試析東盟秘書處的權(quán)力限度

周士新

試析東盟秘書處的權(quán)力限度

周士新※

東盟是一個(gè)政府間的地區(qū)組織，東盟方式?jīng)Q定了成員國之間的關(guān)系及其行動(dòng)規(guī)范。東盟的權(quán)力資源來源于其組織結(jié)構(gòu)的效率和各成員國賦予的基本權(quán)利。作為東盟的代表機(jī)構(gòu)，近年來，東盟秘書處的規(guī)模不斷增加，活動(dòng)日益增多，與各成員國之間的聯(lián)系也在加強(qiáng)，在地區(qū)合作中的地位與影響也在提高。另一方面，盡管東盟秘書處被賦予了更多的功能，但往往并沒有得到實(shí)施。東盟秘書處運(yùn)轉(zhuǎn)預(yù)算由各成員國平均分?jǐn)偟恼呦拗屏藮|盟發(fā)揮作用的能力，也體現(xiàn)了東盟各成員國對是否建立一個(gè)強(qiáng)大秘書處的基本態(tài)度，決定了東盟秘書處與各成員國之間的權(quán)力和利益關(guān)系。

東盟秘書處；東盟方式；東盟憲章；權(quán)力博弈；地區(qū)合作

近年來，隨著推進(jìn)地區(qū)合作方面的作用越來越大，東盟不僅成為國際社會(huì)關(guān)注的重要對象，也成為其成員國在地區(qū)和國際上借助的重要平臺。在這一過程中，東盟秘書處逐漸受到地區(qū)內(nèi)外的更多關(guān)注。2008年正式生效的《東盟憲章》提出，要加強(qiáng)東盟秘書處和秘書長的功能與作用，如增加任命兩位副秘書長，為秘書處提供“必要的財(cái)政資源促進(jìn)其有效發(fā)揮作用”①“Charter of the Association of Southeast Asian Nations”，20 November 2007，Singapore，pp.29.。然而，《東盟憲章》并沒有改變其各成員國在東盟內(nèi)所承擔(dān)的責(zé)任與作用，也沒有明確各成員對東盟秘書處的承諾有哪些改變。因此，東盟秘書處的未來發(fā)展仍存在較多不確定性。不像國際社會(huì)上其他重要地區(qū)政府間組織，東盟成員國對東盟秘書處運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用的出資份額都是相等的，也就意味著這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)只能以其最不發(fā)達(dá)的成員經(jīng)濟(jì)承受能力為基礎(chǔ)，對所有成員國來說才不致產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這樣一來，東盟秘書處就一直承受著資源不足的困境。這對東盟各成員國表示要增強(qiáng)東盟的核心作用和以規(guī)則為基礎(chǔ)的組織原則，促進(jìn)東盟在推進(jìn)亞洲地區(qū)整合中的驅(qū)動(dòng)力位置，但實(shí)際上并沒有增強(qiáng)東盟秘書處可以發(fā)揮作用的資源和功能，可謂是一個(gè)巨大的反差。這既反映了東盟秘書處與東盟成員國之間的關(guān)系，也反映了東盟成員國在促進(jìn)東盟一體化過程中的關(guān)切與訴求。

一、東盟權(quán)力的規(guī)范溯源

東盟是新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓和泰國在1967年建立的。1967年《曼谷宣言》制定了東盟的目標(biāo)——促進(jìn)增進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)進(jìn)步和文化發(fā)展；促進(jìn)地區(qū)和平與穩(wěn)定；促進(jìn)就共同關(guān)心的問題積極的協(xié)作與共同援助。從文本上分析，《曼谷宣言》強(qiáng)調(diào)，東盟將向東南亞所有國家開放，代表地區(qū)各國的集體意志，促進(jìn)它們以友誼與合作為基礎(chǔ)團(tuán)結(jié)起來，為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而奮斗。在當(dāng)時(shí)地區(qū)形勢相當(dāng)嚴(yán)峻和困難的時(shí)期，各創(chuàng)始成員迫切希望通過緩解相互間的一些雙邊分歧，從而實(shí)現(xiàn)地區(qū)安全的總體穩(wěn)定。另外，除了泰國，東盟的其他成員都是剛剛獲得獨(dú)立的國家，既擔(dān)心超級大國會(huì)干涉他們的外交政策，更擔(dān)心內(nèi)部政治與社會(huì)出現(xiàn)持續(xù)動(dòng)蕩，都傾向于保護(hù)各自的國家主權(quán)和促進(jìn)國家建設(shè)實(shí)踐。在這一過程中，各成員國也逐漸認(rèn)識到通過地區(qū)內(nèi)國家間貿(mào)易更易于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，并有利于通過共同繁榮實(shí)現(xiàn)整體穩(wěn)定。

東盟的基礎(chǔ)規(guī)范在1976年首屆東盟峰會(huì)簽署的《東南亞友好合作條約》中得到了體現(xiàn)?！稏|南亞友好合作條約》制定了治理成員國之間關(guān)系的原則，成為東盟及其成員的核心行為規(guī)范：相互尊重主權(quán)獨(dú)立、平等、領(lǐng)土完整和各國的民族特性；任何國家都有免受外來干涉、顛覆或制裁，保持國家生存的權(quán)利；互不干涉內(nèi)部事務(wù)；通過和平方式解決分歧或爭端；反對訴諸武力或以武力相威脅和進(jìn)行有效合作等。從當(dāng)時(shí)的情況來看，這些規(guī)范明顯受到《聯(lián)合國憲章》主權(quán)原則的深刻影響，反映了這些國家的基本政策傾向。作為中小國家的集體，東盟抵住了來自美蘇兩大集團(tuán)的強(qiáng)制或誘惑。盡管部分東盟成員如泰國、菲律賓是美國條約盟友，但為了體現(xiàn)自己地區(qū)政策的中立性以及與其他地區(qū)國家合作的可能性，總體上維持了東盟組織的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)。這些原則和規(guī)范在東盟后來的許多重要文件中都得到了重申。

尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整的規(guī)范反映了東盟創(chuàng)始成員國同意尊重相互間的領(lǐng)土完整，各自視對方為主權(quán)國家，在國境內(nèi)享有絕對統(tǒng)治地位。東盟成員國都是高度自治的政治實(shí)體，對任何有損主權(quán)的行為都極為敏感，至少認(rèn)為他們應(yīng)該相互這樣對待，強(qiáng)國或大國不能欺負(fù)弱國或小國。各成員國不論大小一律平等的規(guī)范反映了“作為主權(quán)實(shí)體，所有國家在國家社會(huì)中形式上享有平等權(quán)利”①David A.Lake，“The State and International Relations”in Christian Reus-Smit and Duncan Snidal，The Oxford Handbook of International Relations，Oxford：Oxford University Press，2008，pp.54.。在東盟內(nèi)部，平等規(guī)范意味著所有成員國享有平等的地位。東盟前秘書長魯?shù)婪颉.塞韋里諾指出，“東盟各成員國都非常謹(jǐn)慎，切實(shí)遵守主權(quán)平等原則”②Rodolfo Severino，Southeast Asia in Search of a Community：Insights from the Former Secretary-General，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，2006，pp.32.。主權(quán)平等的精神還體現(xiàn)在不干涉內(nèi)政原則上。這意味著東盟成員身份不能因?yàn)閲鴥?nèi)治理而受到影響。各成員國內(nèi)事務(wù)不能成為東盟對話的主要議題。這在程序上和結(jié)構(gòu)上使各成員國避免了可能陷入公開相互批評的尷尬，符合各國的共同利益，也有助于東盟的發(fā)展。

所謂的東盟方式，主要指東盟一貫強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)一致非正式?jīng)Q策方式的程序規(guī)范。這些程序規(guī)范包括，協(xié)調(diào)一致決策、非正式性和非強(qiáng)制性承諾、實(shí)用主義和各方都感覺舒服的協(xié)定。各成員國在傳統(tǒng)上拒絕尊重法律的西方機(jī)制結(jié)構(gòu)的正式方式，傾向于小規(guī)模精英網(wǎng)絡(luò)的個(gè)體和非正式政治文化。它們避免遭受異議的尷尬，主要通過在正式會(huì)議前舉行閉門對話③Amitav Acharya，Constructing a Security Community in Southeast Asia：ASEAN and the Problem of Regional Order，London：Routledge，2001，pp.68.。因此，最終的決策是通過協(xié)調(diào)一致正式?jīng)Q定的。東盟成員國傾向于達(dá)成各方都感到舒服的協(xié)定。東盟方式重視容忍、漸進(jìn)方式、非正式性、實(shí)用主義和協(xié)調(diào)一致。它對規(guī)范各成員國關(guān)系提供了行為準(zhǔn)則。在相互間的互動(dòng)過程中，東盟成員國更關(guān)注和解與協(xié)商。它們傾向于非約束性的承諾而不是法律規(guī)范和規(guī)范化規(guī)則①David H.Capie and Paul M.Evans，The Asia-Pacific Security Lexicon，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，2007，pp.9～11.。

因此，東盟的特征是相對低水平的機(jī)制化和法制化。隨著創(chuàng)始成員國希望東盟將推進(jìn)地區(qū)和平與穩(wěn)定，其開始成為一個(gè)集體或協(xié)會(huì)，而不是基歐漢對正式國際組織概念的界定。這并不意味著東盟沒有任何目標(biāo)，而僅表示創(chuàng)始成員國在不受外部干涉、促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定和共同追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同目標(biāo)。這意味著，東盟成員國傳統(tǒng)上傾向于非正式安排和弱機(jī)制化。東盟提供了“能夠?yàn)橥旎孛孀犹峁C(jī)會(huì)的寬松架構(gòu)，成為促進(jìn)東盟團(tuán)結(jié)和保持凝聚力”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，這也導(dǎo)致“模糊性和低效率”的問題。東盟成員國傾向于協(xié)調(diào)一致決策原則反映了對地區(qū)合作的謹(jǐn)慎態(tài)度②Muthiah Alagappa，“ASEAN Institutional Framework and Modus Operandi：Recommendations for Change”，Noordin Sopiee，in Chew Lay See and Lim Siang Jin，ASEAN at the Crossroads：Obstacles，Options and Opportunities in Economic Cooperation，Kuala Lumpur：Institute of Strategic and International Studies，1987，pp.183.。

因此，東盟治理地區(qū)秩序的方式的基礎(chǔ)是東盟方式的程序性規(guī)范和上文提及的非正式性和模糊性等組織規(guī)范的二者結(jié)合。它傾向于承認(rèn)所有東南亞國家都是東盟成員，通過協(xié)調(diào)一致決策方式，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)機(jī)制性變革，避免爭端和沖突。在這種情況下，自東盟成立以來，成員們阻止了相互間將地區(qū)內(nèi)爭端升級為全面沖突，促使20世紀(jì)90年代初國際關(guān)系分析人士將東盟視為發(fā)展中國家地區(qū)合作最成功的試驗(yàn)之一③Amitav Acharya，Constructing a Security Community in Southeast Asia：ASEAN and the Problem of Regional Order，London：Routledge，2001，pp.5.。東盟規(guī)范一般被認(rèn)為能保障這種相對穩(wěn)定。

