閆柳狄

（河南科技學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003）

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農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障問題研究

閆柳狄

（河南科技學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003）

近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程明顯加快，農(nóng)民作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，若其權(quán)益得不到有效保障，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)便不能順利展開。因此，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益至關(guān)重要。在我國目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民權(quán)益時(shí)常得不到保障，本文在分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損的主要表現(xiàn)及原因的基礎(chǔ)上，提出了相關(guān)的對(duì)策建議。

土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益；保障

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損的主要表現(xiàn)

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

我國土地的所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民只享有承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民可以支配哪些土地，往往由村干部掌控決定，這就忽視了農(nóng)民的承包經(jīng)營和使用權(quán)，使其具有相當(dāng)?shù)牟环€(wěn)定性。比如，農(nóng)民的承包經(jīng)營期限有多長，農(nóng)民有哪些土地使用權(quán)，土地又可以做哪些用途，這些都沒有一個(gè)明確的界定，使得土地流轉(zhuǎn)后容易造成權(quán)益糾紛。同時(shí)，在流轉(zhuǎn)過程中存在著許多操作不規(guī)范的情況，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)手段以及流轉(zhuǎn)過程中和之后的糾紛處理等具體的實(shí)施細(xì)則并沒有明確指定。大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，沒有書面合同。即便簽約了書面合同，土地流轉(zhuǎn)合同也不夠規(guī)范，即合同條款、標(biāo)的不明確；合同缺乏簽證和規(guī)范建檔。如果發(fā)生糾紛，缺乏維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的依據(jù)。

2、農(nóng)民未獲得土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)得的收益

一是土地流轉(zhuǎn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，使許多農(nóng)民失地之后無法得到相應(yīng)的補(bǔ)償。二是我國大部分的土地流轉(zhuǎn)還處在自發(fā)階段，未形成規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)具有一定的盲目性和自發(fā)性，流轉(zhuǎn)價(jià)格信息不透明，并且土地流轉(zhuǎn)價(jià)格普遍偏低，而土地的交易成本卻過高，市場無法對(duì)價(jià)格起到調(diào)節(jié)作用，農(nóng)民的收益不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增長，這就使農(nóng)民的收益的增加比較困難。三是一些政府部門或村干部為了追求政績或個(gè)人利益，從土地流轉(zhuǎn)中謀利，損害農(nóng)民收益。

3、土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民生活保障缺失

土地對(duì)農(nóng)民來說，具有經(jīng)濟(jì)、保障和就業(yè)等功能。就目前而言，土地的保障功能，對(duì)于農(nóng)民來講具有極為特殊的作用。農(nóng)民作為我國的弱勢群體，居于社會(huì)的最低層，他們文化水平普遍偏低，在土地流轉(zhuǎn)之后，很難找到穩(wěn)定的工作，盡管外出務(wù)工的收入在農(nóng)民人均純收入中的比例逐年上升，但出外務(wù)工只能緩解一時(shí)的經(jīng)濟(jì)困境，解決不了長期收入來源問題。同時(shí)，他們?cè)谧优逃?、醫(yī)療等方面也存在著一定的困難。

二、農(nóng)民權(quán)益受損的主要原因

1、土地產(chǎn)權(quán)制度和流轉(zhuǎn)制度本身存在缺陷

雖然我國法律規(guī)定了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，但土地的產(chǎn)權(quán)到底屬于誰，不同的法律對(duì)所有權(quán)主體的規(guī)定卻不一致，并且集體的界定也很模糊。在《民法通則》中，把集體劃分為了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)；而在《土地管理法》中，則將集體劃分為了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)。不同的法律，對(duì)于所有者主體的劃分依據(jù)不同，這就使得土地所有權(quán)不能得到真正的明確。此外，法律也沒有明確規(guī)定集體到底指哪一級(jí)組織，并且在實(shí)際中，有些組織已經(jīng)名存實(shí)亡，這就使得集體與農(nóng)民的權(quán)益變得十分模糊。同時(shí)，由于土地流轉(zhuǎn)中缺乏完善的管理制度，給了某些干部暗箱操作的機(jī)會(huì)，也使農(nóng)民的合法權(quán)益無法得到保障。

