劉琳，石耀江，樊麗茹，李富忠

（1.山西農(nóng)業(yè)大學資源環(huán)境學院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學軟件學院，山西太谷030801）

歷史遺留工礦廢棄地復墾面臨的機遇與挑戰(zhàn)

劉琳1，石耀江1，樊麗茹1，李富忠2

（1.山西農(nóng)業(yè)大學資源環(huán)境學院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學軟件學院，山西太谷030801）

歷史遺留工礦廢棄地復墾對于改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、緩解土地供給瓶頸、推動土地資源的可持續(xù)利用具有十分重要的作用。在供給側改革的新形勢下，對歷史遺留工礦廢棄地復墾面臨良好機遇以及情況復雜、復墾難度大、管理體系不健全、成本高等問題進行了分析，并提出了建立歷史遺留工礦廢棄地復墾調查體系、加強科學技術研究與成果應用、完善管理制度、拓寬資金來源等建議。

工礦廢棄地；復墾；機遇；挑戰(zhàn)

土地復墾作為補充耕地，中統(tǒng)籌生產(chǎn)建設活動、提高土地利用率最有效的途徑之一，是助力資源型城市經(jīng)濟轉型的基礎[1]。同時歷史遺留工礦廢棄地復墾作為土地復墾工作中的一部分，既可以恢復、增加耕地，緩解人地矛盾，還可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收以及社會和諧發(fā)展。在深化改革、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，分析歷史遺留工礦廢棄地復墾面臨一系列的機遇與挑戰(zhàn)，對于歷史遺留工礦廢棄地復墾工作的推進具有重要的現(xiàn)實意義。

1 歷史遺留工礦廢棄地復墾概念

歷史遺留工礦廢棄地是生產(chǎn)建設活動損毀土地中的一種特殊類型，它需由所在地的縣級以上國土資源管理部門進行認定。其認定的條件主要是：（1）土地復墾義務人滅失的生產(chǎn)建設活動損毀的土地；（2）1989年1月1日《土地復墾規(guī)定》實施以前生產(chǎn)建設活動損毀的土地[2]。

工礦廢棄地復墾利用是指將歷史遺留的工礦廢棄地以及交通、水利等基礎設施廢棄地等加以復墾，在治理改善生態(tài)環(huán)境基礎上，與新增建設用地相掛鉤，合理調整建設用地布局，確保建設用地總量不增加、利用更集約，耕地面積不減少、質量不降低。歷史遺留工礦廢棄地復墾與一般的土地復墾相比，其特殊性如表1所示。

工業(yè)化時代最主要的能源供應之一是煤炭，我國對煤炭資源的開采由來已久，而曾經(jīng)大規(guī)模掠奪式的開采給土地資源帶來了很多問題。礦業(yè)企業(yè)對采礦用地的臨時占用，長則數(shù)年短則數(shù)月，礦產(chǎn)資源開采后，礦業(yè)企業(yè)就基本用盡了采礦用地的使用價值[3]，對這些土地不再管理和保護。而由于對經(jīng)濟利益沒有顯而易見的直接影響，這些“奉獻完”儲藏礦產(chǎn)價值的土地資源的復墾工作在很長一段時間內沒有引起人們的重視。由于資源枯竭、礦業(yè)整合、早期缺少立法等歷史原因，生產(chǎn)建設活動（挖損、塌陷、壓占、污染等）損毀的土地或自然災害造成破壞的土地無人復墾管理，積累成“舊賬”。這些土地嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境，加劇了人地矛盾，影響了礦區(qū)居民的生產(chǎn)生活和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，必須采取有效的整治措施進行復墾利用，使其達到可供利用狀態(tài)或恢復生態(tài)，以提高土地利用的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，歷史遺留工礦廢棄地復墾工作任務艱巨。

