毛壽龍

[新聞背景]2016年7月28日，《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》正式對(duì)外公布，醞釀兩年之久的出租汽車(chē)改革方案及網(wǎng)約車(chē)新規(guī)終于塵埃落定，備受關(guān)注的網(wǎng)約車(chē)終于獲得合法身份。網(wǎng)約車(chē)合法化不僅在國(guó)內(nèi)獲得交口稱(chēng)贊，而且具有世界性意義。因?yàn)橹袊?guó)成為全球第一個(gè)網(wǎng)約車(chē)合法的國(guó)家。網(wǎng)約車(chē)合法化的過(guò)程，在社會(huì)治理意義上，有諸多好的做法可以總結(jié)：管理沒(méi)有一禁了之、也沒(méi)有一放了之，而是在規(guī)范的基礎(chǔ)上促進(jìn)其健康發(fā)展；適應(yīng)新業(yè)態(tài)需要，為網(wǎng)約車(chē)管理“量體裁衣”制定辦法；此次辦法在國(guó)家層面確定了大方向的同時(shí)，堅(jiān)持因地制宜、因城施策，給地方政府管理預(yù)留了空間；更為重要的是，從去年10月征求意見(jiàn)開(kāi)始，到最終辦法通過(guò)，體現(xiàn)了公共決策的民主化。此外，對(duì)網(wǎng)約車(chē)這一新生事物的規(guī)范管理也給其他領(lǐng)域帶來(lái)了較好的示范效應(yīng)。

[摘要]網(wǎng)約車(chē)管理辦法的出臺(tái)，不僅在國(guó)內(nèi)解決了近些年來(lái)出租車(chē)領(lǐng)域“互聯(lián)網(wǎng)+市場(chǎng)化”改革所面臨的多方面實(shí)際問(wèn)題，而且也使得中國(guó)的出租車(chē)改革在國(guó)際上處于領(lǐng)先位置。當(dāng)然更重要的是，中國(guó)政府的治理之道也因此在出租車(chē)領(lǐng)域有了重大進(jìn)展。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)約車(chē) 合法化 政府治理

[中圖分類(lèi)號(hào)]C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

從出租車(chē)到“黑車(chē)”：政府管制及其困境

出租車(chē)的發(fā)展史，表面上看起來(lái)是汽車(chē)技術(shù)的發(fā)展史，以及人民群眾交通出行需求的發(fā)展史，但其背后則是政府治理的發(fā)展史。而政府治理的發(fā)展史，往往和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的政府治理，會(huì)促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)汽車(chē)技術(shù)的發(fā)展，促進(jìn)人民群眾生活水平的提升，進(jìn)而促進(jìn)出租車(chē)市場(chǎng)的發(fā)展。

在中國(guó)，出租車(chē)很早就有，但由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，出租車(chē)規(guī)模一直非常有限，主要服務(wù)于高端商務(wù)和政務(wù)人士。尤其是實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之后，出租車(chē)規(guī)模進(jìn)一步縮水，到上個(gè)世紀(jì)80年代未，主要是為外事活動(dòng)服務(wù)的。1992年開(kāi)始，中國(guó)全面實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，開(kāi)始出現(xiàn)面向大眾的出租車(chē)。社會(huì)各個(gè)方面投入出租車(chē)的積極性非常高。短短三年時(shí)間里，北京出租車(chē)行業(yè)出現(xiàn)了“野蠻生長(zhǎng)”的現(xiàn)象，市面上有1400多家公司，路上有六萬(wàn)多輛出租車(chē)在奔跑。