2、政府職能定位不當(dāng)

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于起步階段，需要政府部門進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)與指導(dǎo)。但在現(xiàn)實(shí)的土地流轉(zhuǎn)過程中，政府在管理、監(jiān)督和指導(dǎo)方面存在著許多不足。一方面，政府在土地流轉(zhuǎn)中存在著“越位”現(xiàn)象，由于政府也是土地流轉(zhuǎn)中的參與主體，受自身利益最大化的驅(qū)使，容易干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，以土地流轉(zhuǎn)的名義滿足個(gè)人利益，侵害農(nóng)民權(quán)益。另一方面，政府沒有很好的擔(dān)任監(jiān)管與指導(dǎo)的職能。政府應(yīng)為土地流轉(zhuǎn)提供一個(gè)良好的外部環(huán)境，制定各項(xiàng)細(xì)則，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，搭建土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，培育有效的中介服務(wù)組織，為農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)，并監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)的健康順利開展。

3、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不健全

土地流轉(zhuǎn)是一種交易行為，方便快捷的信息是交易得以順利進(jìn)行的必要條件。但是由于土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織很少，一些已經(jīng)建立的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，也未能真正按照市場經(jīng)濟(jì)要求運(yùn)作，發(fā)揮流轉(zhuǎn)服務(wù)職能，這就使得土地流轉(zhuǎn)信息得不到有效溝通，形成信息的不對(duì)稱。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)沒有有效完善的流轉(zhuǎn)市場，在交易低迷的情況下，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格就難以通過市場機(jī)制形成。大部分土地流轉(zhuǎn)價(jià)格都是參照已有的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，沒有讓市場發(fā)揮其價(jià)格調(diào)節(jié)作用，土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格不符合市場規(guī)律。

4、社會(huì)保障體系不完善

土地對(duì)于農(nóng)民來說就是一種綜合載體，包含生存、就業(yè)、養(yǎng)老等城市人口所擁有的基本保障項(xiàng)目，但我國現(xiàn)在的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，社會(huì)保障還沒有完全被納入到城鎮(zhèn)保障中去。在缺乏完善的社會(huì)保障制度的情況下，離開土地之后，農(nóng)民就失去了所擁有的基本保障。除此之外，在土地流轉(zhuǎn)中，不管是征地補(bǔ)償還是收益分配，都沒有明確的保障機(jī)制來切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，擁有決定權(quán)的往往是村委會(huì)，農(nóng)民難以維護(hù)自己的利益。而當(dāng)土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛時(shí)，我國目前也很少有機(jī)構(gòu)或者組織來代表或反映農(nóng)民利益，農(nóng)民的合法權(quán)益找不到相應(yīng)的渠道來維護(hù)。

三、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障的對(duì)策建議

1、建立產(chǎn)權(quán)明晰化的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

從確權(quán)、頒證與登記入手，使農(nóng)民依法享有的對(duì)土地的占有、使用、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營和收益等權(quán)利落到實(shí)處，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。首先，要明確土地的所有權(quán)。根據(jù)我國各項(xiàng)法律法規(guī)的規(guī)定，土地屬于集體所有，而集體這個(gè)概念卻定義比較模糊，一般歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)村所有，而他們常常并不能切實(shí)代表農(nóng)民的利益，因而應(yīng)該明確規(guī)定能夠切實(shí)代表農(nóng)民利益的組織為土地所有權(quán)的主體，來維護(hù)農(nóng)民的利益。其次，穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包權(quán)。嚴(yán)格執(zhí)行土地延包30年不變的政策，對(duì)某些地方三五年就調(diào)整，或打亂重新分配的做法要糾正，以保持家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定。再次，保證農(nóng)民的土地使用權(quán)。明確農(nóng)民承包土地之后所享有的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，并保證只有農(nóng)民才有權(quán)流轉(zhuǎn)自己承包的土地，其他組織無權(quán)流轉(zhuǎn)。

