新形勢(shì)下完善資本項(xiàng)目事后監(jiān)管的思考

■中國人民銀行南昌中心支行資本項(xiàng)目管理處課題組

新形勢(shì)下完善資本項(xiàng)目事后監(jiān)管的思考

■中國人民銀行南昌中心支行資本項(xiàng)目管理處課題組

近期我國資本跨境流出趨勢(shì)較為明顯，而資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的加快又對(duì)事后監(jiān)管提出了更高的要求。在新形勢(shì)下如何完善資本項(xiàng)目事后監(jiān)管仍有許多問題亟待深入研究。本文從事后監(jiān)管的發(fā)展歷程入手，分析了現(xiàn)行資本項(xiàng)目事后監(jiān)管存在的系統(tǒng)數(shù)據(jù)、指標(biāo)體系、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及人才配備方面的不足，從而有針對(duì)性地提出了加強(qiáng)銀行數(shù)據(jù)控制體系建設(shè)、完善監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系、構(gòu)建信息共享平臺(tái)以及構(gòu)建分類管理體系等相關(guān)對(duì)策建議。

新形勢(shì)；資本項(xiàng)目；事后監(jiān)管

中國人民銀行南昌中心支行資本項(xiàng)目管理處課題組主持人：郭云喜；成員：尹曉民，敖曉華（執(zhí)筆），龔程昕。（江西南昌330008）；潘雨琪，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)。（江西南昌330013）

近兩年，受復(fù)雜的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)影響，我國資本跨境流出趨勢(shì)較為明顯。據(jù)國家外匯局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年上半年境內(nèi)銀行代客累計(jì)涉外收入13545億美元，累計(jì)對(duì)外付款15233億美元，累計(jì)涉外收付款逆差1688億美元。銀行累計(jì)結(jié)匯7267億美元，累計(jì)售匯9005億美元，累計(jì)結(jié)售匯逆差1738億美元。因此，“擴(kuò)流入，控流出”成為資本項(xiàng)目外匯管理的主線。與此同時(shí)，資本項(xiàng)目外匯管理改革正在持續(xù)深入，簡(jiǎn)政放權(quán)不斷落實(shí)到位，對(duì)微觀事務(wù)的行政干預(yù)不斷減少，事后監(jiān)管的重要性日益凸顯。隨著資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的不斷加快，外匯管理部門在事后監(jiān)管方面已進(jìn)行了一些初步的探索，但在新形勢(shì)下如何做好事后監(jiān)管工作仍有許多問題亟待深入研究。

一、資本項(xiàng)目事后監(jiān)管的發(fā)展歷程

從總體上看，資本項(xiàng)目事后監(jiān)管與外匯管理改革和資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程息息相關(guān)，其發(fā)展大致可分為三個(gè)階段。

1.萌芽階段。2009年以前，資本項(xiàng)目外匯管理一直注重行政審批和現(xiàn)場(chǎng)檢查，僅有的一些事后工作是零散的，主要是收集各類報(bào)表和撰寫收支形勢(shì)報(bào)告。1997年，國家外匯管理局出臺(tái)了《金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作制度》，初步提出了對(duì)金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作開展思路?？偩趾筒糠址志忠碴懤m(xù)開展了一些對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)核查的探索和實(shí)踐，但缺乏統(tǒng)一制度和方法，事后監(jiān)管不被重視，僅僅被視為事前監(jiān)管的一種輔助手段。

2.起步階段。2009年8月，為進(jìn)一步提升外匯監(jiān)管和服務(wù)水平，滿足市場(chǎng)主體日益增長(zhǎng)的便利化需求，國家外匯管理局提出了“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求，促使外匯管理的工作重心轉(zhuǎn)移到事后監(jiān)管方面。2012年以來，國家外匯管理局先后出臺(tái)了《國家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和調(diào)整直接投資外匯管理政策的通知》（匯發(fā)[2012]59號(hào)文）、《國家外匯管理局關(guān)于發(fā)布＜外債登記管理辦法＞的通知》（匯發(fā)[2013]19號(hào)文）以及《國家外匯管理局關(guān)于印發(fā)＜外國投資者境內(nèi)直接投資外匯管理規(guī)定＞及配套文件的通知（匯發(fā)[2013]21號(hào)）等法規(guī)，取消了直接投資項(xiàng)下35項(xiàng)行政審核，簡(jiǎn)化合并了14項(xiàng)行政審核，廢止了24項(xiàng)直接投資外匯管理法規(guī)，基本形成了以登記為主的資本項(xiàng)目外匯管理政策框架，為完善事后監(jiān)管提供了政策支持。2013年5月資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)統(tǒng)一采集與共享，為事后監(jiān)管的運(yùn)行提供了有力的技術(shù)支持。

