新常態(tài)下中國PPP相關(guān)政策的邏輯思維

陳賢軍，程建剛

（1、深圳市地鐵集團(tuán)有限公司，廣東　深圳　518026

2、深圳前海基礎(chǔ)設(shè)施投資基金管理有限公司，廣東　深圳　518026）

新常態(tài)下中國PPP相關(guān)政策的邏輯思維

陳賢軍1，程建剛2

（1、深圳市地鐵集團(tuán)有限公司，廣東深圳518026

2、深圳前?；A(chǔ)設(shè)施投資基金管理有限公司，廣東深圳518026）

2013年以來，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委等密集出臺了數(shù)十個與PPP密切相關(guān)的政策法規(guī)。與其說這些政策是為了推廣、規(guī)范PPP模式而頒布，還不如說這些政策是加持在PPP之上，用以解決經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)或延續(xù)的某些關(guān)鍵問題。本文試圖通過解讀PPP與當(dāng)下深化改革的若干重點工作之間的關(guān)系，來闡明PPP政策對于國民經(jīng)濟(jì)的深遠(yuǎn)影響。

PPP；基礎(chǔ)設(shè)施；政府職能轉(zhuǎn)變；邏輯思維

一、我國PPP政策縱覽

對國務(wù)院和各部委的PPP相關(guān)政策做分類統(tǒng)計，可簡單分為三大類：一是鼓勵、推廣、規(guī)范政府與社會資本合作的政策20余項，例如國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）；二是為PPP的推廣配套的政策20余項，這些政策不一定特意為PPP而設(shè)計，但客觀上有利于PPP的實施，例如國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）；三是針對特定和重點領(lǐng)域（如鐵路、水利、環(huán)保、文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、地下管廊、污水處理等）頒布的鼓勵行業(yè)推廣應(yīng)用PPP模式的政策30余項，例如國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕37號）等。

現(xiàn)階段中國式PPP新政看似無序、政出多門，甚至偶有政策沖突，其實邏輯關(guān)系清晰：一是國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），意在清理地方政府融資平臺、堵死借“影子政府”舉債的通道，為PPP的實施“關(guān)上后門”；二是通過國務(wù)院國發(fā)〔2014〕43號文、財金〔2014〕76號文等在規(guī)范地方政府舉債的基礎(chǔ)上，推廣政府和社會資本合作模式，為PPP的實施“打開前門”；三是以財政部和發(fā)改委為主，住建部、交通部、水利部等中央部委獨立或聯(lián)合發(fā)布一系列的PPP政策細(xì)則，例如《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（〔2015〕25號令）等，具體規(guī)范PPP的運作，為PPP的實施“構(gòu)筑圍墻”。

二、PPP政策與化解地方政府性債務(wù)危機(jī)

我國地方政府性債務(wù)自2008年以來急劇攀升，據(jù)審計署公報，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)余額已高達(dá)近18萬億元，其中償還責(zé)任債務(wù)已達(dá)10.9萬億元。地方債問題由來已久，原因主要有分稅制下中央和地方財稅分配結(jié)構(gòu)問題，也有投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式和GDP政績考核體系等因素影響，客觀上加劇了地方政府借道融資平臺大舉借債的沖動，對地方債務(wù)危機(jī)的形成起到推波助瀾的作用。

2010年，國務(wù)院開始對地方政府融資平臺進(jìn)行清理，財政部對清理核實融資平臺債務(wù)相關(guān)工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。2014年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點任務(wù)的意見》（國發(fā)[2014]18號），提出推進(jìn)財稅改革，調(diào)整中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任，規(guī)范政府舉債融資制度，剝離融資平臺公司的政府融資職能。同年10月，國發(fā)43號文將加強地方政府性債務(wù)管理的內(nèi)涵從對融資平臺嚴(yán)控的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)充，在剝離融資平臺公司政府融資職能的同時賦予地方政府適度舉債權(quán)；鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。至此，PPP作為化解地方政府性債務(wù)危機(jī)的重要手段被正式提出，并且與“地方政府舉債采取政府債券方式”一起構(gòu)成“修明渠”的兩大法寶。

當(dāng)融資平臺剝離融資職能后，按新規(guī)發(fā)行地方政府債券可以填補一定的資金缺口。但是，由于經(jīng)濟(jì)下行，地方公共財政收入和政府性基金收入增速都在下滑，僅僅通過發(fā)行政府債券只是治標(biāo)不治本。PPP作為一種創(chuàng)新型政企合作模式，通過將一些具有可經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目向社會資本開放，將投資權(quán)和收益權(quán)同時賦予PPP特許經(jīng)營公司，從根本上減輕了政府剛性支出和債務(wù)壓力。2014年財政部112號文發(fā)布的首批30個PPP示范項目中有新建項目8個，地方融資平臺公司存量項目22個?？梢?，PPP推出之后的首要任務(wù)是要應(yīng)對地方政府性債務(wù)風(fēng)險，消減前期經(jīng)濟(jì)刺激政策帶來的赤字效應(yīng)。

三、PPP政策與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是中央政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)所作出的又一項重要戰(zhàn)略部署。面對經(jīng)濟(jì)增速放緩、產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)泡沫化、供需結(jié)構(gòu)錯配等一系列新舊問題疊加，中央政府推動供給側(cè)改革，旨在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促使要素實現(xiàn)最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。如果說供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是全面深化改革在要素領(lǐng)域中的延伸，那么PPP則是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域的延伸。

2014年，國務(wù)院發(fā)布國發(fā)60號文，主旨是鼓勵社會資本投資于公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域，強調(diào)打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進(jìn)重點領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給，實為政府對社會資本參與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一次正式邀請。

