新問題。消防站建設(shè)速度遠低于同類的國際大都市的布站標準，適合中心城區(qū)的小型消防站目前仍屬立法空白點。如何借力“智慧城市”建設(shè)成果，用大數(shù)據(jù)推動公共消防安全工作轉(zhuǎn)型升級，成為制約消防工作的一道難題。如何提高火災(zāi)損失統(tǒng)計工作的專業(yè)性、技術(shù)性、科學(xué)性，一直是困擾公安機關(guān)消防機構(gòu)開展火災(zāi)事故調(diào)查工作的難點問題。部分存在重大火災(zāi)隱患的單位重利益、輕整改，火災(zāi)隱患久拖不改，但公安機關(guān)缺乏有力的配套執(zhí)行手段。重大火災(zāi)隱患怠于整改、消防行政處罰決定逾期不執(zhí)行等消防失信行為在實踐中屢見不鮮，而公安機關(guān)消防機構(gòu)缺乏相應(yīng)的懲戒機制和手段，制約了社會消防治理水平的提高。

為此，課題組建議：一是要為進一步優(yōu)化和完善本市中心城區(qū)公共消防站布局，對現(xiàn)有消防站點轄區(qū)面積不符合國家標準的，經(jīng)城市區(qū)域火災(zāi)危險評估后，應(yīng)增設(shè)規(guī)模適當?shù)男⌒拖勒?。二是要將消防安全納入智慧城市體系，建設(shè)消防大數(shù)據(jù)平臺。相關(guān)部門以及企業(yè)應(yīng)當積極共享業(yè)務(wù)信息，為火災(zāi)防控、區(qū)域火災(zāi)風(fēng)險評估、火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援提供數(shù)據(jù)支撐。三是要充分借鑒本市人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)辦理刑事案件過程中，對涉案物品的估價工作均由第三方估價部門開展的經(jīng)驗，以政府購買服務(wù)的方式，引入第三方中介機構(gòu)開展火災(zāi)損失評估，提高火災(zāi)損失統(tǒng)計工作的專業(yè)性和科學(xué)性。四是要運用經(jīng)濟杠桿強化隱患治理，借鑒《上海市供電條例》的立法經(jīng)驗，對存在重大火災(zāi)隱患，影響公共安全的單位，公安機關(guān)消防機構(gòu)可以要求供電、供水、供氣等企業(yè)中止服務(wù)。五是要將存在消防安全不良行為、重大火災(zāi)隱患、不依法履行消防行政處罰等行為納入本市公共信用信息服務(wù)平臺，將單位或者個人的消防違法信息與其信用信息掛鉤，形成消防安全自我管理、自我負責、自我監(jiān)督的良好局面。