郗婷婷

(黑龍江工程學院，哈爾濱，150050)

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REDD+機制下“公私合作”參與碳交易的路徑選擇1)

郗婷婷

(黑龍江工程學院，哈爾濱，150050)

闡述了REDD+機制產(chǎn)生的歷程，從制度經(jīng)濟學角度認為：在未來REDD+機制下，“公私合作”是林業(yè)參與碳交易的新路徑。分析了碳治理中“公私合作”的內涵、必然性以及“公私合作”路徑下REDD+機制的框架設計；從“公私合作”角度，對未來完善REDD+機制參與碳交易市場提出了對策與建議。

碳排放；公私合作；碳交易

1 REDD+機制概述

鑒于全球由于森林砍伐造成的碳排放量占全球排放總量20%的事實，哥本哈根氣候大會通過一項重要決議：即減少毀林和森林退化造成的排放(Reducing Emissions from Deforestation and Degradation，以下簡稱REDD)所產(chǎn)生的減排指標獲得承認。REDD機制的生效，標志著林業(yè)在氣候變化議題上有更大的話語權?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》第13次締約方大會上制定的《巴厘島行動計劃》規(guī)定，緩解氣候變化的一種綜合方法應該包括：關于發(fā)展中國家減少砍伐和退化造成排放問題上的政策方法和激勵措施；以及發(fā)展中國家在森林保護、森林可持續(xù)經(jīng)營以及增加森林碳儲量方面發(fā)揮的作用(即“REDD+”中的“+”)。即REDD+，除包含通過控制森林砍伐和退化實現(xiàn)的減排外，還包括發(fā)展中國家進行森林保護、森林可持續(xù)管理和增加碳儲的活動。REDD+中的“+”吸引了越來越多的人關注有關森林保護和增加碳儲量的活動。雖然國際社會對REDD+機制仍存在政治和技術層面的爭議，但運用REDD+的運行方法實現(xiàn)森林保護及可持續(xù)經(jīng)營活動的生態(tài)補償?shù)乃悸凡淮嬖跔幾h。

REDD及REDD+機制傳達了一種理念：愿意且能夠減少因森林砍伐造成的碳排放的國家，應為此獲得財政補償。在京都議定書第一承諾期已經(jīng)結束之后，如何運用REDD及REDD+機制的運行機理，將市場機制引入林業(yè)發(fā)展，加速生態(tài)產(chǎn)品貨幣化進程，推動國內林業(yè)制度的變遷，在今后的國際氣候談判中爭取更大的話語權，成為世界各國普遍關注的議題。

2 “公私合作”模式的路徑設計

2.1 “公私合作”的內涵

本文所提出的REDD+機制下“公私合作”的模式，可以理解為：在考慮到單純的市場行為和單一的政府管制均不能實現(xiàn)有效碳治理的背景下，以“市場機制+政府管制”的模式開展REDD+項目，采取混合治理的模式將市場機制引入林業(yè)發(fā)展，最終實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品的貨幣化，進而推動林業(yè)制度變遷的路徑選擇?！肮胶献鳌蹦Ｊ较碌奶冀灰资侵刚鳛樘寂欧艡噙@一社會環(huán)境資源擁有者的代表，根據(jù)減排溫室氣體的需要制定二氧化碳排放的上限，按此發(fā)放或競賣碳排放權許可，并制定規(guī)則或建立平臺使碳排放權可以像商品一樣在市場上進行買賣；其實質，是利用市場機制對碳排放進行控制管理，是一種以市場為基礎的經(jīng)濟政策和經(jīng)濟刺激手段。它把溫室氣體排放問題同市場經(jīng)濟有機結合在一起，在滿足總量限制的前提下，建立合法的碳排放權和交易規(guī)則，利用市場機制，通過碳排放權的交易來控制碳排放，實現(xiàn)低成本的氣候治理。

雖然REDD+機制的建立是通過國際協(xié)議，但在實施過程中的關鍵性問題是參與該機制的主體是誰、項目最終由誰執(zhí)行。傳統(tǒng)的觀點認為，政府治理和市場機制是完全對立的。但“公”與“私”的概念是相對而言的。相對于國家而言，省(州、邦)則為私有行為體，而中央相對于地方仍為公共行為體。由于溫室效應是全世界面臨的挑戰(zhàn)，因而氣候治理這一世界性議題會出現(xiàn)“跨界治理”、“混合治理”的局面。在全球層面上，在國際性氣候協(xié)議下，“國家”則變成代表私利的組織?；旌现卫淼奶攸c是“公”“私”主體的界限相對模糊，優(yōu)點是能夠使“公”“私”利益有機結合；但也存在由于利益的表達不清楚而挫傷私有行為體積極性，出現(xiàn)公益提供動力不足的現(xiàn)象。這在某種程度上，可以解釋《京都議定書》下清潔發(fā)展機制CDM造林與再造林項目數(shù)量很少和REDD+機制進展緩慢的原因。

