付洪壘　李丹丹

[提要] 通過對地方政府投融資平臺內部控制中的現(xiàn)狀進行整理分析，認為平臺企業(yè)內部控制在控制環(huán)境、風險評估、監(jiān)督等方面存在諸多不規(guī)范，并針對平臺企業(yè)的特殊性提出對策建議。

關鍵詞：地方政府；投融資平臺；內部控制

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年11月7日

前言

眼下的中國經濟環(huán)境復雜、地方債日漸增多，部分地方政府投融資平臺企業(yè)處于無序發(fā)展狀態(tài)。由此，地方政府投融資平臺企業(yè)的規(guī)范管理至關重要，地方政府投融資平臺企業(yè)亦應該有良好的內部控制系統(tǒng)。內部控制即企業(yè)對內部各要素進行有效的管理和控制，企業(yè)內部控制作為整合的經濟系統(tǒng)在企業(yè)籌資、生產、經營等過程中環(huán)環(huán)相扣。我國應該將內部控制的作用發(fā)揮得更大。李心合（2013）認為內部控制的實用價值應該更深層次地進行提升和創(chuàng)新，重新界定內控的邊界，確立以風險防控為目的，以運營管理為主體，內控內涵以內部牽制為核心的內部控制系統(tǒng)研究。對于地方政府投融資平臺而言，陳柳欽（2010）在他的《規(guī)范地方政府融資平臺發(fā)展的思考》中說到要明確地方政府融資平臺的經營性質和功能地位，借鑒國外債券經驗，推動地方債務透明化。根據(jù)已有文獻研究發(fā)現(xiàn)：各位學者對于地方政府投融資平臺的關注過多的在于地方債務的風險與防范，而對平臺內部的各項管理行為規(guī)范提及不多，并且研究地方政府投融資平臺的內部控制問題的也微乎其微。地方政府投融資平臺的內部控制理應視為平臺管理的重要部分。

一、地方政府投融資平臺的產生背景及特征

由地方政府提供資金建立并授權的地方政府投融資平臺可以進行公共基礎設施類項目建設開發(fā)、經營管理及對外融資，且主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源。我國的財政政策“財權上集，事權下放”、并已由供給型過渡到建設型再過渡到公共型，地方政府需要大量資金進行基礎設施建設，以改善民生，強化政府的公共服務。地方政府投融資平臺的出現(xiàn)是由于在現(xiàn)行財政制度及《預算法》要求下：地方政府必須保持預算平衡且不得舉債，而自身單一有限的收入情況無法滿足地方政府對于資金支出的重大需求。為拉動地方經濟的穩(wěn)定發(fā)展，地方政府急需變相舉債，即通過組建地方政府投融資平臺來投資基礎設施建設項目。

地方政府投融資平臺區(qū)域分布范圍廣。投融資平臺可以通過土地進行抵押融資，也可以通過對政府劃撥的土地進行開發(fā)整治來取得收益。地方政府投融資平臺的融資方式和運營模式亦非單一化。

地方政府投融資平臺依靠政府這棵大樹可以在銀行獲得數(shù)額較大，還款期限長和還款利率低的貸款。地方政府的借款金額大且所投資項目收益性不強，政府不能無限制地對平臺還款，間接導致了投融資平臺負債高、營利能力低的局面。

