劉天琦

（海南大學(xué)法學(xué)院，?？?70228）

海南省海洋傾倒區(qū)管理問題探究

劉天琦

（海南大學(xué)法學(xué)院，?？?70228）

海南省管轄包括西沙、南沙、中沙島礁在內(nèi)的約200萬平方公里的海域，其中漁業(yè)和石油天然氣資源豐富，海上交通及沿海港口運輸業(yè)發(fā)達(dá)。隨著海南省現(xiàn)代工業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展及快速的城市化進(jìn)程，南海的生態(tài)資源被過度開發(fā)和利用，多種多樣的廢棄物不斷向海上傾倒，海洋污染狀況加重。設(shè)定特定海域用于廢棄物傾倒已經(jīng)成為管理傾廢的普遍做法。仔細(xì)分析海南省海洋傾倒區(qū)的管理及使用的現(xiàn)狀，其在管理中存在著傾倒區(qū)選劃不科學(xué)合理、違規(guī)傾廢以及傾倒區(qū)監(jiān)管力度不夠等問題。針對這些問題，海南省相關(guān)部門應(yīng)在科學(xué)選劃傾倒區(qū)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對傾倒區(qū)及傾廢活動的管理。

海南省；海洋傾倒區(qū)；海洋傾廢管理

一、海南省海洋傾倒區(qū)管理現(xiàn)狀

（一）海南省海洋傾倒區(qū)使用狀況

海南省依據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)有?？凇ⅠR村、八所、洋浦、三亞以及清瀾共六個正式傾倒區(qū)及八所疏浚物臨時性海洋傾倒區(qū)。除2009年和2014年六個正式海洋傾倒區(qū)全部被使用外，大多數(shù)年份則為四個。其中2014年較2012年增加使用了三個，其中一個為八所疏浚物臨時海洋傾倒區(qū)，可見隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，傾廢活動明顯增加。此外，三亞、洋浦、?？趦A倒區(qū)使用最為經(jīng)常，可推定這些地區(qū)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速。

海南省海洋傾廢物主要為清潔疏浚物。

疏浚物海洋傾倒量個別年份之間相差較為懸殊。其中，2007年和2012年傾倒量較低，近兩年又有所回升。疏浚物向海洋的傾倒量與全省簽發(fā)的傾倒許可證的數(shù)量是密切相關(guān)的。此外，疏浚物傾倒量明顯減少也與填海造陸政策相關(guān)，大量的疏浚物可以作為就近資源以用于填海。總體上，隨著海南省城市化進(jìn)程的不斷加快，近岸地區(qū)各種工程所產(chǎn)生的疏浚物也不斷增多，有關(guān)部門簽發(fā)的廢棄物海洋傾倒許可證的數(shù)量有所回升。

（二）海南省海洋傾倒區(qū)環(huán)境監(jiān)測

國家海洋局以及它的派出機(jī)構(gòu)作為傾倒區(qū)監(jiān)測主管部門對傾倒區(qū)進(jìn)行常規(guī)監(jiān)查，了解廢棄物在傾廢區(qū)的移動、擴(kuò)散的方向和范圍。跟蹤監(jiān)測傾倒區(qū)內(nèi)的部分重點傾倒活動，了解其對傾倒區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境的影響所達(dá)到的范圍和程度。根據(jù)2005年至2014年的海南省以及各地城市海洋環(huán)境質(zhì)量公報數(shù)據(jù)顯示，近九年來，海南省對本省區(qū)內(nèi)的多個傾倒區(qū)內(nèi)的海水水質(zhì)、海水的深度、水中沉積物的質(zhì)量、及海底棲息生物結(jié)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)密觀測。這些監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，傾倒區(qū)內(nèi)及其鄰近海域的水質(zhì)等各項指標(biāo)達(dá)到了作為海洋功能區(qū)環(huán)境保護(hù)應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)；傾倒區(qū)內(nèi)海底棲息生物群落狀態(tài)屬基本正常；監(jiān)測的海域水深測量結(jié)果顯示，區(qū)域內(nèi)的水深變化不明顯，能滿足傾倒使用的需求。

二、海南省海洋傾倒區(qū)管理中存在的問題

（一）傾倒區(qū)選劃不科學(xué)