表1 歷史遺留工礦廢棄地復墾的特殊性

2 歷史遺留工礦廢棄地復墾面臨的機遇

2.1 國情形勢的號召，推動土地資源優(yōu)化配置

當前，供給側改革成為熱點，政府明確表示推動供給側結構性改革，著力改善供給體系的供給效率和質量，土地資源作為供給側的重要要素之一，在國家供給側結構性改革的指引以及新的經(jīng)濟發(fā)展形勢需求下，也應提高土地使用效率，注重土地復墾質量，減少無效和低端供給，創(chuàng)造新供給，緊跟形勢需求。歷史遺留工礦廢棄地復墾作為土地整治工作的一部分，是優(yōu)化土地資源配置、響應供給側改革的有效助力。穩(wěn)步推行歷史遺留工礦廢棄地復墾工作是在新形勢下落實“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”基本國策的重要手段。供給側改革為反思土地復墾的歷史舊賬——歷史遺留工礦廢棄地復墾提供了良好時機。

2.2 新法規(guī)的出臺，迫切需要落實實踐

2012年《國土資源部關于開展工礦廢棄地復墾利用試點工作的通知》，在此基礎上經(jīng)過3 a的試點實踐經(jīng)驗，2015年國土資源部根據(jù)生態(tài)文明建設等新形勢、新要求制定了《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》?！豆芾磙k法》明確要求試點工作要遵循“生態(tài)優(yōu)先、合理利用；科學規(guī)劃、規(guī)范運行；保護耕地、節(jié)約用地；統(tǒng)籌推進、形成合力”的原則[5]。以改善生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點，科學編制專項規(guī)劃，封閉運行，嚴格監(jiān)管，采取綜合措施確保復墾耕地質量。

2015年工礦廢棄地復墾利用計劃已下達至有關?。▍^(qū)、市），新《管理辦法》的出臺無疑為歷史遺留工礦廢棄地復墾工作指明了方向，提供了新的法律依據(jù)，是規(guī)范推進歷史遺留工礦廢棄地復墾利用工作的指南。

2.3 環(huán)境保護意識的提高

近年來，霧霾等切身環(huán)境問題引發(fā)社會關注，人們保護環(huán)境的意識逐步提高，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的良好氛圍正在形成。環(huán)保意識的不斷增強為歷史遺留工礦廢棄地復墾工作奠定了公眾認識和支持的基礎。歷史遺留工礦廢棄地造成的環(huán)境問題也越來越受到社會各界的重視。2016年，山西省已選擇10～20個重點產(chǎn)煤縣（市、區(qū)）開展礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理環(huán)保目標責任制試點工作[6]。國家日益重視礦山生態(tài)環(huán)境治理，礦山廢棄地轉化面臨良好契機[7]。

2.4 經(jīng)濟轉型發(fā)展的內在要求

資源型城市歷史遺留工礦廢棄地居多，隨著兩型社會的建設，產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級和經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整，資源型城市經(jīng)濟轉型發(fā)展過程中用地矛盾日益凸顯。2010年山西省作為國家資源型經(jīng)濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)，隨著示范區(qū)的建設，新增建設用地缺口逐年增大。2012年依據(jù)國土資發(fā)[2012]45號文，山西省等10個省、區(qū)開展工礦廢棄地復墾利用試點。太原市積極響應，編制《太原市工礦廢棄地復墾利用專項規(guī)劃（2013—2014年）》，通過治理改善礦山環(huán)境，與新增建設用地相掛鉤，逐步盤活存量工礦廢棄地，充分利用土地資源，提高土地綜合利用率，拓展太原市城鎮(zhèn)建設和經(jīng)濟社會發(fā)展用地空間，破解制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。經(jīng)濟的發(fā)展離不開土地的支持，經(jīng)濟轉型發(fā)展的趨勢要求土地資源利用集約高效，為歷史遺留工礦廢棄地進行復墾重新利用提供了潛在的動力。

3 歷史遺留工礦廢棄地復墾面臨的挑戰(zhàn)