2.2 “公私合作”的必然性

本文假設均衡的“公私合作”關系是林業(yè)參與碳交易的一種可持續(xù)的路徑，主要理由如下：

1)全球性的氣候治理協(xié)議無法達成，原因在于各國提供“碳減排”的能力不足，主要表現(xiàn)為行為體對治理范圍內的需求規(guī)模、公益偏好和資金來源缺乏了解。與此同時，全球碳治理的背景下，各級行為主體在不斷尋找解決問題的策略，以創(chuàng)新性的思維獲得先發(fā)優(yōu)勢。中國的“天保”工程和目前自愿性碳交易市場的形成，就是很好的證明。雖然目前國際社會尚未達成有關REDD+機制開展的合作公約，但在沒有全球強制力約束的情況下以自愿機制方式開展的REDD+項目已經(jīng)卓有成效，截至目前世界范圍內已出現(xiàn)10個支持REDD+能力建設和項目實施的多邊和雙邊基金。

2)從CDM機制下的造林、再造林項目看，目前的運作效果存在改進的空間。林業(yè)若想以可持續(xù)的方式參與未來的碳交易市場，有賴于收益的公平分配和有效的補償機制?？梢酝ㄟ^公共政策或治理機制為私有行為體提供節(jié)省成本的管理平臺。強制性政策和自愿性參與，在林業(yè)參與碳交易市場的進程中缺一不可。從某種程度說，清潔發(fā)展機制CDM下造林與再造林項目不成功的原因之一，即缺少政府的參與。碳交易市場，是一種為氣候治理的公共產(chǎn)品賦予產(chǎn)權、使之具備價格并且可交易，從而將“公”“私”行為體的供需規(guī)模和治理能力以市場化的方式結合在一起的制度安排。從歐盟推行“航空碳稅”的歷程可以看出，單純依靠政府的強制性政策、僅靠“懲罰”的方法難以保證碳治理效果的可持續(xù)；庇古稅與科斯定理的有效配合體現(xiàn)為公共政策推行過程中對碳交易市場的構建。市場機制是一種激勵機制，能夠通過為參與氣候治理的有機體提供類似“貨幣”的統(tǒng)一計量單位和定價標準，使所有利益相關方能夠緊密跟蹤治理進程中的動態(tài)發(fā)展過程，有效根據(jù)減排績效進行獎懲。

3)碳市場作為一種提供公共物品的創(chuàng)新機制，如果沒有政府具有約束力的強制減排總量上限，很難建立穩(wěn)固的市場交易機制。將“公私合作”模式作為未來REDD+機制運作方式的原因之一：這種“市場+政府干預”的模式，即會避免單純的政府行為所導致的信息不透明和輸血式環(huán)境治理方式的不可持續(xù)，又可避免在REDD+機制初期單純的市場機制動因不足的問題?！肮胶献鳌蹦Ｊ娇梢允刮磥鞷EDD+轉變?yōu)橐环N“內因驅動型”的機制。

此外，在REDD+機制下林業(yè)以“公私合作”的方式參與碳交易市場的原因，還在于REDD+機制的成功實施很大程度上取決于項目所在國準備能力的建設，而這種實施前的準備很難依靠單純的市場機制得以實現(xiàn)，因此，來自政府的干預和基金支持將是REDD+機制運行的先期保障。國際氣候談判已經(jīng)討論了REDD+機制運行的多種融資方式，包括市場手段和非市場手段?，F(xiàn)存的項目和REDD+機制下的快速啟動資金，已經(jīng)保障了發(fā)展中國家做好項目前的技術、制度和能力建設方面的準備。國際社會已達成普遍共識，一個可靠的監(jiān)測-報告-核準(MRV)體系和可靠的參考基線的確立，是實施REDD+機制的關鍵。發(fā)展中國家應當把有限的REDD+機制下的快速啟動資金用于做好機制實施前的準備工作，同時制定國家層面的檢測-報告-核準(MRV)體系及參考水平基線，同時采取財政激勵的方式促進私人部門的加入，但前提是要保證私人部門投資REDD+機制是安全的，并且私人部門投資下的減排量可以進入未來國家層面的核準體系。此外，政府還應關注特定的部門，比如農業(yè)，因為毀林開荒是促使森林資源退化的一個重要原因。