二、東盟秘書處的權(quán)力溯源

1967年8月8日，東盟在成立之時(shí)就通過了《曼谷宣言》，其中第3條規(guī)定，為了實(shí)現(xiàn)東盟的目標(biāo)和宗旨，有必要建立一些結(jié)構(gòu)，其中特別強(qiáng)調(diào)建立“各成員國的秘書處，代表各自國家執(zhí)行本聯(lián)盟的工作，并為外長會(huì)議和外長特別會(huì)議，常務(wù)委員會(huì)和今后可能設(shè)立的其他委員會(huì)服務(wù)”。這種安排源于1961年7月31日成立的東南亞聯(lián)盟，其發(fā)表的《曼谷宣言》就指出在每個(gè)成員國各建一個(gè)“國家秘書處，以執(zhí)行聯(lián)盟的工作。東盟成立的過程中，基本上全盤繼承了東南亞聯(lián)盟的運(yùn)作機(jī)制，甚至在稱呼上和功能上都沒有發(fā)生多大變化④周嶺：《東盟秘書處的產(chǎn)生、演變與發(fā)展前景》，《東南亞》2004年第1期，第38頁。。這在很大程度上也體現(xiàn)了原先東南亞聯(lián)盟成員國內(nèi)外政策的延續(xù)性。

1976年2月24日，在印度尼西亞巴厘島舉行的第一屆東盟峰會(huì)簽署了《關(guān)于成立東盟秘書處的協(xié)議》，同意在雅加達(dá)建立永久性秘書處，設(shè)立秘書長和工作人員，另就東盟秘書處設(shè)立的必要性和重要性、辦公地址、人員組成、秘書長的任命等問題做了具體規(guī)定。這一決定之所以得以通過是因?yàn)楦鞒蓡T發(fā)現(xiàn)東盟自成立后各項(xiàng)活動(dòng)迅速增多，需要在東盟內(nèi)建立一個(gè)核心行政機(jī)構(gòu)為促進(jìn)東盟發(fā)揮更大作用提供動(dòng)力。《協(xié)議》宣稱，秘書處的核心職能是為東盟各部門更有效協(xié)調(diào)和更有效實(shí)行東盟各項(xiàng)計(jì)劃與活動(dòng)⑤“Agreement on the Establishment of the ASEAN Secretariat”，24 Feb.1976，http：//arc-agreement.asean.org/file/doc/ 2013/04/agreement-on-establishment-of-the-asean-secretariat. pdf.，秘書長將由東盟外長會(huì)議按締約國的提名來任命；任期為兩年；秘書長在東盟外長會(huì)議舉行期間對會(huì)議負(fù)責(zé)，其余時(shí)間對常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)；主管秘書處并負(fù)責(zé)執(zhí)行東盟部長會(huì)議和常務(wù)委員會(huì)賦予的全部職責(zé)。

《協(xié)議》指出，東盟秘書處的秘書長根據(jù)字母順序，一個(gè)成員國提名，由東盟外長任命，任期為一屆兩年。東盟秘書處首位秘書長是來自印度尼西亞的一位將軍達(dá)爾梭諾·哈托諾⑥“List of Secretaries-General of the Association of Southeast Asian Nations”，http：//en.wikipedia.org/wiki/List_of_Secretaries-General_of_the_Association_of_Southeast_Asian_Nations.。根據(jù)《條約》，東盟秘書長負(fù)責(zé)處理東盟外長會(huì)議和常務(wù)委員會(huì)的工作；負(fù)責(zé)秘書處的工作，履行東盟外長會(huì)和常務(wù)委員會(huì)賦予的職能與責(zé)任；與各成員國進(jìn)行直接聯(lián)系；作為秘書長以個(gè)人身份參加?xùn)|盟外長所有會(huì)議，參加常務(wù)委員會(huì)的所有會(huì)議或派代表參加?xùn)|盟所有委員會(huì)和其他類似機(jī)構(gòu)的會(huì)議；了解東盟所有委員會(huì)和其他類似機(jī)構(gòu)的活動(dòng)信息；作為東盟各委員會(huì)、秘書處與其他國際組織和政府進(jìn)行正式聯(lián)絡(luò)的渠道，等等。在其他工作人員中，秘書處由3個(gè)司局長組成，分別負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)文化事務(wù)。秘書處的年均預(yù)算提交給東盟外長會(huì)議審議批準(zhǔn)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資如土地和建筑由東道主即印度尼西亞支付，經(jīng)常性支出由東盟外長會(huì)議決定分?jǐn)偂?/p>

《關(guān)于成立東盟秘書處的協(xié)議》標(biāo)志著東盟秘書處的正式成立。此后，東盟秘書處在機(jī)構(gòu)上和規(guī)模上都獲得了較大發(fā)展。從1976年成立時(shí)起，東盟秘書處仍一直在屬于印度尼西亞外交部的一棟建筑中，直到1981年才遷到屬于自己的一棟7層建筑內(nèi)。這幢大樓是當(dāng)年才正式落成的。然而，東盟秘書處的功能并沒有發(fā)生特別大的變化，只是隨著東盟內(nèi)部需要協(xié)調(diào)的事務(wù)日益增多，1985年，秘書長的任期由2年變成了3年。1985年，設(shè)立了1位副秘書長和9位副局長。