不過(guò)，也就在這一年，北京市出租車(chē)行業(yè)開(kāi)始進(jìn)行數(shù)量管制。此后出租車(chē)價(jià)格、數(shù)量一直處于高度管制的狀態(tài)。出租車(chē)數(shù)量基本維持在1994年的水平。其他大城市的情況也基本類(lèi)似，經(jīng)過(guò)兩三年的“野蠻生長(zhǎng)期”，就開(kāi)始進(jìn)入高度管制的狀態(tài)。很多城市的出租車(chē)數(shù)量甚至一直維持在零增長(zhǎng)的狀態(tài)，上海還出現(xiàn)了出租車(chē)負(fù)增長(zhǎng)。有些城市即使有增長(zhǎng)，在高度管制條件下形成的利益鏈剛性，也使得增長(zhǎng)機(jī)制一直沒(méi)有很好地發(fā)育。而這個(gè)時(shí)期的城市人口卻在翻番。1994年北京市常住人口1000萬(wàn)出頭，20年后的2014年已經(jīng)2000萬(wàn)出頭，但出租車(chē)數(shù)量卻沒(méi)有什么增長(zhǎng)。

有高度管制。就會(huì)有“黑市”。在出租車(chē)領(lǐng)域，“黑市”就是“黑出租”，也就是“黑車(chē)”。“黑車(chē)”，是指利用私家車(chē)（非出租車(chē)），未經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)許可、沒(méi)有取得運(yùn)營(yíng)資格，但從事出租運(yùn)營(yíng)的車(chē)輛?！昂谲?chē)”和出租車(chē)相比。沒(méi)有運(yùn)營(yíng)證，沒(méi)有納入政府的管理，掙了是自己的，被逮住了是政府的。但消費(fèi)者很喜歡。由于城市快速擴(kuò)張，公交服務(wù)沒(méi)有相應(yīng)跟上。而出租車(chē)因?yàn)槭艿絿?yán)格的數(shù)量管制、價(jià)格管制和份子錢(qián)管制，多重管制使得出租車(chē)對(duì)營(yíng)運(yùn)地點(diǎn)和時(shí)間有很大的選擇性，很多地方打不到或者很難打到出租車(chē)。大城市出臺(tái)限購(gòu)、限行之后，私家車(chē)購(gòu)買(mǎi)和出行也遇到困難。其結(jié)果是給“黑車(chē)”留出了很大一塊市場(chǎng)。

在這種情況下，政府雖然經(jīng)常嚴(yán)厲打擊，但打擊手段的效果非常有限，并且往往由于取證困難而無(wú)法執(zhí)法。在嚴(yán)打時(shí)期，“黑車(chē)”可能會(huì)有所收斂，但一旦嚴(yán)打階段過(guò)去，“黑車(chē)”又開(kāi)始“野蠻生長(zhǎng)”。政府最有效的打擊手段是“釣魚(yú)執(zhí)法”，但“釣魚(yú)執(zhí)法”本身的邏輯存在很大的道德困境，真釣到了“黑車(chē)”，一般就認(rèn)罰了，但如果“釣”到了私家車(chē)善意給人搭“順風(fēng)車(chē)”，把私家車(chē)的善意行為當(dāng)作違法行為來(lái)處理，“釣魚(yú)執(zhí)法”一下子就遇到了內(nèi)在的道德困境。而且一旦受到司機(jī)反抗。而執(zhí)法人員再有點(diǎn)暴力執(zhí)法。那就會(huì)成為一場(chǎng)反野蠻執(zhí)法的社會(huì)輿論運(yùn)動(dòng)。在這種情況下，就出現(xiàn)了類(lèi)似于城管和無(wú)證攤販之間的奇特現(xiàn)象：政府嚴(yán)厲打擊。“黑車(chē)”野蠻生長(zhǎng)；政府“釣魚(yú)執(zhí)法”，輿論一片嘩然。這個(gè)時(shí)候執(zhí)法人員“睜只眼、閉只眼”，“黑車(chē)”司機(jī)“眼觀六路、耳聽(tīng)八方”，不去嚴(yán)打區(qū)域，只去灰色區(qū)域，見(jiàn)到執(zhí)法人員就逃之夭夭。天天都在上演“貓捉老鼠”，但“老鼠”依然野蠻生存。而有些地方有些執(zhí)法人員還私養(yǎng)“黑車(chē)”，出現(xiàn)了腐敗的問(wèn)題。