這期間外匯管理部門對(duì)于事后監(jiān)管的重要性認(rèn)識(shí)已上升到了一個(gè)新的高度，全國各分局都開展了事后監(jiān)管方式方法的探索。但從總體上說，資本項(xiàng)目事后監(jiān)管缺少一個(gè)系統(tǒng)完整的理論指導(dǎo)，一些基本概念較為模糊，導(dǎo)致各分局在事后監(jiān)管方面各自為政，監(jiān)管效率不高。

3.發(fā)展階段。2013年9月國家外匯管理局出臺(tái)了《資本項(xiàng)目事后監(jiān)管工作機(jī)制（試行）》（以下簡(jiǎn)稱試行機(jī)制），2015年又出臺(tái)了《資本項(xiàng)目事后監(jiān)管操作指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱操作指引）。試行機(jī)制和操作指引的出臺(tái)標(biāo)志著資本項(xiàng)目事后監(jiān)管工作步入了規(guī)范發(fā)展的新階段。這期間，資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程加快，國家外匯管理局出臺(tái)了《國家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步簡(jiǎn)化和改進(jìn)直接投資外匯管理政策的通知》（匯發(fā)[2015]13號(hào)文）等法規(guī)，改變了直接投資項(xiàng)下外匯賬戶開立及入賬等需外匯局核準(zhǔn)的做法，直接投資外匯管理實(shí)現(xiàn)基本可兌換，進(jìn)一步便利企業(yè)跨境投資資金運(yùn)作，但同時(shí)也對(duì)事后監(jiān)管提出了更高的要求。

二、影響資本項(xiàng)目事后監(jiān)管的主要問題

（一）監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)不完善

事后監(jiān)管的效率首先取決于監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)的完善，而現(xiàn)行的監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)仍有許多不足之處：一是系統(tǒng)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性仍有不足。主要取決于銀行、企業(yè)和外匯局三個(gè)層面，銀行層面主要受涉外收支申報(bào)、賬戶申報(bào)、銀行帳戶內(nèi)結(jié)售匯申報(bào)等方面影響，例如，主體信息登記環(huán)節(jié)行業(yè)、國別等信息錄入錯(cuò)誤，結(jié)匯資金用途填寫不準(zhǔn)確，涉外收支申報(bào)要素填寫不準(zhǔn)確等；企業(yè)層面主要受企業(yè)外匯收支和經(jīng)營(yíng)情況申報(bào)數(shù)據(jù)影響，例如，企業(yè)存量權(quán)益數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性往往存在問題；外匯局層面則主要受登記數(shù)據(jù)的錄入質(zhì)量以及信息系統(tǒng)滯留數(shù)據(jù)的清理情況影響，同時(shí)也會(huì)受到系統(tǒng)設(shè)計(jì)缺陷的影響，例如，系統(tǒng)固定報(bào)表與綜合查詢兩類菜單下某些同期同項(xiàng)數(shù)據(jù)仍存在誤差，或是由于不同系統(tǒng)在采集口徑、數(shù)據(jù)源及數(shù)據(jù)處理方式等存在差異，同一類數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)查詢結(jié)果也不盡相同。二是系統(tǒng)數(shù)據(jù)不全面。一方面由于系統(tǒng)數(shù)據(jù)錄入不完整，一些數(shù)據(jù)沒有納入系統(tǒng)，例如資本項(xiàng)下人民幣賬戶資金使用相關(guān)數(shù)據(jù)等；系統(tǒng)無法查詢一定時(shí)期內(nèi)轄內(nèi)各銀行業(yè)務(wù)辦理筆數(shù)和總金額。另一方面則是由于系統(tǒng)權(quán)限設(shè)置問題，例如基層外匯局只能查看轄內(nèi)法人銀行的內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)，而無法查看轄內(nèi)整體金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)保情況。三是系統(tǒng)設(shè)計(jì)方面仍存在一些瑕疵。例如，系統(tǒng)缺少詳細(xì)的說明，監(jiān)管人員在對(duì)系統(tǒng)指標(biāo)的理解不一致時(shí)難以獲得正確的答案，或是對(duì)固定報(bào)表的數(shù)據(jù)存疑時(shí)難以與明細(xì)數(shù)據(jù)核對(duì)；系統(tǒng)的調(diào)整升級(jí)明細(xì)也經(jīng)常不告知用戶，加大了使用的難度。