2.3 “公私合作”路徑下REDD+機制的框架設計

未來REDD+機制按照由“市場”到“政府”的漸變，可分為以下4種形式：

1)基于市場/項目。這種模式下的參與者，包括有森林固碳需求的買方和提供這種需求的賣方。顯然在完全基于市場機制下，該種模式下的買方是根據(jù)后京都時期的國際協(xié)議承擔碳減排義務的企業(yè)，賣方則是林地的所有者或有權使用林地的人，在這種模式下買賣雙方的行為以貿易的形式展開。這種模式將和現(xiàn)存的CDM機制有很多相似之處。但從CDM機制下的造林/再造林項目所占的比例(0.2%)可看出，指望完全的市場機制是很難吸引足夠的資金用于林業(yè)的，因此要保證REDD+機制下的投資規(guī)模，“強制性”的措施是必要的，而這卻有悖市場機制的運行機理。這一模式下的另一種風險是“碳轉移”的問題。從CDM項目的實施經(jīng)驗看，要想保證項目實施的有效性就要在項目實施的范圍之外建立碳排放的監(jiān)測-報告-核準(MRV)體系。

REDD+碳市場是基于保護現(xiàn)存森林資源(活立木)的固碳能力，而遏制毀林行為的發(fā)生，涉及到能源、農業(yè)等多個部門。因此從廣義講，一個成功的REDD+機制的運行要求跨部門的參與，這是單純的市場機制很難保障的。另外，在很多國家毀林現(xiàn)象的發(fā)生，多來自于非法采伐和森林資源監(jiān)管方面的漏洞，而這更不是單純的市場行為所能解決的。

2)基于一國政府之外的來自其他國家或機構(例如世界銀行)的基金資助，其該基金不在一國政府的管控范圍之內。這種模式意味著，在森林資源的擁有者/使用者與潛在的REDD+機制下的碳信用產(chǎn)品購買者之間建立一個第三方機構。假定，這個獨立的第三方機構通過由來自私人部門/企業(yè)、民間組織和政府機構的代表組成的董事會來運轉；這一模式的理念，是旨在建立一個非營利性的機構負責國家層面上的REDE+機制的實施。在該種模式下，項目基金將不僅僅用于林業(yè)部門，還將有可能被用于當?shù)厣鐓^(qū)建設。這種模式建立的初衷是避免腐敗的發(fā)生，即增強資金的獨立性，以保證其使用的有效性，避免用于REDD+項目的資金被政府部門挪作他用。

3)其他國家或機構(例如世界銀行)的基金資助，且該基金在一國政府的管控范圍之內。這種模式將直接處于政府行為的干預之下，將REDD+基金的使用權納入政府的管理范圍。這一理念的目的，是充分利用政府的強制力和執(zhí)行力，以保證項目的實施，但資源的分配由REDD+機制下獨立的機構進行?；鸬脑O立是專門針對有關REDD+林業(yè)項目的，該基金受政府的管理，但同時受包括來自企業(yè)、社會其他團體的監(jiān)督。在許多有可能實施REDD+機制的國家，都有可能面臨政府腐敗和管理不善的風險，因此在這種模式下REDD+項目下的基金將會被用來增加政府公共管理的能力，因為森林管理在很多發(fā)展中國家是一種公共責任。

4)完全來自項目所在國政府的預算支出。這種模式將直接利用項目所在國現(xiàn)行的政府治理結構完成對REDD+項目的管理。

從“公私合作”角度看，碳治理下單純的市場行為和單一的政府管控都是不可取的，未來REDD+機制下林業(yè)參與碳交易市場的方式，應該從上述2)或3)模式中進行選擇。綜合上述兩種模式，未來REDD+機制應采取“公私合作”的混合治理模式參與碳交易市場(見圖1)。

圖1 “公私合作”下REDD+機制混合治理模式

3 “公私合作”模式下REDD+機制參與碳交易的對策建議

3.1 構建國家層面的碳減排交易體系

未來REDD+機制的實施多數(shù)在發(fā)展中國家，而從目前碳治理的現(xiàn)狀看，由于發(fā)展中國家暫沒有強制性的減排承諾，因此發(fā)展中國家均未建立基于國家層面的碳減排交易體系，這在某種程度上解釋了先期REDD+機制的實施中所表現(xiàn)出來的東道國碳治理經(jīng)驗的不足。以中國為例，雖然2013年已在北京、重慶、上海、天津、深圳、廣東和湖北7省市成立環(huán)境交易所，積累碳信用(自愿交易)方面的經(jīng)驗。但目前全國范圍內的碳減排交易體系尚未建立。因此，構建國家層面的碳減排交易體系，將是實現(xiàn)未來REDD+機制與現(xiàn)有碳交易市場融合的第一步。