1992年在新加坡舉行的第四屆東盟峰會(huì)對東盟機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一些改革，這成為加強(qiáng)東盟的重要舉措?！缎录悠滦浴发佟癝ingapore Declaration Of 1992”，Singapore，28 January 1992，http：//www.asean.org/news/item/singapore-declarationof-1992-singapore-28-january-1992.宣稱，秘書處將簡化和加強(qiáng)，擁有更多資源。秘書長由原來秘書處的秘書長改稱為東盟秘書長，一般由各國指派有能力的部長級官員擔(dān)任，擔(dān)任整個(gè)東盟的發(fā)言人與代表。這一立場也使其擴(kuò)大了設(shè)計(jì)、建議、協(xié)調(diào)和實(shí)施東盟活動(dòng)的職能。同年，東盟各成員達(dá)成《馬尼拉協(xié)議》②“Protocol Amending the Agreement on the Establishment of the ASEAN Secretariat”，Manila，Philippines，22 July 1992，http：//www.aseansec.org/protocol-amending-the-agreement-onthe-establishment-of-the-asean-secretariat-manila-philippines-22-july-1992/.，將秘書長的任期延長到5年。東盟秘書長的地位、聲望與功能隨之提升，擴(kuò)大了秘書處在東盟組織機(jī)構(gòu)中的影響③周嶺：《東盟秘書處的產(chǎn)生、演變與發(fā)展前景》，《東南亞》2004年第1期，第40頁。。自1992年以來，東盟舉行了一系列定期會(huì)議、正式與非正式峰會(huì)、對話和常務(wù)委員會(huì)，而秘書處負(fù)責(zé)處理這一系列復(fù)雜的活動(dòng)安排④David Martin Jones and Michael L.R.Smith，“ASEAN’s Imitation Community”，ORBIS，Vol.32，No.1，2002，pp.156.。

秘書處工作人員的數(shù)量已經(jīng)隨著時(shí)間增加，1997年又增設(shè)了一位副秘書長。東盟秘書處設(shè)有秘書長辦公室以及4個(gè)分局，其中包括經(jīng)濟(jì)一體化局、金融與綜合支持局、外聯(lián)與協(xié)調(diào)局、資源發(fā)展局。秘書處擁有大約300名工作人員，包括65名管理人員和專家，180名當(dāng)?shù)毓蛦T和55名援助組織的雇員。東盟秘書處的使命是發(fā)起、建議、協(xié)調(diào)、執(zhí)行東盟的各種活動(dòng)，主要是組織正式和非正式的高層會(huì)議、東盟部長年會(huì)、東盟經(jīng)濟(jì)部長會(huì)議和其他區(qū)域性會(huì)議等。

從東盟秘書處及其職能的發(fā)展歷程看，存在一個(gè)重要問題，即如何使用這些有限的預(yù)算協(xié)調(diào)東盟各項(xiàng)活動(dòng)。成員國對東盟秘書處提供相同的運(yùn)轉(zhuǎn)資金，反映了平等性的規(guī)范，即它們在東盟內(nèi)享有平等的地位。這些運(yùn)轉(zhuǎn)資金對欠發(fā)達(dá)國家來說，是僅能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最低標(biāo)準(zhǔn)。這一安排意味著東盟僅具有有限的財(cái)政預(yù)算。這一限制后來因東盟成員的增加而得到了一定緩解。所謂的CLMV國家，即柬埔寨、老撾、緬甸和越南，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體上看比東盟創(chuàng)始成員國在GDP上尚存在巨大差距，都屬于欠發(fā)達(dá)國家。因此，各國的出資額是由東盟最窮的成員國能支付的最低標(biāo)準(zhǔn)決定的。

東盟秘書處的實(shí)際財(cái)政狀況一直不為外界所知。然而，東盟秘書處政治與安全事務(wù)前主管丁薩·猜林帕拉努指出，東盟成員國每年大約出資800萬～900萬美元，維持秘書處的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。在2007～2008財(cái)年，秘書處的運(yùn)轉(zhuǎn)預(yù)算為905萬美元，意味著每個(gè)成員出資額為90.5萬美元。在1997年老撾加入東盟時(shí)，每個(gè)成員國的出資數(shù)額因?yàn)橐紤]老撾的經(jīng)濟(jì)情況，實(shí)際上大幅減少了。結(jié)果，東盟秘書處的職能由于缺乏資源而受到了極大的限制。正如猜林帕拉努指出的，如果從東盟在2007年1萬億美元的名義GDP來看，秘書處不超過900萬美元的預(yù)算可以說是微不足道的。從各成員國2010年GDP來看，即使從占GDP比例最高的老撾來看也僅占0.0001％，印度尼西亞最低，僅占0.000001％⑤Termsak Chalermpalanupan，“Institutional Reform：One Charter，Three Communities，Many Challenges”，Donald K. Emmerson，Hard Choices：Security，Democracy and Regionalism in Southeast Asia，Stanford，CA：Walter H.Shorenstein A－sia-Pacific Research Center，2008，pp.122.。

在2008年《東盟憲章》通過后，東盟秘書處的運(yùn)算資金有所增長。《東盟憲章》第30條規(guī)定，東盟秘書處運(yùn)作預(yù)算應(yīng)由東盟成員國以每年相同金額資助并按時(shí)支付；東盟秘書長基于常設(shè)代表理事會(huì)的建議，準(zhǔn)備東盟秘書處的年度運(yùn)作預(yù)算，并提請東盟協(xié)調(diào)理事會(huì)批準(zhǔn)。在這種情況下，2009～2010年，東盟秘書處總預(yù)算為1430萬美元，這還包括來自東盟伙伴國如澳大利亞、德國和法國等的資金。盡管東盟秘書處遵循“不允許捐助者向東盟秘書處各項(xiàng)活動(dòng)和雇員提供資金”的指導(dǎo)方針，防止東盟伙伴國可能以提供資金為條件對東盟施加不當(dāng)影響力，增加?xùn)|盟秘書處的道德風(fēng)險(xiǎn)，但東盟在堅(jiān)持總體透明的基礎(chǔ)上還是有所松動(dòng)。無論如何，要維持如此大的工作量，東盟秘書處的預(yù)算僅僅依賴其成員國總體上看是不夠的。畢竟，東盟秘書處需要復(fù)雜、一致和周密的雇員工作，才能支持東盟實(shí)現(xiàn)既定的各項(xiàng)目標(biāo)。