這種“貓捉老鼠”現(xiàn)象的背后，其實(shí)是政府治理之道內(nèi)在困境的外在表現(xiàn)。它說(shuō)明，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府治理之道下，根本不會(huì)有“老鼠”。自然也不會(huì)出現(xiàn)捉老鼠的“貓”，因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)是短缺經(jīng)濟(jì)，政府需要解決的核心問(wèn)題是短缺。在短缺經(jīng)濟(jì)條件下，走路和騎自行車(chē)是常態(tài)。出租車(chē)只有來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的人才有能力坐得起，所以是為外國(guó)來(lái)華人士服務(wù)的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府一旦讓市場(chǎng)起決定作用，經(jīng)濟(jì)就會(huì)迅速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)不再短缺，人們的交通需求和供給能力也快速提升，出租車(chē)就會(huì)“野蠻生長(zhǎng)”，短短的三年就會(huì)基本滿足交通出行要求。

出租車(chē)市場(chǎng)“野蠻生長(zhǎng)”所出現(xiàn)的種種問(wèn)題，會(huì)引來(lái)高強(qiáng)度的政府管制。在出租車(chē)領(lǐng)域，引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，會(huì)讓出租車(chē)迅速發(fā)展，但引入政府高強(qiáng)度管制，就會(huì)讓出租車(chē)市場(chǎng)幾十年沒(méi)有發(fā)展，而且還出現(xiàn)“黑車(chē)”的野蠻生長(zhǎng)。政府對(duì)出租車(chē)市場(chǎng)管而不活、政府對(duì)“黑車(chē)”市場(chǎng)管而不死。就成了中國(guó)1994-2014年出租車(chē)市場(chǎng)的基本特征。

高度管制模式所導(dǎo)致的出租車(chē)市場(chǎng)停滯不前、“黑車(chē)”管而不制反而野蠻生長(zhǎng)的問(wèn)題，還有出現(xiàn)的普遍性腐敗問(wèn)題，引起了多方面的關(guān)注，但改革舉步維艱。甚至最簡(jiǎn)單的措施，比如隨城市規(guī)模的發(fā)展而增加出租車(chē)數(shù)量，也基本都落空，原因是高度管制的政府治理模式具有內(nèi)在強(qiáng)化的趨向。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，數(shù)量管制和證照管理模式最簡(jiǎn)單也最方便，最適合現(xiàn)在單中心等級(jí)制的體制。除非在管理技術(shù)上有重大的突破。否則很難突破這一管理模式。對(duì)出租車(chē)企業(yè)甚至少量的個(gè)體戶來(lái)說(shuō)。一旦“野蠻生長(zhǎng)”期結(jié)束，政府開(kāi)始高度管制，就相當(dāng)于“上了車(chē)的人關(guān)了門(mén)”，自身就形成了高度封閉的利益集團(tuán)。這個(gè)利益集團(tuán)坐擁出租車(chē)牌照。每張牌照市場(chǎng)價(jià)值七八十萬(wàn)上百萬(wàn)，一萬(wàn)張牌照就是七八十億上百億。這個(gè)模式是很多國(guó)家的模式，包括美國(guó)。一旦增加出租車(chē)牌照數(shù)量。就會(huì)稀釋出租車(chē)牌照的價(jià)值。在政府監(jiān)管部門(mén)和出租車(chē)企業(yè)雙重利益支持下，高度管制的政府治理模式很難改革。顯然是符合公共選擇邏輯的。

網(wǎng)約車(chē)激活了出租車(chē)市場(chǎng)，對(duì)政府治理提出新的挑戰(zhàn)

隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，這一切都開(kāi)始松動(dòng)。在國(guó)外是優(yōu)步公司，在中國(guó)是滴滴打車(chē)。優(yōu)步公司和滴滴打車(chē)的迅速發(fā)展，靠的是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和導(dǎo)航軟件。私家車(chē)只要符合條件就可以接入平臺(tái)，消費(fèi)者只要下載手機(jī)app就可以隨時(shí)叫車(chē)，而且不需要像“黑車(chē)”那樣討價(jià)還價(jià)。由于有風(fēng)投資金介入，網(wǎng)絡(luò)約車(chē)市場(chǎng)開(kāi)始借助資本市場(chǎng)的力量迅速擴(kuò)張，而且其定價(jià)機(jī)制也走出原始市場(chǎng)的成本定價(jià)方法，而走向資本和平臺(tái)定價(jià)。一方面網(wǎng)約車(chē)司機(jī)可以拿到高額補(bǔ)貼從而獲得高收入，另一方面消費(fèi)者也可以拿到高額補(bǔ)貼和低價(jià)格、高品質(zhì)的服務(wù)，其結(jié)果是“黑車(chē)”市場(chǎng)一夜之間通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入了灰色地帶，而且還一下子擠壓了“黑車(chē)”市場(chǎng)野蠻生長(zhǎng)所帶來(lái)的高價(jià)低服務(wù)的可能空間。

網(wǎng)約車(chē)因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)力量的支撐，獲得野蠻生長(zhǎng)的速度，不僅激活了閑置的私家車(chē)資源，而且還激活了出租車(chē)市場(chǎng)，對(duì)出租汽車(chē)的政府治理體制構(gòu)成了挑戰(zhàn)，讓出租車(chē)牌照的市場(chǎng)價(jià)格一下子下跌了一半以上，但這一過(guò)程依然是非常艱難的。世界各地的政府部門(mén)都出臺(tái)了種種辦法來(lái)管制網(wǎng)約車(chē)。中國(guó)的情況好一些，但以管為本的做法依然是常態(tài)，很多地方政府管理部門(mén)按照打擊“黑車(chē)”的模式來(lái)打擊網(wǎng)約車(chē)。但本屆中央政府的重要政策理念是支持“互聯(lián)網(wǎng)+”。網(wǎng)約車(chē)作為“互聯(lián)網(wǎng)+”的一部分，顯然也在支持之列。于是中國(guó)各級(jí)政府的治理之道也開(kāi)始隨之發(fā)生改變。從而促成了中國(guó)網(wǎng)約車(chē)的合法化。

圍剿網(wǎng)約車(chē)這一新鮮事物，是高度管制的單中心政府治理結(jié)構(gòu)的排異反應(yīng)；支持網(wǎng)約車(chē)這一新鮮事物，是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中政府治理的友好反應(yīng)。這兩個(gè)反應(yīng)，看起來(lái)是網(wǎng)約車(chē)合不合法的問(wèn)題，以及政府要不要選擇嚴(yán)格執(zhí)法的問(wèn)題。而實(shí)質(zhì)是政府治理之道是否變革了的問(wèn)題。如果政府治理之道實(shí)現(xiàn)了變革，這一問(wèn)題在治理層次就得到了解決，否則互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)再發(fā)達(dá)，快車(chē)、專(zhuān)車(chē)等網(wǎng)約車(chē)詞匯無(wú)論如何有智慧，都是“黑車(chē)”的代名詞，依然無(wú)法讓私家車(chē)真正參與租車(chē)市場(chǎng)。

網(wǎng)約車(chē)合法化，體現(xiàn)了政府公共決策過(guò)程中治理結(jié)構(gòu)的變化

但為什么網(wǎng)約車(chē)在全世界依然到處被圍剿，依然在灰色地帶“野蠻生長(zhǎng)”，而中國(guó)往往被發(fā)達(dá)國(guó)家看作是“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的國(guó)家，反而能夠搶先合法化呢？這不僅意味著中國(guó)政府的治理已經(jīng)開(kāi)始適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，更重要的是，網(wǎng)約車(chē)合法化的決策過(guò)程也體現(xiàn)了中國(guó)政府公共政策過(guò)程之治理結(jié)構(gòu)的變化。