二、地方政府投融資平臺內部控制現(xiàn)狀及問題分析

良好的內部控制應該適合企業(yè)長遠發(fā)展，能夠保證企業(yè)有序經營，安全放置資產，提供真實完整的財務報告及相關信息數(shù)據(jù)，作為下一步的戰(zhàn)略管理依據(jù)，提高生產的經營效率和效果，實現(xiàn)投融資平臺企業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）地方政府投融資平臺企業(yè)在內部環(huán)境方面的問題。地方政府投融資平臺企業(yè)在內部環(huán)境中存在著以下幾方面的問題：（1）投融資平臺企業(yè)的領導班子幾乎都來源于政府，內部控制意識比較淡薄。由于我國內部控制制度的發(fā)展時間短，各行業(yè)對于內控意識不高，平臺企業(yè)了解內控較少。近年來，上市公司逐漸在年報中披露內部控制報告，平臺企業(yè)上市公司中僅有一部分對內控報告進行披露且只是“面子工程”；（2）法人治理結構不完善，制度不夠健全。一般企業(yè)公司會有四個法定剛性機構：股東會、董事會、監(jiān)事會、經理層，四者應該權利制衡。而對于地方政府投融資平臺作為所謂國有企業(yè)還并存著“老三會”：黨委會、職代會、工會。對于地方政府投融資平臺企業(yè)中一些政府要員都會在剛性結構中擔任要職，無法形成制衡使市場主體身份淡化；（3）治理結構形同虛設，缺乏科學決策、良性運行機制和執(zhí)行力。例如，某市一位副市長擔任平臺企業(yè)的董事長，其他重要高層由原來合并的下屬擔任，并沒有引進專業(yè)方面的人才，這會嚴重影響到投融資決策的科學性。投融資平臺企業(yè)的部門設置很隨意，資源配置不合理：部門的設置會導致部門之間無法積極有效配合，即造成資源浪費；（4）人力資源：地方融資平臺企業(yè)部門內也缺少一些專業(yè)型人才，機構臃腫，人浮于事；例如某家建設投資公司，在編人員達到220人之多，董事長和總經理各自為政，出現(xiàn)“小團體化”，經常內訌；（5）企業(yè)文化：地方投融資平臺企業(yè)的企業(yè)文化強調不到位，人員流動性比較大，沒有足夠的企業(yè)責任感；（6）內部審計監(jiān)督缺失：融資平臺企業(yè)沒有設立專業(yè)的內部審計機構亦沒有完善的內審制度，多是由會計和財務兼任內部審計，內審監(jiān)督控制力不強，使其流于形式。

（二）地方投融資平臺企業(yè)在風險評估方面的問題。多數(shù)投融資平臺企業(yè)由于風險防范意識不足，普遍缺乏完善的風險防范運行機制，缺少完整的風險評估系統(tǒng)。風險目標設定模糊，財務風險、經營風險、信貸風險（即信用風險和貸款風險）、債務風險等對于地方政府投融資平臺企業(yè)劃分風險界定不明確。指標體系不完善：對于各風險設立的指標體系沒有明確的標準，導致識別不準確、分析不正確，企業(yè)對系統(tǒng)及風險處置不夠合理。

（三）地方投融資平臺企業(yè)在控制活動方面的問題。投融資平臺企業(yè)的一般授權與特別授權其實無明顯差別：所有的授權審批就是以政府為中心，對于企業(yè)自身并沒有效用。地方投融資平臺企業(yè)的業(yè)績評價系統(tǒng)不夠完善，企業(yè)不具備良好的業(yè)績評價。地方政府投融資平臺企業(yè)全面預算不規(guī)范，預算管理不力；地方政府投融資平臺績效考評流于形式，無法真正實現(xiàn)對投融資平臺企業(yè)的考核。目前，我國地方政府投融資平臺沒有進行完善的全面預算和財務計劃，且經常將兩者混為一談。這會導致預算的編制和預算的執(zhí)行相脫節(jié)，無法形成無縫連接。

（四）地方投融資平臺企業(yè)在信息與溝通方面的問題。企業(yè)各個層次間的信息交流溝通用來確認存在何種風險、評估風險的發(fā)生概率以及如何應對發(fā)生的風險。信息流動貫穿于企業(yè)風險管理全過程。由于部門設置不合理，各部門缺少統(tǒng)一協(xié)調、各自為政，地方政府投融資平臺企業(yè)沒有設置完善的信息溝通制度，信息溝通不暢。另外，亦沒有改善信息披露制度，致使內外監(jiān)督失效；債務信息披露不及時、不完整，嚴重影響地方政府投融資平臺債務風險管理。

（五）地方投融資平臺企業(yè)在內部監(jiān)督方面的問題。企業(yè)沒有建立規(guī)范的內部控制監(jiān)督的程序方法。財會人員的專業(yè)素質和職業(yè)道德不高，自我監(jiān)督、自我審視能力不強，在日常監(jiān)督與專項監(jiān)督上沒有明確的要求和方法。