當(dāng)然，東盟成員國也通過其他方式向東盟提供資金。每個(gè)成員國都有國家秘書處，設(shè)在各自國家的外交部。它們提供建議和執(zhí)行政策。它們也通過特別項(xiàng)目提供東盟基金。東盟基金建立于1969年，每個(gè)國家同意出資100萬美元的創(chuàng)始資本，在必要時(shí)作為補(bǔ)充。東盟基金的目的是實(shí)施東盟外長會(huì)議通過的各種項(xiàng)目。另外，成員國按照字母順序輪流擔(dān)任東盟主席國，主持東盟各種會(huì)議。實(shí)際上，東盟成員國的貢獻(xiàn)不僅有每年出資舉辦和參加?xùn)|盟各項(xiàng)會(huì)議和其他活動(dòng)①Tan Sri Ahmad Fuzi，“Facing Unfair Criticism”，Donald K.Emmerson，Hard Choices：Security，Democracy and Regionalism in Southeast Asia，Stanford，CA：Walter H.Shorenstein Asia-Pacific Research Center，2008，pp.22.，還有為舉辦這些活動(dòng)的國內(nèi)準(zhǔn)備。然而，東盟似乎并不愿將權(quán)力集中到東盟秘書處。如果東盟要更加機(jī)制化，就需要讓秘書處和秘書長擁有更多資源和更大自治權(quán)。因?yàn)?，資金充足的官僚機(jī)構(gòu)對東盟實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)才具有實(shí)際意義。

圖1 東盟秘書處組織結(jié)構(gòu)圖②“Organisational Structure of ASEAN Secretariat”，http：// www.asean.org/asean/asean-secretariat/organisational-structure.

總的來看，東盟秘書處如果擁有足夠的資金將需要形成新的準(zhǔn)則，如按照GDP的比例，其獲得運(yùn)轉(zhuǎn)資金的情況可能會(huì)好一些。東盟秘書處要維持有效的工作，就需要制定新的準(zhǔn)則，可以增加足夠維持東盟秘書處得以發(fā)揮正常作用的預(yù)算。如果東盟各成員國按照GDP比例提供資金，勢必會(huì)增加?xùn)|盟秘書處的預(yù)算，同時(shí)減弱東盟方式所過度強(qiáng)調(diào)的平等性與自主性。如果這一措施得以實(shí)施，東盟秘書處的預(yù)算就會(huì)有很大增長③Donald K.Emmerson，“Challenging ASEAN：A‘Topological’View”，Contemporary Southeast Asia，Vol.29，No.3，2007，pp.438.。與此相似的是，東盟戰(zhàn)略與國際研究所在2006年向東盟提交了一份備忘錄，認(rèn)為成員國應(yīng)分為4個(gè)集體，分別以6：4：2：1的比例決定出資額，文萊、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡和泰國屬于第一集體，菲律賓為第二集體，越南為第三集體，最后是老撾和緬甸。東盟戰(zhàn)略與國際研究所同時(shí)認(rèn)為，東盟各成員國的出資額應(yīng)占各國政府財(cái)政總收入的0.025％左右④ASEAN Institute of International and Strategic Studies，The ASEAN Charter：ASEAN-ISIS Memorandum，No.1，2006，Bali，Indonesia.。

東盟與地區(qū)合作的相關(guān)性、可信性與有效性作用也受到廣泛質(zhì)疑。有些學(xué)者認(rèn)為，盡管東盟擁有地區(qū)組織的幾乎所有設(shè)置與功能，但它并不能決策，也不能執(zhí)行規(guī)則。東盟只不過是一個(gè)“清談館”，一個(gè)“模仿共同體”⑤David Martin Jones，and Michael L.R.Smith，“ASEAN’s Imitation Community”，Orbis，46：1，Winter 2002，pp.93～109.，其內(nèi)外政策僅僅是一種形式而非實(shí)質(zhì)的空架子。東盟雖然一直在取得進(jìn)展，但并沒有進(jìn)步⑥D(zhuǎn)avid Martin Jones and Michael L.R.Smith，“Making Process，Not Progress：ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order”，International Security，Vol.32，No.1，2007，pp. 148～184.。多年來，東盟不能有效應(yīng)對20世紀(jì)末的金融危機(jī)，也未能強(qiáng)制緬甸前軍政府停止迫害行動(dòng)，更不能解決成員國之間的爭端⑦Nicholas Khoo，“Deconstructing the ASEAN Security Community：A Review Essay”，International Relations of the A－sia-Pacific Region，Vol.1，No.1，2004，pp.53.。東盟通過的各項(xiàng)協(xié)議在實(shí)施過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的摻水效應(yīng)，東盟僅有30％左右的協(xié)議得到了實(shí)施。東盟雖然宣稱其肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)地區(qū)和平與發(fā)展的崇高使命，但仍只是一個(gè)機(jī)制化和法制化水平很低的組織。