3.1 情況復雜，摸底難度大

歷史遺留工礦廢棄地是由于歷史原因無法確定土地復墾義務人的生產(chǎn)建設活動損毀的土地，與一般土地復墾對象相比，歷史遺留廢棄地的廢棄類型多樣、廢棄成因復雜，分布范圍廣且分布不均。每個工礦廢棄地的地質環(huán)境問題不同，廢棄地的歷史破壞形成原因復雜，使得在調查對象、調查內容及調查深度等方面，各地存在很大差異，且調查技術和調查方法良莠不齊，調查數(shù)據(jù)缺乏橫向可比性[8]。工礦廢棄地地形破碎，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然條件較差，原始資料缺失，摸底難度大，給后續(xù)的復墾潛力分析、適宜性評價以及復墾方法技術的選擇造成障礙。

3.2 復墾難度大

與一般土地復墾相比，歷史遺留工礦廢棄地土壤長期暴露在污染物中，土壤退化嚴重，復墾技術難度大[9]。廢棄地復墾受不同地區(qū)地形和氣候條件限制，再加上礦區(qū)土地破壞類型多樣需要使用不同的復墾技術。歷史遺留工礦廢棄地復墾以縣域為規(guī)劃范圍，涉及到的工礦廢棄地類型眾多，損毀程度也差異較大，同時，各規(guī)劃區(qū)的自然稟賦、社會經(jīng)濟和技術條件等不同，導致整個工礦廢棄地復墾技術體系復雜多樣，復墾難度大。而且由于是歷史遺留，破壞擱置時間間隔較長，原始的一些土地資料的缺失，加大了廢棄地復墾的難度。

3.3 管理體系不健全

歷史遺留工礦廢棄地復墾政策性強、涉及面廣，需要綜合性的系統(tǒng)管理。通過研究礦區(qū)廢棄地的類型及特點，只有通過立法把土地、礦業(yè)、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等與土地復墾相關部門的責任和義務明確起來，集中各方面的人力、物力、財力，才能保證土地復墾工作卓有成效地開展[10]。我國缺乏一個完整的管理體系對廢棄地復墾的調查、規(guī)劃、設計、施工和驗收等工作進行動態(tài)高效的監(jiān)督檢查。

3.4 復墾成本高，所需資金量大

歷史遺留工礦廢棄地長時間無人問津，土地破壞嚴重，地表自然條件較差，所需的復墾成本高，資金量大。而目前，歷史遺留工礦廢棄地企業(yè)投入少，政府是土地復墾的投資主體，資金來源較少，給當?shù)卣斐沙林氐呢斦摀?/p>

4 工礦廢棄地復墾的建議措施

4.1 建立歷史遺留工礦廢棄地復墾調查體系

設計現(xiàn)實可行的調查內容與指標體系，指標體系包括各類廢棄地現(xiàn)狀、自然條件、基礎條件、權屬情況、區(qū)位條件等，調查清楚并核對檔案信息。選取適宜的調查方法，制定科學的技術流程，逐步探索建立工礦廢棄地復墾調查體系，使得調查工作系統(tǒng)有序、有針對性地開展。

4.2 加強工礦廢棄地復墾科學技術研究與成果應用

進一步發(fā)揮各有關科研單位及技術人員的作用，加強歷史遺留工礦廢棄地復墾理論研究和技術試驗與成果推廣，把復墾建立在科學的基礎上。推進政策扶持先進復墾技術實驗與創(chuàng)新，加強生態(tài)復墾技術、微生物復墾技術以及生態(tài)工程復墾技術方面的研究，從過去單一的靠工程整治發(fā)展為與生物工程相結合進行綜合治理[1]。

4.3 完善管理制度，建立和健全管理機構

歷史遺留工礦廢棄地復墾是一項系統(tǒng)工程，《土地復墾規(guī)定》中規(guī)定“歷史遺留損毀土地由縣級以上人民政府負責組織復墾”。各級國土資源主管部門要明確主管和指定人員具體管理。特別是工礦企業(yè)多、復墾任務重的資源型城市，建議聯(lián)合各部門成立工礦廢棄地復墾工作小組，對歷史遺留工礦廢棄地復墾項目開展事前事中事后全過程控制。此外，在建立健全管理機構和落實人員的同時，高效管理和監(jiān)督檢查，提高復墾后期管護利用。

