韓冬梅

美國(guó)流域水環(huán)境管理啟示

韓冬梅

我國(guó)目前以行政區(qū)為水環(huán)境管理邊界顯然不符合外部性內(nèi)部化的基本原則，“中央政府—地方政府—污染源”的管理模式易導(dǎo)致政府失靈。因此，在責(zé)任的劃分上可以考慮行政區(qū)，但管理上一定是按流域進(jìn)行管理。

最近發(fā)布的《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃發(fā)展綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）中明確了流域生態(tài)環(huán)境改善的首要戰(zhàn)略目標(biāo)?！?015年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，長(zhǎng)江干流近500個(gè)取水口都不同程度受到岸邊污染帶的影響，長(zhǎng)江流域作為我國(guó)重要的農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市集聚區(qū)，環(huán)境保護(hù)面臨著巨大壓力。通過(guò)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”“合作聯(lián)動(dòng)”持續(xù)推進(jìn)長(zhǎng)江流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，也是對(duì)我國(guó)推進(jìn)流域綜合管理提出的要求。

美國(guó)是一個(gè)多河流的國(guó)家，密西西比河流域和田納西河流域等在歷史上也經(jīng)歷了由于工業(yè)、農(nóng)業(yè)和人口發(fā)展導(dǎo)致的嚴(yán)重污染階段。美國(guó)在流域管理尤其保護(hù)流域水質(zhì)管理方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)盡快建立和完善流域管理模式具有一定的借鑒意義。

美國(guó)的流域水環(huán)境管理

管理方法的確立

美國(guó)國(guó)家環(huán)保局（EPA）從20 世紀(jì) 90 年代起開始運(yùn)用流域管理方法管理水環(huán)境，1991年制定了《流域保護(hù)方法框架》，強(qiáng)調(diào)通過(guò)多方合作來(lái)治理水污染，倡導(dǎo)多方參與劃定流域管理范圍、評(píng)估流域保護(hù)優(yōu)先問(wèn)題、制定管理計(jì)劃。美國(guó)流域管理突出的目標(biāo)是保護(hù)受威脅和修復(fù)被污染的水體，最終目標(biāo)是使流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)，水資源得到保護(hù)。在相關(guān)項(xiàng)目財(cái)政資助方面，優(yōu)先考慮對(duì)流域整體水環(huán)境的改善和保護(hù)。如美國(guó)環(huán)保局于1996年頒布了《清潔水州周轉(zhuǎn)基金資助框架》，要求各州在項(xiàng)目篩選過(guò)程中整體考慮流域水環(huán)境問(wèn)題，以使有限的資金投入到對(duì)水質(zhì)改善作用最大的項(xiàng)目上。

應(yīng)盡快出臺(tái)流域規(guī)劃指南和相關(guān)技術(shù)規(guī)范，確定流域規(guī)劃制定的方法和程序，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃制定中的公眾參與和效用分析，明確實(shí)施責(zé)任主體、手段以及監(jiān)督與懲罰機(jī)制等。

流域管理機(jī)構(gòu)

美國(guó)的水環(huán)境管理主要由各州負(fù)責(zé)。州以下分成若干個(gè)水務(wù)局，對(duì)供、排水和污水處理等諸多水務(wù)統(tǒng)一管理。部分州還建立了流域水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)，如加州環(huán)保局下設(shè) 9 個(gè)區(qū)域水質(zhì)控制委員會(huì)，跨加州 58 個(gè)縣，依地表水流域而建，分管轄區(qū)內(nèi)的水環(huán)境管理工作。經(jīng)費(fèi)來(lái)源于聯(lián)邦政府、州政府和排污許可證收費(fèi)。

8月30日，余輝掩映下的滁州市來(lái)安縣屯倉(cāng)水庫(kù)一角。 CNSphoto供圖

美國(guó)跨行政區(qū)的流域機(jī)構(gòu)主要有流域管理局和流域管理委員會(huì)兩種形式。流域管理局以“田納西河流域管理局”為代表，該管理局（簡(jiǎn)稱TVA）依據(jù)《田納西流域管理局法》（1933）而成立，TVA董事會(huì)是具有政府權(quán)力的機(jī)構(gòu)，由三人組成，直接向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，有專門的經(jīng)費(fèi)和高度的自治權(quán)。流域委員會(huì)是一種政府、企業(yè)以及民眾共同合作的管理模式，是美國(guó)較常見的綜合管理組織形式，其代表是“特拉華流域管理委員會(huì)”。委員會(huì)成員由流域內(nèi)各州州長(zhǎng)和聯(lián)邦政府代表組成，不受聯(lián)邦和州政府單獨(dú)的行政干擾。密西西比河/墨西哥灣流域營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)工作組也是一個(gè)跨區(qū)域的機(jī)構(gòu)，由聯(lián)邦EPA、農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部、商務(wù)部、陸軍工程兵團(tuán)和12個(gè)州環(huán)保和農(nóng)業(yè)部門組成，目的是控制密西西比河流域富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題。