三、東盟秘書處的演進(jìn)前景

2005年《關(guān)于〈東盟宣言〉的吉隆坡宣言》①“Kuala Lumpur Declaration on the Establishment of the ASEAN Charter”，Kuala Lumpur，12 December 2005，http：// www.asean.org/news/item/kuala-lumpur-declaration-on-the-establishment-of-the-asean-charter-kuala-lumpur-12-december-2005.強(qiáng)調(diào)，《東盟憲章》將提供法制和機(jī)制框架，奠定東盟共同體的基礎(chǔ)?！稏|盟憲章》試圖提出東盟所有的規(guī)范、規(guī)則和價(jià)值觀，形成一定的法律約束。根據(jù)這一《宣言》，東盟舉行名人小組會(huì)議，對制定《東盟憲章》提供政策建議。2006年12月，名人小組提交了一份報(bào)告，提出增加賦予東盟秘書長權(quán)力，加強(qiáng)組織效率的重要性。報(bào)告也指出，東盟應(yīng)具有法人地位，能夠處理一定的法律訴訟程序，建議《東盟憲章》應(yīng)賦予東盟秘書處擁有自己財(cái)產(chǎn)、簽訂合同的能力，因?yàn)闁|盟可能控告別人或被別人控告②“Report of the Eminent persons Group on the ASEAN charter”，December 2006，http：//www.asean.org/archive/19247. pdf.。2007年1月13日，第12屆東盟峰會(huì)通過《關(guān)于〈東盟憲章〉藍(lán)圖的宿務(wù)宣言》，提出《東盟憲章》應(yīng)為東盟提供制度框架，奠定實(shí)現(xiàn)東盟共同體的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)③“Cebu Declaration on the Blueprint of the ASEAN Charter”，Cebu，Philippines，13 January 2007，http：//cil.nus.edu.sg/ rp/word/2007％20Cebu％20Declaration％20on％20the％ 20Blueprint％20of％20an％20ASEAN％20Charter-doc.doc.。2007年12月20日，在新加坡舉行的第13屆東盟峰會(huì)通過了《東盟憲章》，這是東盟成立后最重要的文件之一，標(biāo)志著東盟開始具有法人地位。2008年12月15日，在東盟成立40周年之際，各成員國都簽署了《東盟憲章》，意味著東盟已經(jīng)邁入了一個(gè)新時(shí)代。東盟各國領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為這是地區(qū)合作的重要里程碑。一些國家領(lǐng)導(dǎo)人和東盟官員希望東盟可以借此增強(qiáng)凝聚力，提升東盟在地區(qū)合作中的作用。東盟領(lǐng)導(dǎo)人希望《東盟憲章》能夠改變國際社會(huì)對東盟只是一個(gè)松散俱樂部的印象，提升東盟及其成員的國際地位和重要性。

《東盟憲章》關(guān)于東盟秘書長的規(guī)定已經(jīng)相當(dāng)具體。第四章第7條指出，東盟外交部長會(huì)議推薦東盟秘書長人選，東盟峰會(huì)任命秘書長并授予其部長級地位。東盟秘書長需要有足夠的能力和意愿為各國元首和政府首腦服務(wù)。第8條提出，東盟協(xié)調(diào)理事會(huì)評估東盟秘書長撰寫東盟《年度報(bào)告》的工作，評估東盟秘書長撰寫關(guān)于東盟秘書處及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)功能、運(yùn)作情況的報(bào)告，并依據(jù)東盟秘書長的推薦，任免副秘書長。第11條規(guī)定，東盟秘書長是東盟的首席行政官，有權(quán)監(jiān)督各級別會(huì)議決議的實(shí)施情況。秘書長將由東盟峰會(huì)任命，各成員國根據(jù)字母輪流順序，從國民中進(jìn)行挑選，任職5年，不得連任。秘書長將由具有副部長級別的4名副秘書長進(jìn)行協(xié)助④“Charter of the Association of Southeast Asian Nations，Singapore”，November 20，2007，http：//www.aseansec.org/21069. pdf.。所有的東盟成員國都需在雅加達(dá)的常駐代表委員會(huì)設(shè)立常駐代表，常駐代表委員會(huì)將同東盟秘書長、秘書處及東盟對話國大使定期“緊密合作”?！稏|盟憲章》擴(kuò)大了東盟秘書長的權(quán)力，第11條規(guī)定，東盟秘書長可以根據(jù)《東盟憲章》條款、東盟相關(guān)法律文件、協(xié)定和其他管理，履行其職務(wù)和責(zé)任；促進(jìn)并監(jiān)督東盟有關(guān)決議和協(xié)定的實(shí)施進(jìn)程，并向東盟峰會(huì)提交東盟《年度報(bào)告》；參加?xùn)|盟峰會(huì)、東盟共同體理事會(huì)、東盟協(xié)調(diào)理事會(huì)和東盟部門部長級會(huì)議以及其他東盟相關(guān)會(huì)議；根據(jù)給予的政策指導(dǎo)和命令，發(fā)表代表東盟的觀點(diǎn)和參加與外方的會(huì)議；向東盟協(xié)調(diào)理事會(huì)推薦任免副秘書長，提請批準(zhǔn)。簽署發(fā)起的各項(xiàng)協(xié)議，監(jiān)督各國執(zhí)行協(xié)議情況等。第18條規(guī)定，東盟秘書長和東盟秘書處人員參與東盟官方活動(dòng)或在會(huì)員國內(nèi)代表東盟10國，為獨(dú)立執(zhí)行工作的必要，可以享有豁免權(quán)及特權(quán)。第23條規(guī)定，東盟成員發(fā)生爭端時(shí)可要求東盟主席或東盟秘書長依其職權(quán)進(jìn)行斡旋、調(diào)解與調(diào)停。第27條規(guī)定，東盟秘書長應(yīng)在東盟秘書處和其他東盟指定機(jī)構(gòu)的幫助下，監(jiān)督對東盟爭端解決機(jī)制做出的裁決、建議和決定的遵守情況，并向東盟峰會(huì)提交報(bào)告。第47條規(guī)定，各國批準(zhǔn)《東盟憲章》的文件應(yīng)交由東盟秘書長保存，秘書長與每一批準(zhǔn)文件交存時(shí)立即通知所有會(huì)員國，《東盟憲章》在第10份批準(zhǔn)文件交存東盟秘書長第二天起的第30天生效。這在一定程度上可以緩解東盟長期行動(dòng)效率低下、“議而不決”的問題①伍光紅：《從〈曼谷宣言〉到〈東盟憲章〉——東盟發(fā)展過程中的里程碑文件述評》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2013年第6期，第74頁。。這些變化意味著東盟秘書處的行政工作正在大幅增加。