海南全省陸地總面積為3.5萬平方公里，海岸線總長達(dá)1618km，擁有廣闊的海洋空間。省內(nèi)近海漁業(yè)發(fā)達(dá)，分布著眾多漁場，眾多漁民以捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖等海洋活動為生。海南省海洋傾倒區(qū)均設(shè)立在近海且靠近港口，大量的疏浚物被傾倒入海。若疏浚物在受到污染后被傾倒，其會在海水的分解之下產(chǎn)生有毒污染物。這些污染物隨著海水?dāng)U散，可能對近海水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生危害，造成短期內(nèi)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)損失。即使傾倒的廢棄物是清潔的，仍不可避免地對魚類產(chǎn)卵、洄游通道等造成破壞。而且在三亞、清瀾等地的沿海地區(qū)分布著多個海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)，廢棄物的傾倒對保護(hù)區(qū)內(nèi)海洋生物資源的多樣性和南海生態(tài)環(huán)境均會造成影響。此外，海南省是島嶼型省份，海岸線綿長，大小港灣多達(dá)68個，其98%的進(jìn)出島貨物需要通過海運完成。近年來遠(yuǎn)洋貿(mào)易增多，航運及港口運輸更加繁忙。?？诟?、三亞港、洋浦港、八所港等均為海南省貨運繁忙的港口，這些港口航道附近的傾倒區(qū)即使長期傾倒清潔疏浚物，仍會引起海洋海底地形及海洋底部沉積物特性等方面的變化。這些變化使得港口、航道內(nèi)產(chǎn)生大量泥沙沉積的現(xiàn)象，泥沙淤積減小了港口的水深度，也妨礙了航道順暢。除上述情形外，自2014年2月以來，我國在南薰礁、赤瓜礁、華陽礁、東門礁、永暑礁等地進(jìn)行大規(guī)模填海造陸以及相關(guān)工程建設(shè)，而且這些海域內(nèi)的石油天然氣等資源非常豐富，海上多石油鉆井平臺。島礁在工程建設(shè)過程中，鉆井平臺在工作過程中均會產(chǎn)生大量的廢棄物，這些廢棄物最終都會傾倒入海，但這些地區(qū)并沒有為此設(shè)立專門的傾倒區(qū)，廢棄物的隨意傾倒不利于海洋環(huán)境的保護(hù)。

（二）違規(guī)傾廢現(xiàn)象時有發(fā)生

根據(jù)相關(guān)海洋傾廢管理法律法規(guī)的規(guī)定，我國實行傾倒許可證制度，但在本省的實踐中，有些傾倒作業(yè)者并沒有嚴(yán)格按照許可證上要求進(jìn)行傾廢，有些甚至沒有傾廢許可證。海南省設(shè)立的傾倒區(qū)數(shù)量較少，且位置較為分散，一些需要進(jìn)行傾廢作業(yè)的船舶為了節(jié)省運輸成本，提高自身的經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)常會偷排或未到指定的傾倒區(qū)就進(jìn)行傾倒，有些甚至在某海域集中傾倒和就近傾倒，給附近海域內(nèi)的漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等帶來眾多的不良影響，漁民也因此經(jīng)常上訪投訴。隨著近年來海南省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，沿海各市縣的房地產(chǎn)施工建設(shè)項目和管道鋪設(shè)工程不斷增多，隨之而來的大量的地質(zhì)材料需要向海洋中傾倒，但就海南省現(xiàn)有劃定的海洋傾倒區(qū)而言，是不適用于這些物質(zhì)傾倒的。

（三）傾倒區(qū)監(jiān)管力度不夠

與其它海區(qū)存在的問題相似，面對復(fù)雜、多變的海洋環(huán)境，海監(jiān)部門收集違法者的違法證據(jù)異常艱難?，F(xiàn)今針對海上傾倒作業(yè)的監(jiān)視方式主要是船舶巡航，海洋監(jiān)察員依據(jù)傾廢作業(yè)船舶所載有的傾廢儀器的傾廢記錄，對其進(jìn)行實時監(jiān)察。其監(jiān)察的內(nèi)容主要包括進(jìn)行傾廢作業(yè)的船舶是否在指定的傾倒區(qū)內(nèi)按時、按規(guī)定完成傾倒。此外，監(jiān)察部門也可以利用飛機(jī)對各個傾倒區(qū)內(nèi)的情況進(jìn)行定期或不定期巡視監(jiān)察、監(jiān)管。但是因為并不是所有的傾廢作業(yè)船舶都配有記錄儀，而且儀器的數(shù)據(jù)沒有統(tǒng)一的權(quán)威計量認(rèn)證，其本身在生產(chǎn)、安裝等問題上也存在特殊性，所以該儀器出具的數(shù)據(jù)作為證據(jù)對當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰的法律效力不足。