（二）監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系不完善

資本項(xiàng)目事后監(jiān)管是一個(gè)開放的模式，總局的操作指引雖然提供了一個(gè)基本框架，但在實(shí)際操作中存在限制因素。一方面，從外匯收支形勢(shì)看，近年來我國資本跨境流出趨勢(shì)較為明顯，“擴(kuò)流入，控流出”成為外匯管理的主線。但相關(guān)監(jiān)測(cè)指標(biāo)的設(shè)計(jì)沒有完全體現(xiàn)出上述意圖，甚至有時(shí)在實(shí)踐中還會(huì)向控流入傾斜。另一方面，操作指引確立的指標(biāo)確實(shí)比較多，但缺乏重點(diǎn)。由于各地外匯收支形勢(shì)差異較大，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)品種較為單一，許多監(jiān)管指標(biāo)根本用不上，形同虛設(shè)。加之監(jiān)管資源的有限性，決定了監(jiān)管人員不可能海底撈針，只能有針對(duì)性的加強(qiáng)監(jiān)管。因此，進(jìn)一步完善監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，使其既能體現(xiàn)當(dāng)前外匯收支形勢(shì)，又較為簡(jiǎn)便，具有較強(qiáng)可操作性應(yīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

（三）未形成有效的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制不足?？缇迟Y本流動(dòng)管理涉及人民銀行反洗錢、支付管理、賬戶管理甚至征信管理等多個(gè)部門，從理論上來說，這些管理部門之間應(yīng)該有相應(yīng)的信息溝通交流分享機(jī)制才有利于更好地履行相關(guān)職能。但在現(xiàn)行的管理體制下，外匯管理部門與其它管理部門之間系統(tǒng)分割，難以實(shí)現(xiàn)共享。例如，要追查外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯后的用途，目前的外匯系統(tǒng)僅能提供線索在結(jié)匯環(huán)節(jié)，無法跟蹤結(jié)匯后人民幣資金的實(shí)際流向。二是與外部其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制也欠缺。例如，海關(guān)、稅務(wù)部門大部分?jǐn)?shù)據(jù)信息以保密為由，共享有限；工商、外經(jīng)貿(mào)等部門通常并不審核企業(yè)資金來源與運(yùn)用，但部分銀行以上游管理部門已下達(dá)行政許可為由，為企業(yè)辦理業(yè)務(wù)時(shí)疏于真實(shí)性審核。

（四）資本項(xiàng)目事后監(jiān)管人才配備不足

一方面，外匯業(yè)務(wù)的復(fù)雜性要求監(jiān)管人員對(duì)外匯業(yè)務(wù)有全面的了解，不僅是資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)，也要了解經(jīng)常項(xiàng)目和國際收支業(yè)務(wù)，但監(jiān)管人員由于分工過細(xì)，往往只對(duì)某一領(lǐng)域的業(yè)務(wù)了解，對(duì)其它領(lǐng)域的業(yè)務(wù)則只有表面的認(rèn)識(shí)，因此對(duì)于涉及其它領(lǐng)域的外匯違規(guī)問題很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。另一方面，現(xiàn)代化的監(jiān)管理念不僅要求監(jiān)管人員熟悉外匯業(yè)務(wù)，對(duì)業(yè)務(wù)敏感性強(qiáng)，同時(shí)也要能熟練掌握數(shù)據(jù)分析軟件，但實(shí)踐中往往是熟悉業(yè)務(wù)的年紀(jì)較大，運(yùn)用軟件不熟練，而能夠熟練運(yùn)用軟件的往往外匯業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足。

三、完善資本項(xiàng)目事后監(jiān)管的政策建議

（一）加強(qiáng)銀行數(shù)據(jù)控制體系建設(shè)

銀行數(shù)據(jù)是資本項(xiàng)目監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)的第一來源，因此提高監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量的關(guān)鍵在于提高銀行報(bào)送數(shù)據(jù)質(zhì)量。建議一是要將數(shù)據(jù)控制納入銀行的全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，從思想上高度重視數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。一些商業(yè)銀行不重視數(shù)據(jù)質(zhì)量，認(rèn)為漏報(bào)、瞞報(bào)或錯(cuò)報(bào)是小問題，而實(shí)踐中大量案例表明，數(shù)據(jù)疏漏往往是其它風(fēng)險(xiǎn)的先兆，重視數(shù)據(jù)質(zhì)量可以更有效地加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防范。二是構(gòu)建數(shù)據(jù)核查的內(nèi)控機(jī)制?？梢苑滦渌鼉?nèi)控體系的實(shí)踐建立數(shù)據(jù)控制三道防線，第一道防線是前臺(tái)業(yè)務(wù)人員，第二道防線是垂直的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理部門，第三道防線則是獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門，三道防線共同防范數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管的聯(lián)系。商業(yè)銀行應(yīng)積極接受外部監(jiān)管部門對(duì)于數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查，并積極利用檢查成果，促進(jìn)銀行數(shù)據(jù)質(zhì)量體系的完善。