《東盟憲章》強(qiáng)調(diào)，將向東盟秘書處提供必要的財(cái)政資源，使其能夠有效地發(fā)揮作用。然而，《東盟憲章》并沒有對各成員向東盟秘書處提供資金的方式做出任何改變，東盟秘書處的運(yùn)轉(zhuǎn)預(yù)算將由各成員國每年平等出資及時(shí)提供。這樣一來，《東盟憲章》一方面，提出增加秘書處官員的數(shù)量與其行動(dòng)功能，并宣稱為秘書處提供相應(yīng)的財(cái)政支持；另一方面又沒有相應(yīng)地增加?xùn)|盟秘書處的年度預(yù)算或任何實(shí)質(zhì)性地調(diào)整東盟成員國向東盟提供的財(cái)政支持，顯得極為矛盾?！稏|盟憲章》通過增強(qiáng)秘書長職能和秘書處的責(zé)任，同時(shí)重申實(shí)行平等出資，使秘書處的運(yùn)轉(zhuǎn)預(yù)算受制于最不富?；蜃畈淮蠓降某蓡T愿意償付的資金，結(jié)果可想而知。東盟秘書處可支配的資金非常有限，限制了其在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮更大作用的意愿。

東盟堅(jiān)持平等提供出資額以維護(hù)成員國之間的平等性，這也是與各成員國不想讓東盟擁有更強(qiáng)能力的目的是相稱的。從傳統(tǒng)上看，作為一個(gè)政府間組織，東盟并沒有想發(fā)展超國家主義的雄心壯志，一直強(qiáng)調(diào)主權(quán)平等和不干涉內(nèi)政原則，各成員國也似乎更傾向于限制東盟的權(quán)力。東盟秘書處缺乏足夠的資源可以看作是各成員國維護(hù)主權(quán)的有意戰(zhàn)略。東盟主要倡議都是根據(jù)每個(gè)成員國外交部內(nèi)的東盟秘書處的概念產(chǎn)生的。東盟的決策進(jìn)程主要是在每個(gè)成員國內(nèi)進(jìn)行的，東盟秘書處的功能并沒有完全發(fā)揮出來。東盟成員限制了東盟比其擁有更大權(quán)力的愿望，以平等性規(guī)范確保東盟秘書處將不再獲得更大的權(quán)力。

當(dāng)然，很難獲得實(shí)質(zhì)性的證據(jù)來支持這一論點(diǎn)。東盟并沒有制訂其公開會(huì)議的內(nèi)容，但傾向于“安靜外交”或“閉門外交”。在起草《東盟憲章》的過程中，各成員國關(guān)于是否繼續(xù)平等出資問題的討論相當(dāng)激烈，但外界并不清楚哪些國家的代表表示要進(jìn)行改革，而哪些國家表示反對。東盟前秘書長魯?shù)婪颉·塞韋里諾指出，有時(shí)候，東盟的新成員會(huì)非常客氣地提出建議，希望改變出資額的原先安排，借鑒其他地區(qū)組織的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從平等出資方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐阅芰榛A(chǔ)的形式，最終按照各方都表示同意的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商、權(quán)衡。然而，這些國家也堅(jiān)持出資額的多少并不能決定各國在投票權(quán)的平等性②Rodolfo Severino，Southeast Asia in Search of a Community：Insights from the Former Secreatary-General，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，2006，pp.34.。因此，大多數(shù)東盟成員國堅(jiān)持維護(hù)平等性規(guī)范與協(xié)調(diào)一致決策方式，限制東盟投票安排發(fā)生任何變化，造成了東盟在一些機(jī)制改革上的謹(jǐn)慎態(tài)度。然而，一些成員國也希望進(jìn)行改革，通過重釋規(guī)范提升東盟的運(yùn)作效率。

東盟秘書處在運(yùn)作資金上的不足明顯限制了東盟的行政和規(guī)劃功能，還限制了東盟集體應(yīng)對地區(qū)危機(jī)的能力。例如，2008年5月，緬甸納爾吉斯颶風(fēng)發(fā)生后，東盟本來可能更有效地指導(dǎo)各成員國的協(xié)同行動(dòng)。事實(shí)上，東盟確實(shí)在災(zāi)后很快就做出了反應(yīng)，積極做各救災(zāi)國國內(nèi)的工作。然而，東盟在災(zāi)難管理方面缺乏執(zhí)行能力，東盟不能自己提供資金援助。東盟所能爭取到的危機(jī)管理方面的基金主要由私人組織提供，需要一定時(shí)間的申請和準(zhǔn)備。東盟秘書處缺乏財(cái)政、人力和其他資源的支配權(quán)。如果各成員國不能提供足夠的資金，并將這些資金讓東盟協(xié)調(diào)使用，東盟就不能根據(jù)自己的意愿應(yīng)對危機(jī)。因此，時(shí)任東盟秘書長素林不得不向各成員國申請?jiān)?，才?shí)行了一些救災(zāi)措施。這個(gè)事件說明，東盟國家必須賦予東盟秘書處超越促進(jìn)整合和監(jiān)督功能的執(zhí)行權(quán)力，如通過增加預(yù)算，增進(jìn)其財(cái)政可支配權(quán)，使其在災(zāi)難環(huán)境下?lián)碛凶灾魇褂觅Y金的能力③Julio Santiago Amador III，“Community Building at the Time of Nargis：The ASEAN Response”，Journal of Current Southeast Asian Affairs，Vol.28，No.4，2009，pp.11～12.。從目前來看，東盟秘書處事實(shí)上已經(jīng)在準(zhǔn)備負(fù)起這樣的責(zé)任。然而，各成員國才是東盟的政治主體，還沒有轉(zhuǎn)讓主權(quán)和執(zhí)行能力的意愿。各成員希望東盟在地區(qū)和國際舞臺上成為一個(gè)有信用、有作用和有效用的組織，但也拒絕將太多的機(jī)制和財(cái)政自主權(quán)割讓給東盟秘書處。東盟實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的能力仍存在制約和限制。