美國(guó)流域管理內(nèi)容

各州制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)流域規(guī)劃落實(shí)。美國(guó)《清潔水法》規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)主要包括指定用途、水質(zhì)基準(zhǔn)和反退化政策3個(gè)核心內(nèi)容。指定用途要求州政府必須在考慮核心用途和下游水體要求的基礎(chǔ)上，明確本州各水體的具體用途；水質(zhì)基準(zhǔn)要求各州科學(xué)設(shè)定水體的定量和定性指標(biāo)，制定執(zhí)行方法；反退化政策強(qiáng)調(diào)“水質(zhì)只準(zhǔn)變好，不能變壞”，特別是當(dāng)水體的自然水質(zhì)優(yōu)于現(xiàn)有水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，禁止導(dǎo)致水質(zhì)降低的任何排放行為。此外，各州通過(guò)制定一系列標(biāo)準(zhǔn)、行動(dòng)計(jì)劃來(lái)具體執(zhí)行聯(lián)邦和州的法律法規(guī)。如，加州環(huán)保局制定的《州水質(zhì)管制規(guī)劃》是州水質(zhì)管理的綱領(lǐng)性文件，包括兩類：一類是適用于州內(nèi)所有水體的，由州“水資源管理局”制定頒發(fā)；另一類是適合某一特定地區(qū)的《區(qū)域規(guī)劃》，由州區(qū)域水質(zhì)管理局負(fù)責(zé)制定實(shí)施。

制定水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。為流域內(nèi)未達(dá)標(biāo)水體制定水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃是美國(guó)最重要的水環(huán)境管理制度之一，由州長(zhǎng)簽字，聯(lián)邦EPA批準(zhǔn)后執(zhí)行。州水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃主要包括：對(duì)點(diǎn)源排放限值尤其是基于水質(zhì)排放限值的規(guī)定；對(duì)非點(diǎn)源實(shí)施最佳管理實(shí)踐的要求；對(duì)于已經(jīng)污染的水域，在特定時(shí)間內(nèi)對(duì)特定的污染物建立日最大污染負(fù)荷量（TMDL），并分配到具體的污染源等。州需要每?jī)赡晗蚵?lián)邦提交水質(zhì)報(bào)告，評(píng)估區(qū)域內(nèi)所有水體的水質(zhì)狀況和《清潔水法》相關(guān)控制計(jì)劃的改善效果，以及未來(lái)需要采取的行動(dòng)，所有報(bào)告中反映的問(wèn)題都需在州下一階段的水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃中體現(xiàn)。

對(duì)流域內(nèi)點(diǎn)源的管理實(shí)施基于水質(zhì)的排污許可證。《清潔水法》規(guī)定建立國(guó)家污染物排放消除制度（NPDES），所有排入美國(guó)天然水體的點(diǎn)源必須獲得由聯(lián)邦或州頒發(fā)的排污許可證。許可證是管理點(diǎn)源的核心手段，而排放限值則是許可證的核心內(nèi)容，包括基于技術(shù)和基于水質(zhì)的排放限值，不僅確保了點(diǎn)源排放不對(duì)水質(zhì)造成影響，也避免了高品質(zhì)水體進(jìn)一步退化的風(fēng)險(xiǎn)。最初的排污許可證僅依據(jù)技術(shù)排放標(biāo)準(zhǔn)制定，后來(lái)發(fā)現(xiàn)即使所有的點(diǎn)源都達(dá)標(biāo)仍不能使水質(zhì)達(dá)標(biāo)。因此《清潔水法》規(guī)定必須要為點(diǎn)源制定基于水質(zhì)的排放限值，實(shí)施最嚴(yán)格的控制來(lái)保證水質(zhì)的持續(xù)改善，這也是美國(guó)的排污許可制度在發(fā)展過(guò)程中逐漸積累的經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)施日最大負(fù)荷管理計(jì)劃（TMDL）?！叭兆畲筘?fù)荷”是指一個(gè)水體能夠承受并能夠滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的一種污染物的日最大排放總量。該計(jì)劃是針對(duì)已經(jīng)污染、未達(dá)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的流域內(nèi)水體，制定單獨(dú)的控制戰(zhàn)略。具體做法是：各州首先對(duì)未達(dá)標(biāo)水體進(jìn)行甄別，然后根據(jù)污染程度的嚴(yán)重性和指定用途對(duì)水體進(jìn)行排序，對(duì)排在前面的水體制定某項(xiàng)污染物的日最大負(fù)荷量，并分配到具體的點(diǎn)源和非點(diǎn)源。在該計(jì)劃內(nèi)的點(diǎn)源，需要根據(jù)控制目標(biāo)反推污染物排放限值，并寫入許可證。同時(shí)，在TMDL計(jì)劃內(nèi)，允許點(diǎn)源和非點(diǎn)源之間的交易，這也為流域內(nèi)綜合管理點(diǎn)源和非點(diǎn)源提供了新的思路和模式。目前TMDL計(jì)劃主要是針對(duì)非點(diǎn)源控制，由于模型復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)以及耗資巨大，目前實(shí)施的TMDL計(jì)劃以及適用的污染物仍較有限。

