朱璇

海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護要求全面提升

朱璇

海洋是未來全球油氣資源的重要接替區(qū)。伴隨著海洋油氣開發(fā)規(guī)模和強度的提升，突發(fā)性溢油事故的風險也不斷提高，對新時期海洋油氣開發(fā)污染防治提出了新的要求。

近日，國務院法制辦公室公布了《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《條例（修訂草案）》）并公開征求意見。《條例（征求意見稿）》全面規(guī)范和提升了海洋石油勘探開發(fā)活動的環(huán)境管理要求，加強勘探開發(fā)項目環(huán)評管理、強化油污風險管控、規(guī)范溢油事故處理?！稐l例》的修訂是在我國海洋石油開發(fā)力度不斷加大的情況下，防范油污風險，保證沿海和海洋環(huán)境安全的重要舉措。

規(guī)范海洋油氣開發(fā)修法行動勢在必行

海洋油氣資源開發(fā)對我國具有重要的戰(zhàn)略意義。2015年，我國海洋原油產量5416萬噸，約占全部原油產量的25%，海洋天然氣產量136億立方米，約占全部天然氣產量的10%。渤海海域已是我國近海石油開發(fā)的主戰(zhàn)場，南海、東海海域的石油開發(fā)也在逐步推進。海洋是未來全球油氣資源的重要接替區(qū)。隨著我國經濟的發(fā)展和能源消費水平的提升，海洋油氣將在我國能源體系中占有更重要地位。伴隨海洋油氣開發(fā)規(guī)模和強度的提升，突發(fā)性溢油事故的風險也不斷提高，對新時期海洋油氣開發(fā)污染防治提出了新的要求。

《條例（修訂草案）》規(guī)定發(fā)生溢油事故后，主管部門有權在開發(fā)者處置不力的情況下，征用船舶和其他應急物資，直接組織現場處置。

海洋油氣開發(fā)是“高風險、高科技、高投入”的行業(yè)，其高風險不僅指投資風險和安全生產風險，也喻示著環(huán)境風險。2011 年6月，美國康菲石油公司渤海灣蓬萊19-3油田發(fā)生溢油事故，大約700桶原油和2500桶礦物油鉆井泥漿進入渤海灣及其海床，累計造成5500多平方公里的海水污染。經主管部門調解，康菲公司最終支付海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償10.9億元，康菲公司和中海油支付5.93億元用于渤海海洋生態(tài)環(huán)境保護和后續(xù)生態(tài)影響監(jiān)測。盡管康菲公司和中海油最終與有關主管部門就賠償事宜達成一致。但事件處理過程中，社會各界對有關情況高度關注，各方對損失測算、賠償處理也抱有不同看法，給事故處置造成不小的輿論壓力和實際困難。這一方面反映出海洋石油污染及其環(huán)境損害的復雜性，另一方面也折射出法律制度的薄弱，暴露出我國海洋石油開發(fā)環(huán)境管理溢油事故處理經驗不足，有關油污損害測算和賠償程序、標準不明確的問題。在這一形勢下，規(guī)范海洋油氣開發(fā)污染防治及溢油處理的修法行動勢在必行。

海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境管理修法進展

海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境管理的主要法律法規(guī)包括《海洋環(huán)境保護法》（1982年頒布實施、1999年修訂、2013年修正）、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境管理保護條例》（1983年實施）和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》（2006年實施）（以下簡稱“一法兩條例”）等。以上法律法規(guī)對我國的海洋污染防治和海洋環(huán)境保護起到了重要作用?！逗Ｑ笫涂碧介_發(fā)環(huán)境管理保護條例》是防治海洋石油污染的專門性條例，于1983年頒布實施，其規(guī)范范圍涵蓋海洋石油勘探開發(fā)環(huán)評、廢棄物排放、污染事故報告和應急處理、化學消油劑使用、環(huán)保執(zhí)法檢查、污染損害賠償、法律責任等方面。然而，隨著我國海洋石油勘探開發(fā)規(guī)模的擴大和作業(yè)能力的提升，現有法律法規(guī)已經不能滿足實際工作需要，部分條款規(guī)定明顯滯后于現實情況。例如，現行《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定，海洋石油勘探開發(fā)活動造成海洋環(huán)境污染的罰款最高不超過20萬元，這顯然無法與油污造成的損害相比，難以達到懲戒效果。為保護海洋環(huán)境，控制油污損害，業(yè)內外對海洋環(huán)境保護修法的呼吁越來越高。

現行《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定，海洋石油勘探開發(fā)活動造成海洋環(huán)境污染的罰款最高不超過20萬元，這顯然無法與油污造成的損害相比，難以達到懲戒效果。

海洋油氣開發(fā)是“高風險、高科技、高投入”的行業(yè)，其高風險不僅指投資風險和安全生產風險，也喻示著環(huán)境風險。cnsphoto供圖

2011年9月，國務院法制辦牽頭成立了海洋環(huán)境保護法律法規(guī)修訂工作專門小組。2012年3月，國務院將“一法兩條例”的修訂列入當年工作計劃。2013年12月，《海洋環(huán)境保護法（2013年修正）》獲全國人大常委會通過。該次修改僅涉及三個條款，主要是優(yōu)化有關行政審批流程，實質性改動不大。2016年，《海洋環(huán)境保護法》修訂工作再獲新進展。經廣泛征求意見，國務院法制辦形成《海洋環(huán)境保護法修正案（草案）》。該草案提出了九條修改建議，增大了對污染海洋環(huán)境行為的處罰力度，增設海洋生態(tài)補償制度和海洋生態(tài)紅線有關規(guī)定，與《環(huán)境影響評價法》相銜接增加環(huán)評限批規(guī)定。2016年9月，修正案經全國人大常委會初次審議通過并向社會公眾公開征求意見?！董h(huán)境保護法》及相關條款的修訂為完善海洋石油開發(fā)環(huán)境管理規(guī)定提供了上位法依據。