三、加強(qiáng)海南省海洋傾倒區(qū)有效管理的建議

（一）科學(xué)合理選劃海洋傾倒區(qū)

現(xiàn)今海南省的海洋傾倒區(qū)大多分散在沿海經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的市縣以及貨運繁忙的的港口附近。這些海洋傾倒區(qū)的劃定，為沿海各市縣、港口等快速發(fā)展提供了極大的便利。沿海市縣在生產(chǎn)工程建設(shè)過程中所產(chǎn)生的大量廢棄物，以及港口建設(shè)工程中所產(chǎn)生的疏浚物，均就近向傾倒區(qū)內(nèi)傾倒。這種就近傾廢方式大大降低了處置成本，但是，這對周邊的水產(chǎn)養(yǎng)殖、漁業(yè)捕撈及航道運輸?shù)染a(chǎn)生了不利影響。根據(jù)這一實際情況，在選劃海洋傾倒區(qū)時不僅要考慮經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也要重視生態(tài)環(huán)境的問題，要將廢棄物傾倒活動對海洋生態(tài)環(huán)境的不良影響降到最低。所以，傾倒區(qū)的選劃應(yīng)盡量遠(yuǎn)離近海，設(shè)置在較遠(yuǎn)的海域。雖然運輸和管理成本較高，但同時也減少了污染治理的成本。此外，也要避開將要進(jìn)行的海底資源開發(fā)的區(qū)域，以及在可預(yù)見的將來對航道、海底管道、海堤工程等資源利用區(qū)域。針對南沙島礁填海造陸、工程建設(shè)向海洋傾廢行為以及石油鉆井平臺的傾廢行為，應(yīng)在相應(yīng)海區(qū)通過詳細(xì)的考察以及專家的論證來科學(xué)選劃海洋傾倒區(qū)。

（二）加強(qiáng)傾倒區(qū)內(nèi)環(huán)境監(jiān)測及傾廢執(zhí)法監(jiān)督

主管部門在對省內(nèi)海洋傾倒區(qū)的監(jiān)測、在專門性監(jiān)測傾倒廢棄物后產(chǎn)生的不利影響的同時，也會對周邊的生態(tài)狀況予以監(jiān)測。還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)常規(guī)監(jiān)測和專項監(jiān)測。通過常規(guī)檢測對傾廢區(qū)的水深、水質(zhì)、海底地形、地貌以及沉積物質(zhì)量和海洋生物資源狀況等作出評價，通過專項監(jiān)測跟蹤了解廢棄物傾廢后的初始稀釋狀態(tài)、沉降、飄移、擴(kuò)散等。隨著海洋生態(tài)環(huán)境污染的持續(xù)加重，海洋先進(jìn)技術(shù)手段不斷革新以及社會大眾對生存環(huán)境質(zhì)量的更加重視，主管部門應(yīng)利用更先進(jìn)的海洋遙感監(jiān)測技術(shù)，收集更多更為準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)以加強(qiáng)管理，建立海洋環(huán)境監(jiān)測體系。此外，針對違規(guī)、違法傾廢現(xiàn)象，主管部門應(yīng)加強(qiáng)對傾廢作業(yè)行為的規(guī)范，要依法對違規(guī)傾倒廢棄物行為予以嚴(yán)格處罰。還應(yīng)進(jìn)一步加大巡航檢查的力度，擴(kuò)大巡查的范圍，特別是在夜間和假日；各沿海地區(qū)相關(guān)市縣的海洋漁業(yè)、海事、海監(jiān)、海警等部門之間應(yīng)緊密聯(lián)系與配合，實現(xiàn)綜合性執(zhí)法；傾廢航行記錄儀等技術(shù)性手段應(yīng)被廣泛使用，以便記錄真實傾廢情況。

［1］呂建華.中國海洋傾廢管理的理論與實踐［M］.北京：人民出版社，2013.

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［4］姜越，朱發(fā)新，耿世昌.舟山市近海海洋傾廢問題探析［J］.中國外資，2011（8）.

［5］《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》.

［6］《中華人民共和國海洋傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》.

［7］海南省海洋與漁業(yè)廳.2005—2014年海南省海洋環(huán)境質(zhì)量公報.

［責(zé)任編輯：王鑫］

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1005-913X（2016）10-0058-02

2016-07-02

2015海南大學(xué)法學(xué)研究生創(chuàng)新中心研究生課題（15FXYJ04）

劉天琦（1990-），女（滿族），遼寧葫蘆島人，碩士研究生，研究方向：國際法。