（二）進(jìn)一步完善監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系

現(xiàn)行的資本項(xiàng)目事后監(jiān)測(cè)指標(biāo)多以“控流入”為主，且較為繁雜。為提高監(jiān)測(cè)指標(biāo)的實(shí)效性和可操作性，建議從以下幾個(gè)方面增加“控流出”的相關(guān)指標(biāo)：一是增加外商直接投資項(xiàng)下的監(jiān)測(cè)指標(biāo)。主要包括：（1）FDI撤資所得超額匯出。計(jì)算公式為：FDI撤資所得累計(jì)匯出金額-外匯登記的撤資所得匯出限額＞3萬美元。（2）FDI股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得異常匯出。計(jì)算公式為：外轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)股購買對(duì)價(jià)/受讓注冊(cè)資本＞150%。（3）利潤(rùn)匯出異常。計(jì)算公式為：a、累計(jì)利潤(rùn)匯出總額≥外方“未分配利潤(rùn)”;b、本年度利潤(rùn)匯出金額/上年度利潤(rùn)匯出金額＞150%且本年度利潤(rùn)累計(jì)匯出金額＞100萬美元。二是增加境外直接投資項(xiàng)下的監(jiān)測(cè)指標(biāo)。主要包括：（1）境外投資超額匯出。計(jì)算公式為：累計(jì)跨境流出金額-跨境流出限額＞3萬美元；（2）境外投資異常匯出。計(jì)算公式為：a、以合伙企業(yè)作為投資主體開展境外投資；b、境外投資總額/境內(nèi)企業(yè)注冊(cè)資本＞100%；c、境內(nèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍與境外子公司存在較大差異；d、突擊投資，境內(nèi)母公司設(shè)立時(shí)間較短（如1年內(nèi)），就存在較大境外投資。三是增加外債項(xiàng)下的監(jiān)測(cè)指標(biāo)。主要包括：（1）外債超額還本。計(jì)算公式為：?jiǎn)喂P外債累計(jì)還本額-單筆外債累計(jì)提款金額＞3萬美元；（2）外債提前還本。計(jì)算公式為：?jiǎn)喂P外債實(shí)際還本期限＜登記還本期限，且外債合同中沒有“提前還款”約定。

（三）嘗試構(gòu)建分類管理體系

目前的統(tǒng)一化監(jiān)管方式對(duì)于監(jiān)管主體而言存在反向激勵(lì)，鼓勵(lì)違規(guī)獲利。為進(jìn)一步提高資本項(xiàng)目外匯管理的有效性，構(gòu)建良好的監(jiān)管秩序，應(yīng)對(duì)涉匯主體實(shí)行分類監(jiān)管?？梢钥紤]將涉匯主體分為正常類企業(yè)、關(guān)注類企業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)類企業(yè)三大類。正常類企業(yè)是指企業(yè)遵守外匯管理相關(guān)規(guī)定，資本項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)未出現(xiàn)違規(guī)操作；關(guān)注類企業(yè)是指企業(yè)存在違反外匯管理法規(guī)行為，但違規(guī)行為較輕，且能夠積極配合檢查，主動(dòng)整改；風(fēng)險(xiǎn)類企業(yè)是指企業(yè)惡意多次違規(guī)或有其它較為嚴(yán)重的違規(guī)情節(jié)，或是拒不配合有關(guān)部門檢查的。分類管理措施方面，對(duì)于正常類企業(yè)，可以享受資本項(xiàng)目外匯管理各項(xiàng)優(yōu)惠政策，最大程度的給企業(yè)提供政策便利；對(duì)于關(guān)注類企業(yè)，要加大核查力度，在辦理一些特殊業(yè)務(wù)時(shí)須經(jīng)外匯局行政審批；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)類企業(yè)，其外匯業(yè)務(wù)的辦理需逐筆經(jīng)外匯局行政審批，并加大現(xiàn)場(chǎng)非現(xiàn)場(chǎng)核查力度。

（四）內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建信息共享平臺(tái)

一是外匯管理部門應(yīng)加強(qiáng)與人民銀行征信、支付結(jié)算等部門的聯(lián)系，統(tǒng)一數(shù)據(jù)來源及監(jiān)測(cè)分析標(biāo)準(zhǔn)，整合本外幣監(jiān)管數(shù)據(jù)體系，為實(shí)現(xiàn)本外幣監(jiān)管一體化，減少跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)打下基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)工商局、商務(wù)局、海關(guān)以及外匯局等政府相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)溝通，搭建事后監(jiān)管信息交流平臺(tái)，加強(qiáng)跨境交易信息的對(duì)比分析，實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)管信息和成果共享，提升監(jiān)管實(shí)效。

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1006-169X（2016）12-0073-03