2、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

使土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化，就要建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，使土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格遵守各項(xiàng)規(guī)定。應(yīng)從以下兩點(diǎn)做起。第一，建立和完善土地流轉(zhuǎn)規(guī)則。在現(xiàn)實(shí)的土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民口頭協(xié)議居多，具有一定的盲目性和隨意性。在今后的土地流轉(zhuǎn)過程中，要制定相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)細(xì)則，明確流轉(zhuǎn)雙方的責(zé)任和權(quán)利。第二，要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，在合同中明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)事項(xiàng)，包括流轉(zhuǎn)期限、價(jià)格、土地面積、位置、收益分配、解決糾紛的方法等，并到相關(guān)部門進(jìn)行登記備案，以減少土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益糾紛。當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)，也有據(jù)可依。

3、合理定位政府部門角色

第一，做農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)者。政府應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿的前提下，為農(nóng)民爭取更大的利益，將政府績效與農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的權(quán)益相分離，不能為了政績而與農(nóng)民爭利，堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格規(guī)范其行為，把農(nóng)民的利益放在首位，真正做到行政過程的不越位。第二，做農(nóng)民的服務(wù)者。扶持土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的發(fā)展，建立信息發(fā)布平臺(tái)，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供指導(dǎo)和充足的信息；加大就業(yè)培訓(xùn)力度，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的再就業(yè)，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。第三，做土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督者。充分發(fā)揮其監(jiān)管者的職能，健全監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施信息公開制度，同時(shí)也讓農(nóng)民參與到土地流轉(zhuǎn)的過程和結(jié)果的監(jiān)督中來，打擊干部越位、經(jīng)營者掠奪式經(jīng)營、隨意改變土地用途的行為，保證土地流轉(zhuǎn)的健康合理發(fā)展，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

4、健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

在土地流轉(zhuǎn)過程中，要充分發(fā)揮市場本身的調(diào)節(jié)作用，在政府、土地服務(wù)中介的正確指導(dǎo)下，培育市場主體，形成合理的價(jià)格機(jī)制，使土地流轉(zhuǎn)逐步走上市場化的軌道。本著農(nóng)民自愿的原則，可以實(shí)行地塊同質(zhì)互換、資金補(bǔ)貼等方法，把原本分散的土地集中連片，化零為整，連片開發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一布局和規(guī)模化經(jīng)營，使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格趨于合理化、市場化、透明化。目前，農(nóng)民工長年舉家外出的情況越來越多，應(yīng)建立農(nóng)戶有償退出集體土地制度，完善土地的補(bǔ)償機(jī)制，當(dāng)農(nóng)戶自愿放棄承包土地時(shí)，應(yīng)允許其在集體內(nèi)部按市場交易規(guī)則獲取收益，這樣既可以降低土地流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用，也可以使農(nóng)民得到應(yīng)有的補(bǔ)償。同時(shí)也要鼓勵(lì)一些大農(nóng)戶向?qū)I(yè)農(nóng)戶、家庭農(nóng)場轉(zhuǎn)變，改變以往土地以各個(gè)家庭為單位，廣種薄收的局面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，以提高土地和農(nóng)民的雙重收益，保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益分配。

5、完善社會(huì)保障體系

首先，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，逐步擴(kuò)大社保覆蓋面，健全完善社會(huì)保障制度，使進(jìn)城的農(nóng)民工與城市居民同等享有社會(huì)保障，包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)，并給予其家庭成員同等受教育權(quán)利和最低生活保障。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)該建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，使土地不再承擔(dān)已不合時(shí)宜的社會(huì)保障功能。其次，應(yīng)有針對(duì)性地對(duì)農(nóng)民提供專業(yè)的技能培訓(xùn)，使農(nóng)民離開土地后，有一技之長，并為其提供公正、平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)展農(nóng)民的生存能力和空間。最后，建立農(nóng)民的維權(quán)機(jī)構(gòu)，保障農(nóng)民在權(quán)益受損時(shí)，有固定組織可以尋求幫助并得到解決。同時(shí)，也應(yīng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行普法教育，增強(qiáng)其維權(quán)意識(shí)和能力。

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（責(zé)任編輯：柯秋萍）

河南省教育廳2015年度人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目，農(nóng)村地土流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障問題研究，編號(hào)：2015-QN-034。