四、結(jié)語

東盟是當(dāng)前世界上唯一維持成員國平等出資的重要地區(qū)組織。從國際上看，盡管聲譽(yù)和影響力不一，但世界上很多其他地區(qū)組織似乎都比東盟擁有更多的資源，主要原因就在于它們采用根據(jù)各國經(jīng)濟(jì)狀況差異決定出資額不同的方式。例如，歐盟成員國的出資額是根據(jù)各自GDP的差異分配的。美洲國家組織和非洲聯(lián)盟也根據(jù)各國GDP的比例籌集資金，但各成員國對出資數(shù)額及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)卻不盡相同。最近幾年，非洲聯(lián)盟的預(yù)算增加較快，每年大約1億美元。然而，由于部分預(yù)算來源于捐助者，資助各項(xiàng)和平與安全倡議的實(shí)施。然而，這些捐助基金并不能完全能夠維持非盟的運(yùn)轉(zhuǎn)，非盟也不能保證所有成員國每年都能及時(shí)全部提供所攤費(fèi)用。一些成員國拖延向非盟繳納資金，也使非盟經(jīng)常遭受財(cái)政不足的尷尬①Council on Foreign Relations，“Backgrounder：The African Union”，September 2009.http：//www.cfr.org/africa-sub-saharan/ african-union/p11616.。盡管東盟秘書處的預(yù)算與歐盟龐大的行政開支難以比擬，其行政規(guī)模和工作量因而存在較大差別，但是在各個(gè)地區(qū)組織間進(jìn)行比較還是很能說明問題的。

東盟領(lǐng)導(dǎo)人多次表示，東盟并不尋求歐盟模式的整合態(tài)勢，并不需要建立一個(gè)強(qiáng)大而有效的秘書處。東盟秘書處的性質(zhì)與規(guī)模應(yīng)該是與當(dāng)前東盟發(fā)展的現(xiàn)狀基本上一致的。盡管東盟秘書處規(guī)模不大，但如果要加上各成員國專門負(fù)責(zé)東盟事務(wù)的秘書處，規(guī)模則要大很多，而且這些秘書處的預(yù)算是各成員國額外承擔(dān)的，有時(shí)還會(huì)承擔(dān)本來屬于東盟秘書處的相關(guān)活動(dòng)。另外，東盟是否真的需要一個(gè)強(qiáng)勢的核心官僚機(jī)構(gòu)才能夠促進(jìn)東盟在地區(qū)合作中發(fā)揮中心地位的作用，仍存在較大疑問。例如，東盟秘書處在歷史上沒有參加1992年《東盟南海宣言》、2002年《南海各方行為宣言》和2011年《落實(shí)〈南海各方行為宣言〉指針》的談判，當(dāng)前也尚未能代表各成員國成為討論所謂的“南海行為準(zhǔn)則”的參與者，形成了東盟國家而非東盟成為南海問題一方的態(tài)勢。這從某種程度上也反映了東盟成員國不愿加強(qiáng)東盟秘書處的能力，特別是不愿加強(qiáng)東盟秘書長在許多問題上的權(quán)力，以防止其自行其事，削弱東盟成員國的主權(quán)獨(dú)立。這與東盟的功能是否會(huì)受到限制之間并不一定存在著必然的聯(lián)系。東盟與其成員之間的關(guān)系在東盟成立之初就已經(jīng)設(shè)定，任何改變將意味著東盟的性質(zhì)發(fā)生了變化，也將導(dǎo)致國際社會(huì)改變對東盟的態(tài)度與政策。

（責(zé)任編輯：羅梅）

A Probe into Limited Power of ASEAN Secretariat

Zhou Shixin

ASEAN is an intergovernmental regional organization.Relationship between its member states and their action regulations are usually decided by the ASEAN Way.ASEAN’s sources of power stem from efficiency of its organizational structure and the fundamental rights conferred by the Member States.In the latest years，as the representative body of ASEAN，ASEAN Secretariat has increased its scale，activities，and strengthened its links between the Member States.Its status and influence in the regional cooperation is also growing.On the other hand，the ASEAN Secretariat has been given more features and functions which mostly have often not been implemented. The policy that ASEAN Secretariat’s operating budget is shared equally by the Member States has a great limit on the capability with which ASEAN can play a role in the regional cooperation.It also reflects the basic attitude whether the ASEAN member countries builds a strong secretariat，and determines the relations of power and interests between ASEAN Secretariat and Member States.

ASEAN Secretariat；ASEAN Way；ASEAN Charter；Power Game；Regional Cooperation

D814.1

A

1003－2479（2016）05－0003-08

※上海國際問題研究院助理研究員、博士