律師服務(wù)法治政府建設(shè)的模式及問題

◎左佳

律師服務(wù)法治政府建設(shè)的模式及問題

◎左佳

這些年來，律師在服務(wù)法治政府建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。很多律師積極爭取擔(dān)任各級政府職能部門的法律顧問，為政府依法決策提供法律支持，參與政府重大投資項(xiàng)目的法律事務(wù)，承辦政府重點(diǎn)法律服務(wù)項(xiàng)目，這些都有效促進(jìn)了政府依法行政、依法決策能力的提高，提高了政府的法治化水平。但在進(jìn)步的同時，也存在很多問題。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記發(fā)表了一系列重要講話，就全面推進(jìn)依法治國做出了深刻闡述和重要指示，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)法治政府建設(shè)，要建設(shè)法治中國。而律師在服務(wù)法治政府建設(shè)、建設(shè)法治中國中無疑擔(dān)任著重要的職能；同時中央提出的基本建成法治政府的目標(biāo)任務(wù)也為律師服務(wù)法治政府建設(shè)提供了更廣闊的空間和發(fā)展條件。

律師服務(wù)法治政府的主要內(nèi)容

從目前來看，律師可以主要從以下幾個方面為政府提供法治服務(wù)：

第一，作為政府立法的法律顧問，參與政府具體的地方立法。律師參與立法，既能反映公民的一些利益訴求，同時又能為政府提供專業(yè)的技術(shù)支持。政府也可以采取立法外包的方式，把立法任務(wù)委托給相關(guān)領(lǐng)域的專家來立法，這樣更多專業(yè)領(lǐng)域的律師就承擔(dān)了更重要的任務(wù)，不再是簡單的法律咨詢，而是直接參與起草地方法律草案。

第二，作為政府行政的法律參謀，保證政府依法行政。作為各級政府做出具體行政行為的法律助手，輔助政府依法行政和依法決策。

第三，參與重大項(xiàng)目的談判和簽約。

第四，參與政府的信訪接待，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。一方面為政府信訪部門依法解決群眾矛盾糾紛提供法律支持；另一方面為上訪群眾提供專業(yè)的法律咨詢服務(wù)，引導(dǎo)群眾用法律手段解決問題。

第六，代理具體的法律事務(wù)。

第七，輔助政府進(jìn)行普法教育和法治宣傳。

在服務(wù)對象方面，我們也可以借鑒浙江省的一村一法律顧問制度。農(nóng)村的穩(wěn)定對構(gòu)建和諧社會起著至關(guān)重要的作用，而農(nóng)村往往是法治建設(shè)和法治理念最為薄弱的地方，因此如果律師服務(wù)能夠深入到農(nóng)村基層，那將對法治社會的建設(shè)起到重大的推動作用。

律師服務(wù)法治政府的具體模式

為了適應(yīng)事前法律風(fēng)險防范、全程法律風(fēng)險控制的理念，律師/律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府的需求和執(zhí)行力，完善自身工作流程，內(nèi)部制定定期服務(wù)制度、整體聯(lián)動制度、重大事項(xiàng)報告制度、工作日志制度，建立工作交流制度、跟蹤問效制度和定期考核制度，以實(shí)現(xiàn)事前風(fēng)險防范的目標(biāo)。

上述理念和制度的執(zhí)行往往因?yàn)檎吐蓭煹膶I(yè)法律水平差異而不能得到理解、貫徹和執(zhí)行。因此，在目前狀況下，我們可以采取以下四種較為各方接受的方式，在律師服務(wù)深入人心之后，再采取較先進(jìn)的法律服務(wù)模式。這些服務(wù)模式包括：1、會診式服務(wù)，對政府遇到的復(fù)雜或者疑難的法律問題進(jìn)行集體會診，為政府在法律框架內(nèi)提供更多選擇和支持；2、團(tuán)隊(duì)式服務(wù)，對政府遇到的一些基層法律矛盾，律師可以主動進(jìn)村戶，面對面與群眾溝通，講明法理和原則讓基層群眾知法懂法守法；3、約定式服務(wù)，政府可采取與法律顧問約定服務(wù)時間和期限的方式，在一定期間內(nèi)由律師為政府的行政行為提供法律支持和建議；4、上門式服務(wù)，針對政府服務(wù)人民的理念，為弱勢群體如農(nóng)村老年人、殘疾人等提供專門的上門服務(wù)，替政府把法律服務(wù)送到群眾家中。