三、加強地方政府投融資平臺內部控制的建議

（一）全面梳理健全法人治理結構和內部機構，優(yōu)化平臺企業(yè)內部控制環(huán)境。為了優(yōu)化投融資平臺企業(yè)的內部控制環(huán)境，促進內部控制制度的規(guī)范建設，首先我國地方政府投融資平臺企業(yè)要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求設置的股東會、監(jiān)事會、董事會、經理層四個結構間形成權責分配、激勵與約束并行的制衡政策；要做到經營權、決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權分離。地方政府投融資平臺企業(yè)的股東一般是由國有資產管理部門的人員擔任，授權其相關權力之后，一般情況下不允許再進行干涉平臺企業(yè)的日常經營。由于我國投融資平臺企業(yè)自身的特殊性，要引進一些專業(yè)人員、基層人員即人大代表作為獨立董事來促進平臺企業(yè)的規(guī)范發(fā)展。同時，要提高平臺企業(yè)內部人員的知識素養(yǎng)和職業(yè)道德以及資源要進行合理有效的配置，要確保不相容職務已進行充分分離，不相關的部門要做到統(tǒng)一管理，完善平臺的各項規(guī)章制度，為各項具體業(yè)務的展開提供統(tǒng)一良性指導。

（二）完善內部風險管理體系，做好平臺企業(yè)內部風險評估。首先，風險管理工作是平臺企業(yè)重要的一項工作，為了促進地方政府投融資平臺企業(yè)建立健全風險管理工作，企業(yè)應當積極督促建立風險管理委員會。風險管理委員會在現(xiàn)代企業(yè)管理中通常被視為風險決策的重要機構。風險管理委員會可以幫助企業(yè)采取積極的措施來控制風險，降低損失的發(fā)生率，縮小損失程度，可以達到風險控制的目的；其次，要積極督促地方投融資平臺企業(yè)建立適合自身情況的風險評估及監(jiān)督機制。發(fā)現(xiàn)變化及時分析、及時改變策略，啟動應對方案。平臺企業(yè)可以在監(jiān)督機制方面引入一些第三方監(jiān)督機構進行監(jiān)督，例如聘請會計師事務所對投融資平臺企業(yè)的年度財務報表及一些非常重要的投融資項目進行公開審計。

（三）加強全民預算管理，做好平臺企業(yè)內部控制活動。地方政府投融資平臺企業(yè)想要完善內部控制，就必須編制科學的全面預算，同時也應該將地方政府投融資平臺企業(yè)的各種債務納入到預算管理中，加強對預算的控制、提高各種預算的約束力。全面預算應該作為地方政府投融資平臺企業(yè)在組織相關財務活動及進行財務控制時有效控制的依據(jù)，并且可以作為地方政府投融資平臺在實施戰(zhàn)略管理過程中有效的工具。

平臺企業(yè)應綜合應用現(xiàn)有的控制手段：在平臺企業(yè)各部門設置上的人員分工要保證不相容職務相分離；在進行重大事項決議上，要進一步明確相關程序、嚴格執(zhí)行聯(lián)簽制度，防止內部人員有機會進行自我決策。

（四）完善地方政府投融資平臺企業(yè)內部監(jiān)督，保證平臺企業(yè)信息流暢。地方投融資平臺企業(yè)應當制定完善的內部控制監(jiān)督制度，設立具有獨立權威的內部審計部門，明確內部審計機構或未經授權的其他監(jiān)督機構在內部監(jiān)督中的職責權限，規(guī)范內部監(jiān)督的程序方法和要求。企業(yè)應當在日常監(jiān)督和專項監(jiān)督的基礎上定期對內部控制有效性進行自我評價，出具自我評價報告。同時，內部監(jiān)督應該與外部監(jiān)督相結合，利用更多的第三方機構更好地完成平臺企業(yè)的內部監(jiān)督工作。企業(yè)的信息溝通應該在部門設置合理的基礎上使其在各部門中都能夠有效流通，保障平臺企業(yè)對各種會計信息的時效性。

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