2016年同期，國務院法制辦形成《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境管理保護條例（修訂草案征求意見稿）》并公開征求意見。與現行《條例》相比，《條例（修訂草案）》在以下方面取得明顯進步：一、規(guī)范事項更為全面?！稐l例（修訂草案）》共六章五十八條，對海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護監(jiān)督管理、污染防治、溢油事故處理、法律責任等各方面事項進行了全面細致的規(guī)定。二、適用范圍界定更為嚴謹?！稐l例（修訂草案）》第三條規(guī)定，海洋石油勘探開發(fā)包括海洋石油、天然氣鉆探、生產、儲運、管道運輸和設施建設、處置等活動。這一表述囊括了海洋油氣生產的全過程，將作業(yè)平臺、運載船舶、輸油管道乃至廢棄油井都包含在內，適用范圍的界定更為清晰嚴謹。三、在環(huán)境影響評價報告書編制、溢油事故應急管理與調查、溢油事故海洋生態(tài)損害賠償等方面全面提高要求，加強了對海洋石油勘探開發(fā)的環(huán)境管理力度。

《條例（修訂草案）》提出新要求

實施20余年以來，《條例》面臨的形勢和問題發(fā)生了巨大變化。為順應新時期、新局面的工作要求，此次修訂對《條例》的篇章結構、規(guī)定事項范圍和具體事項安排作出了全面調整。《條例（修訂草案）》實施后將為海洋石油勘探開發(fā)的環(huán)境保護工作帶來一系列新變化。

溢油應急管理全面加強，事故調查處理有法可依。溢油事故多為突發(fā)性事件。事故發(fā)生后的應急反應和應急措施對于控制污染、降低污染損失以及回收清除油污至關重要。應急處理機制的反應速度及處理效果，不僅取決于油污回收設備與技術等應急力量的優(yōu)劣，應急處理機制的制度安排同樣重要?，F行《條例》僅在第十六條規(guī)定了作業(yè)者消除溢油污染、報告主管部門、接受調查處理的責任和義務，規(guī)定較為原則籠統(tǒng)，難以對溢油應急機制作出周密細致的安排。《條例（修訂草案）》圍繞溢油應急與處理作出了一系列規(guī)定，包括事故等級劃定、應急預案和應急計劃編制、應急物資配備、應急培訓與演習、事故發(fā)生后啟動應急預案、采取應急措施以及事故調查與賠償等，詳細規(guī)定了開發(fā)者、政府主管部門、其他相關部門的責任與義務。為充分保證事故得到迅速、有效處置，《條例（修訂草案）》擴大了政府主管部門在溢油事故處理中的權力，規(guī)定發(fā)生溢油事故后，主管部門有權在開發(fā)者處置不力的情況下，征用船舶和其他應急物資，直接組織現場處置。這一規(guī)定改變了以開發(fā)方為事故處理主要行為人的情況，強化了政府在溢油應急處理中的作用，為溢油事故應急處置提供雙保險。

海洋生態(tài)賠償標準得到明確，生態(tài)索賠有法可依。海洋污染事故損害賠償問題一直是社會關注的熱點。盡管《海洋環(huán)境保護法》和《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境管理保護條例》都確立了海洋污染損失生態(tài)賠償制度，規(guī)定由政府主管部門代表國家對責任者索賠。但在《條例（修訂草案）》公布之前，賠償標準和范圍從未得到明確規(guī)定，造成海洋污染損失賠償尤其是溢油污染賠償缺乏技術性導則，賠償數額爭議大等問題。此次《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》修訂，明確將海洋石油污染索賠范圍界定為海洋生態(tài)損害消除費用，海洋生物資源和海洋環(huán)境容量恢復期損失費用，生態(tài)損害監(jiān)測、評估及專業(yè)咨詢費用，替代生態(tài)系統(tǒng)重建費用等四項。這一規(guī)定支持了海洋環(huán)境容量和生態(tài)系統(tǒng)價值作為生態(tài)賠償的組成部分，并且將污染損失監(jiān)測費用列為責任者負擔的賠償費用之一，體現了現代環(huán)境法“污染者付費”的原則，也呼應了《環(huán)境保護法》提出的環(huán)境保護損害擔責。總體來講，賠償范圍的界定是我國海洋石油污染賠償制度發(fā)展的一大進步，將從操作層面有力地支持和便利化生態(tài)索賠過程。

溢油事故行政處罰力度增強，違法成本顯著提升。與《海洋環(huán)境保護法修正案（草案）》有關法律責任規(guī)定相一致，《條例（修訂草案）》增大了對污染海洋環(huán)境行為的處罰力度，增加了按日連續(xù)計罰的處罰措施；對溢油污染事故根據事故等級分別處以事故直接損失20%或30%的罰款。較之現行《條例》對污染海洋環(huán)境行為最高10萬元的處罰，按事故損失計罰的規(guī)定明顯提高了處罰額度，溢油事故責任者的違法成本大大提高。守法成本高、違法成本低一直是我國環(huán)境保護工作的頑疾。此次《條例》修訂順應環(huán)保工作形勢，加大了對污染海洋環(huán)境行為的處罰力度，并且開創(chuàng)性地采取按照事故危害性等級確定處罰額度的方式，既有利于發(fā)揮行政處罰的懲戒性作用，提高開發(fā)者的事故防范意識，也符合行政法“過罰相當”的原則，為突發(fā)性環(huán)境污染的處罰提供了良好的立法范例。

（作者系環(huán)境經濟學博士，國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所研究人員）