律師服務(wù)法治政府存在的問題

從政府層面講，主要存在以下三個問題：

缺乏需要法律服務(wù)的意識。這一情況的出現(xiàn)主要源于兩個方面的原因：一是政府本身法治意識比較淡薄，沒有樹立法律是政府立法及行政的主要依據(jù)的理念；二是沒有對律師服務(wù)法治政府足夠重視，把律師擺在了一個可有可無的位置上。

沒有法律服務(wù)的制度支持。依法治國不僅要求各級政府依法辦事，更重要的是各級政府在制定規(guī)范性文件和做出具體行政行為時應(yīng)該讓法律服務(wù)者有機(jī)會參與?，F(xiàn)實(shí)問題是，政府購買法律服務(wù)缺乏相應(yīng)的制度保障，客觀上制約了政府對法律服務(wù)的購買需求。目前律師在為政府提供法律服務(wù)的過程中，律師費(fèi)用普遍偏低，在有些領(lǐng)域，甚至是為政府提供無償服務(wù)。若長期如此，必然導(dǎo)致法律服務(wù)缺乏激勵機(jī)制，法律服務(wù)效率無法保證。

不會正確而充分的使用律師。很多政府部門不知道如何發(fā)揮律師的作用，往往聘請了法律顧問，卻只雇不問，結(jié)果就是律師資源被浪費(fèi)，而政府認(rèn)為聘請法律顧問沒能發(fā)揮作用。這里面就有一個相互了解、相互溝通的過程，這需要雙方共同建立一個工作流程，以充分發(fā)揮律師專業(yè)優(yōu)勢，來推動政府的法治化水平。

從律師層面講，主要存在以下兩個問題：

專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)模式不能夠滿足政府的要求。政府擔(dān)任著立法、執(zhí)法和監(jiān)督的職能作用，動一發(fā)而動全身，律師的一個立法建議或法律意見往往會產(chǎn)生比較深遠(yuǎn)的影響，因此，作為法律顧問或?qū)＜疑矸莩霈F(xiàn)的律師應(yīng)當(dāng)具備豐富的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、較高的專業(yè)素養(yǎng)和政治素養(yǎng)；不僅要具備解決法律問題的專業(yè)背景，同時更要有大局觀。

律師在承接業(yè)務(wù)時往往稱自己是團(tuán)隊(duì)服務(wù)模式，但往往是一個合伙人帶領(lǐng)一兩個助理提供服務(wù)，這種簡單的組合不能稱之為團(tuán)隊(duì)。政府的需求是多元化的，所要解決的問題也往往牽涉很多專業(yè)，因此真正的團(tuán)隊(duì)服務(wù)模式應(yīng)當(dāng)是能夠根據(jù)政府的法律服務(wù)需求隨時組建不同規(guī)模和復(fù)合型的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。而目前能做到這種程度的律師所少之又少。

大部分律師還沒能跳出傳統(tǒng)的法律顧問的服務(wù)理念，認(rèn)為顧問就是客戶提出要求時提供咨詢、修改合同和糾紛解決，在提供服務(wù)方面缺乏主動性，沒能起到事先預(yù)防的作用。而作為政府來說，法律、規(guī)章制度一旦頒布，行政行為一旦做出，那就會在社會上產(chǎn)生影響。因此，事前的風(fēng)險防范比事后補(bǔ)救更為重要，律師和律師事務(wù)所一定要足夠重視，改變傳統(tǒng)服務(wù)模式，從事前風(fēng)險防范做起，運(yùn)用法律專業(yè)知識降低政府的行政法律風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)從被動向主動、從事后向事前的轉(zhuǎn)變。

（作者單位：中共遼寧省委黨校）