在國發(fā)60號文發(fā)布前后，財政部先后發(fā)布了“一總兩分”的政策，將PPP向?qū)嵅俜较蜻M(jìn)一步引導(dǎo)，即《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕112號，即“實施通知”）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號，即“操作指南”）。從“實施通知”和“操作指南”的內(nèi)容來看，財政部關(guān)注的重點是PPP項目的實施質(zhì)量，不僅推出了30個PPP示范項目，而且擬通過樹立示范、規(guī)范流程等方式確保PPP項目能夠達(dá)到預(yù)期的效果。

無獨有偶，2014年5月國家發(fā)改委《關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資項目的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2014〕981號），推出80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運的示范項目。同月，發(fā)改委建立了首個國家部委層面PPP項目庫，向社會公開推介了第一批共計1043個項目，總投資1.97萬億元；其后第二批推出共計1488個項目，總投資2.26萬億元；發(fā)改委與工商聯(lián)聯(lián)合推出共計287個項目，總投資9400億元等。12月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號，即“指導(dǎo)意見”），建立了PPP項目進(jìn)展情況月報制度，并且頒布了PPP項目通用合同指南，也在實操層面對PPP業(yè)務(wù)進(jìn)行了指導(dǎo)。

由此可見，PPP已然成為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域供給側(cè)改革的重要形式。采用PPP模式與傳統(tǒng)的政府投資有本質(zhì)性差別：以往是融資平臺和土地財政，容易帶來產(chǎn)能過剩、投資效率低等負(fù)面效應(yīng)。而PPP雖然同樣面臨幾萬億甚至更高的投資缺口，但社會資本承擔(dān)了大部分投資壓力，而且通過引入市場機(jī)制，提高了投資效率。由此，PPP可稱得上是中國式供給側(cè)理論在公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域的先行先試。

四、PPP與政府職能轉(zhuǎn)變

PPP模式的理論根源是新公共管理理論，主要思想有：一是政府職能要由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”；二是政府行政要由“管制行政”轉(zhuǎn)為“服務(wù)行政”；三是主張政府管理應(yīng)引入市場競爭機(jī)制，讓更多的社會資本參與公共服務(wù)的提供，提高服務(wù)供給的質(zhì)量；四是重視公共管理的效率等。財政部76號文將推廣運用PPP模式提高到“加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升國家治理能力的一次體制機(jī)制變革”的高度；發(fā)改委2724號文闡述PPP模式“有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”。

PPP模式可在以下方面促使政府職能轉(zhuǎn)變：一是PPP的實施是合同約定下的特許經(jīng)營行為，強調(diào)的是法治化和契約精神。政府方面的強勢主體地位會在PPP實施中得到約束，一旦簽約PPP，就要以與企業(yè)相同的平等民事主體身份依法定規(guī)范認(rèn)定契約；二是PPP強調(diào)的是政府與社會資本之間的合作關(guān)系，而非上下級之間的行政管理，這種身份和地位的轉(zhuǎn)變有利于政府尊重市場規(guī)律、轉(zhuǎn)變作風(fēng)；三是PPP的實施讓政府由公共產(chǎn)品和服務(wù)的“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百徺I者”，有利于簡政放權(quán)、減少行政壟斷。

PPP在實踐上確實從一定程度上推動了政府職能轉(zhuǎn)變。以城市軌道交通行業(yè)為例，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是城市軌道交通的市場開放度得到極大提升。長期以來，城市軌道交通基本上都是地方政府主導(dǎo)投資、建設(shè)和運營，極少向社會資本開放。但近年來這種局面極大改觀，如財政部發(fā)布的首批30個PPP示范項目中，有7個是城市軌道交通項目。二是地方政府越來越尊重規(guī)則，重視契約。雖然現(xiàn)有PPP相關(guān)立法尚未完善，但地方政府在貫徹國務(wù)院關(guān)于PPP項目指導(dǎo)精神的過程中，積極向政策靠攏，在相關(guān)的法規(guī)框架內(nèi)，推進(jìn)PPP項目的立項、物有所值評價、財政可承受能力論證、實施方案審核、招標(biāo)公告、磋商談判、簽訂特許協(xié)議等程序。三是地方政府對待社會資本的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變。過去城市軌道交通項目是政府投資，而PPP項目中社會資本承擔(dān)了大部分投資，對于地方政府來說是招商引資行為。

五、結(jié)語

我國大力推廣PPP模式是發(fā)生在特定歷史時期，用以解決當(dāng)下國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的主要問題而提出的一種國家治理機(jī)制創(chuàng)新，它不僅符合政府對于基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域投融資體制改革的方向，也有利于對接意義重大的混合所有制改革，促進(jìn)企業(yè)改革與全面改革的實質(zhì)性深化，有利于在經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)的當(dāng)前與今后的一個時期，對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力、增加有效供給、支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。用邏輯思維方式認(rèn)真分析PPP相關(guān)政策與其背后的社會發(fā)展轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等深刻關(guān)系，對于更好地貫徹落實PPP政策，推動社會經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展具有重要的意義。

[1]國務(wù)院官網(wǎng)：政策文件庫[EB/OL].http：//www.gov.cn/zheng ce/xxgkzl.htm.

[2]財政部官網(wǎng)：政府和社會資本合作，政策發(fā)布[EB/OL].http：//jrs.mof.gov.cn/ppp/zcfbppp/.

[3]發(fā)改委官網(wǎng)：PPP專欄，政策法規(guī)[EB/OL].http://tzs.ndrc.gov. cn/zttp/PPPxmk/zcfg/.

[4]曾曉安：用PPP模式化解地方政府債務(wù)的路徑選擇[J].中國財政，2014（9）.

[5]史耀斌：推廣PPP模式是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2015（12）.

（責(zé)任編輯：郭亞娟）