這一治理結(jié)構(gòu)變化的特點(diǎn)是，國(guó)家的公共決策先以地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為基礎(chǔ)。2015年10月8日，上海市交通委給“滴滴快的”頒發(fā)了中國(guó)第一張專(zhuān)車(chē)平臺(tái)資質(zhì)許可——網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)資格許可，網(wǎng)約車(chē)合法化在上海率先破冰。兩天后，即10月10日，國(guó)家交通運(yùn)輸部發(fā)布了《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》，進(jìn)行為期一個(gè)月的公開(kāi)征求意見(jiàn)。

在一個(gè)月的時(shí)間里，國(guó)家交通運(yùn)輸部通過(guò)網(wǎng)站留言、電子郵件、信函、電話等各種渠道搜集到各種意見(jiàn)6000多件。一個(gè)月內(nèi)共有100多場(chǎng)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)舉行。國(guó)家交通運(yùn)輸部也召開(kāi)了一個(gè)“深化出租汽車(chē)行業(yè)改革有關(guān)文件征求意見(jiàn)稿座談會(huì)”，邀請(qǐng)持正反兩派意見(jiàn)的專(zhuān)家出席。整個(gè)過(guò)程不僅在程序上體現(xiàn)了公共政策制定的開(kāi)放，而且從結(jié)果來(lái)看，也的確吸收了各方面的意見(jiàn)和建議。因?yàn)閺恼髑笠庖?jiàn)稿來(lái)看，雖然也支持網(wǎng)約車(chē)合法化，但對(duì)網(wǎng)約車(chē)的管理，更多地體現(xiàn)了以管為本的特點(diǎn)，比如規(guī)定私家車(chē)不得接入網(wǎng)約車(chē)，而最后通過(guò)的辦法則規(guī)定，獲得網(wǎng)約車(chē)營(yíng)運(yùn)證就可以合法接入網(wǎng)約租車(chē)服務(wù)。

再如，征求意見(jiàn)稿的規(guī)定在政府管理上延續(xù)了行政條塊分割的管理特點(diǎn)，線上服務(wù)雖然是沒(méi)有地域限制的，但網(wǎng)約線上服務(wù)的政府管理和網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)有嚴(yán)格的屬地限制，這樣全國(guó)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)就因?yàn)楣芾砩系臈l塊分割而被嚴(yán)格地割裂開(kāi)來(lái)，而且網(wǎng)約服務(wù)平臺(tái)必須一個(gè)一個(gè)地在全國(guó)各地注冊(cè)，導(dǎo)致公司管理和運(yùn)營(yíng)成本大幅度上升。而暫行辦法規(guī)定，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)不要求自有車(chē)輛，不搞屬地限制，線上服務(wù)能力由注冊(cè)地省級(jí)相關(guān)部門(mén)一次認(rèn)定、全國(guó)有效，這顯然是認(rèn)可了全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一性，而且也確保了政府管理的一體性，而不再延續(xù)過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的條塊分割、高度碎片化的政府治理模式。

正是公共政策制定過(guò)程的開(kāi)放性，以及國(guó)家交通運(yùn)輸部在決策過(guò)程中廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，使得2016年7月28日發(fā)布的管理辦法終于讓網(wǎng)約車(chē)合法化了，盡管目前出臺(tái)的辦法還是暫行辦法，其中還有很多需要改善的地方。管理辦法的出臺(tái)，不僅在國(guó)內(nèi)解決了近些年來(lái)出租車(chē)領(lǐng)域“互聯(lián)網(wǎng)+市場(chǎng)化”改革所面領(lǐng)的多方面實(shí)際問(wèn)題。而且也使得中國(guó)的出租車(chē)改革在國(guó)際上處于領(lǐng)先位置。當(dāng)然更重要的是，中國(guó)政府的治理之道也因此在出租車(chē)領(lǐng)域有了重大進(jìn)展。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、教授）