對(duì)我國(guó)的啟示

實(shí)施流域管理，建立多方協(xié)調(diào)的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)的水環(huán)境管理無(wú)論從機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是從水環(huán)境規(guī)劃的制定和聯(lián)邦項(xiàng)目投入來(lái)看，都是在流域的基礎(chǔ)上開展的。我國(guó)目前以行政區(qū)為水環(huán)境管理邊界顯然不符合外部性內(nèi)部化的基本原則，“中央政府—地方政府—污染源”的管理模式易導(dǎo)致政府失靈。因此，在責(zé)任的劃分上可以考慮行政區(qū)，但管理上一定是按流域進(jìn)行管理。我國(guó)目前推行的“垂直監(jiān)管”模式將責(zé)任上移，是一種進(jìn)步，但仍屬于過(guò)渡形式，水環(huán)境管理最終仍須采用流域管理。中國(guó)的流域管理目前尚沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一而權(quán)威的機(jī)構(gòu)，建議建立一個(gè)獨(dú)立的中國(guó)流域環(huán)境管理委員會(huì)，由各相關(guān)部門包括環(huán)保部、水利部、國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等和各地方政府以及相關(guān)干系人共同組成，針對(duì)國(guó)家級(jí)流域的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，構(gòu)建一個(gè)綜合決策平臺(tái)。劃分區(qū)域設(shè)置區(qū)域流域環(huán)境管理辦公室，作為流域環(huán)境管理委員會(huì)的派出機(jī)構(gòu)。

加快制定流域規(guī)劃導(dǎo)則和規(guī)范。美國(guó)除了《清潔水法》等相關(guān)法律對(duì)流域管理提出了具體要求外，還制定了規(guī)劃指南和相關(guān)手冊(cè)等，如《美國(guó)流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃手冊(cè)》對(duì)流域規(guī)劃編制的數(shù)據(jù)收集、問(wèn)題識(shí)別、污染負(fù)荷評(píng)估、目標(biāo)確定、方案制定等提供了技術(shù)路線和方法。部分州環(huán)保局也制訂了本地區(qū)流域規(guī)劃指南和流域評(píng)估手冊(cè)以指導(dǎo)流域管理。中國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)流域規(guī)劃指南和相關(guān)技術(shù)規(guī)范，確定流域規(guī)劃制定的方法和程序，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃制定中的公眾參與和效用分析，明確規(guī)定實(shí)施的責(zé)任主體、手段以及監(jiān)督與懲罰機(jī)制等。

完善地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施基于地表水質(zhì)的點(diǎn)源排放限值，并通過(guò)排污許可證落實(shí)。美國(guó)完善的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系是制定流域規(guī)劃、控制污染源排放、實(shí)現(xiàn)流域水環(huán)境改善的基礎(chǔ)和保障。我國(guó)的地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)還不完善，尤其是缺乏水質(zhì)基準(zhǔn)研究和禁止水質(zhì)退化的反退化原則規(guī)定。因此，我國(guó)需要加快相關(guān)基礎(chǔ)研究，并盡快將反退化原則納入我國(guó)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系和相關(guān)法律，宣示國(guó)家保護(hù)水質(zhì)的決心和意志。對(duì)于點(diǎn)源排放管理，我國(guó)還沒(méi)有建立類似美國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其沒(méi)有明確的點(diǎn)源基于地表水質(zhì)的排放限值。但考慮到我國(guó)已經(jīng)執(zhí)行的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有基于地表水質(zhì)確定排放限值的功能，因此，可以在現(xiàn)有環(huán)評(píng)技術(shù)的基礎(chǔ)上制定和完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)許可證的編寫者計(jì)算基于地表水質(zhì)的點(diǎn)源排放限值，通過(guò)許可證實(shí)施來(lái)保證地表水質(zhì)持續(xù)改善。

建立流域內(nèi)點(diǎn)源和非點(diǎn)源綜合管理方式。美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于單獨(dú)管理非點(diǎn)源并沒(méi)有很好的辦法。TMDL計(jì)劃實(shí)際上是一種從點(diǎn)源到非點(diǎn)源管理控制的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，點(diǎn)源和非點(diǎn)源都被整合在該計(jì)劃內(nèi)，構(gòu)成一個(gè)流域污染源綜合管理體系。TMDL計(jì)劃的思想可以被借鑒到我國(guó)的流域管理中，為未達(dá)標(biāo)水體制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，制定特定污染物的減量計(jì)劃和分階段目標(biāo)，并將其分配到具體的污染源。點(diǎn)源可以通過(guò)滿足基于水質(zhì)目標(biāo)和減量計(jì)劃計(jì)算的排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到要求，也可以和其他點(diǎn)源進(jìn)行交易，還可以與非點(diǎn)源排放者進(jìn)行合作或交易，非點(diǎn)源通過(guò)源頭控制以達(dá)到最終污染物排放量的削減。由此形成一個(gè)基于水質(zhì)目標(biāo)、點(diǎn)源和非點(diǎn)源整合控制、流域整體改善、成本收益較好的流域綜合管理及共治體系。

（作者系河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師、博士，研究方向：環(huán)境政策與管理）