4.4 充分發(fā)揮現(xiàn)存復墾資金的作用，并努力拓寬、開辟新的復墾資金來源

歷史遺留工礦廢棄地復墾資金有限，為了更好地完成復墾任務，要積極采取多渠道、多方面籌集資金，來解決資金不足的問題。要想方設法開辟新的資金渠道：一是可以根據(jù)“誰復墾，誰受益”的原則，將優(yōu)惠政策和鼓勵措施制定出具體落實細節(jié)，調動各方面的積極性，增加土地復墾資金的投入。二是引入市場機制，將已經(jīng)征用為國有的還尚未復墾利用的廢棄地，由政府出讓使用權，由獲得使用權的單位向政府土地管理部門補交出讓金后，進行有償轉讓，收取的收益用于擴大土地復墾。三是提高土地復墾的經(jīng)濟效益，增加復墾資金的積累。

5 結語

積極推進復墾歷史上遺留的廢棄地，逐步償還歷史舊賬，以《土地復墾條件》頒布為契機，抓住良好機遇，加快土地復墾步伐。同時，積極應對復墾工作的各種挑戰(zhàn)，妥善解決在復墾過程中可能出現(xiàn)的問題，以保證復墾土地的數(shù)量和質量，開創(chuàng)土地復墾新局面。

［1］鄖文聚，范金梅.中國資源枯竭型城市土地復墾研究[J].中國發(fā)展，2012（5）：21.

［2］中華人民共和國國土資源部.土地復墾條例實施辦法[S]. 2012-12-27.

［3］中華人民共和國國務院.土地復墾條例[N].人民日報，2011-11-12（015）.

［4］李曉雷，姜燕，王云鳳.礦區(qū)歷史遺留損毀土地復墾存在問題與對策[J].中國科技信息，2011（23）：68，70.

［5］《中國煤炭》編輯部.國土資源部印發(fā)《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》[J].中國煤炭，2015，41（10）：128.

［6］邢云鵬.山西建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理機制[N].中國礦業(yè)報，2016-06-22（A4）.

［7］李晶，胡振琪，楊耀淇，等.歷史遺留損毀土地調查內容與調查方法探討[J].地理與地理信息科學，2013（3）：92-93.

［8］蔣正舉.“資源-資產(chǎn)-資本”視角下礦山廢棄地轉化理論及其應用研究[D].徐州：中國礦業(yè)大學，2014.

［9］羅明，肖文，李茜.國外歷史遺留廢棄礦地復墾及借鑒[J].中國土地，2013（10）：57-58.

［10］李學亮.完善我國土地復墾法規(guī)的幾點建議[J].煤礦環(huán)境保護，1998（1）：8-9.

Opportunities and Challenges Faced by the Reclamation of Abandoned Industrial and Mining Land

LIULin1，SHI Yaojiang1，F(xiàn)ANLiru1，LI Fuzhong2
（1.College of Resources and Environment，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China；2.College of Software，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China）

The reclamation of abandoned industrial and mining land can improve the ecological environment in mining areas,ease the bottleneck of land supply,and promote the sustainable use of land resources,which has a very important role.Firstly,in the new situation of the reform of supply side,the paper analyzes the historic mining wasteland reclamation is facing good opportunities as well as many problems such as complex situation,the difficulty of reclamation,the management system is not perfect,the cost is high.Second ly, some suggestions are put forward,such as establishing the investigation system,strengthening the scientific and technological research and application,improving the management system,broadening the sources of funds,and soon.

abandoned industrial and mining land;reclaim;opportunity;challenge

TD88

A

1002-2481（2016）10-1516-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.10.22

2016-07-06

國家公益基金項目（201311088）

劉琳（1990-），女，河南新鄉(xiāng)人，在讀碩士，研究方向：土地資源經(jīng)濟與政策。李富忠為通信作者。