3.2 采取組合式的融資結構

“公私合作”模式的提出，即源于在碳治理問題上政府和市場均不是萬能的。從清潔發(fā)展機制CDM下的造林、再造林項目和中國“天?！惫こ桃黄陧椖繉嵤┑男Ч?，單純的市場機制和政府行為都不能保障森林經(jīng)營效益的最大化和林業(yè)碳交易的最優(yōu)化。因此，從“公私合作”的角度出發(fā)，采用組合式的結構設計可以創(chuàng)造最大化的激勵和實現(xiàn)最大化的效率，例如，國家層面與次國家層面的項目相結合、市場和基金的項目相結合、常規(guī)市場和自愿市場的項目相結合。結合中國“天?！惫こ桃黄陧椖亢蚏EDD+先期項目開展的實踐，未來REDD+機制下的融資渠道可以采用組合式的結構(見圖2)。

圖2 REDD+機制下組合式的融資結構

3.3 降低REDD+項目的交易成本

“公私合作”模式下林業(yè)碳匯項目開展的關鍵是降低項目實施的交易成本。無論是純市場行為的清潔發(fā)展機制CDM下的林業(yè)碳匯項目，還是政府干預下的“天?！惫こ添椖?，都存在交易成本過大的問題。REDD+項目的成本，主要包括森林可持續(xù)經(jīng)營、森林管護的成本以及由此產(chǎn)生的碳信用的交易成本。降低管護成本主要是提高營林者的管理水平。交易成本作為影響林業(yè)碳匯交易能否順利實施的關鍵因素，其重要程度甚至可以直接關系到交易能否產(chǎn)生。從某種程度講，實施的程序過于繁瑣、交易成本過高，是清潔發(fā)展機制CDM下林業(yè)碳匯項目運行不成功的原因。因此，可以采取一系列措施降低REDD+機制運行下的交易成本。例如，可以建立相對簡化的標準化交易體系和程序。交易體系越精細，能夠提供的信息就越全面，信息的反饋速度也會越快?，F(xiàn)階段林業(yè)碳匯尚處在起步階段，許多政策和管理措施尚不健全，現(xiàn)在及未來一段時間都難以適應復雜而精細的REDD+機制下的交易體系，因此，林業(yè)碳匯項目的實施過程中應采取相對簡潔的交易體系；另一種方法是簡化林業(yè)碳信用的計量和檢驗程序。標準而精簡的計量和檢驗程序可以大大降低林業(yè)碳匯工作量，并且減少項目文件的咨詢及設計費用。同時，與期貨交易的標準化合同相比，在碳信用交易過程中使用標準化合約可以避免交易雙方在談判過程中對合同條款進行逐一談判，從而降低交易成本。

3.4 采取非貨幣性的激勵

目前資金性的援助仍是REDD+機制下激勵的唯一方式。未來REDD+機制的運行可以采用綜合性的激勵措施，而不應僅局限于貨幣性的激勵。清潔發(fā)展機制下的造林再造林項目，從目前看效果并不好的原因是沒有提供一個清晰的、可持續(xù)性的激勵措施。采用非貨幣手段的財政刺激，比如提供技術、教育支持將會給項目所在林區(qū)更顯而易見的效果。因此，在REDD及REDD+機制的實施過程中，應試圖達到一種適度的平衡來協(xié)調非貨幣性激勵、可預見的激勵、基于社區(qū)的激勵與貨幣性的、基于表現(xiàn)的激勵(毀林率的減少)之間的關系，即兩種手段缺一不可，應綜合利用?？傮w看，在政府財政分配公平透明的機制下，直接的貨幣性激勵會收到好的效果，但在財政分配機制不透明的國家，有可能會滋生腐敗，因而非貨幣性的激勵效果可能會更明顯；當然，這種或混合式的支付機制也將成為對“為環(huán)境付費理論”的一種創(chuàng)新。這種支付，是基于投入型的支付機制和監(jiān)測型支付機制的結合。在這種模式下，首先對那些已開展的森林保護、森林可持續(xù)經(jīng)營活動支付一定的報酬(投入)，在此基礎上給予開展的森林固碳量監(jiān)測的活動以額外的經(jīng)濟激勵。在這種模式下，對于固碳量監(jiān)測行為的激勵，必須與森林保護活動結合在一起進行。即前期的森林保護、森林可持續(xù)經(jīng)營活動是進行經(jīng)濟激勵的前提，也是這種混合支付模式的前提。這種混合型的激勵模式，既可以保證REDD+活動開展的預期目的，又可以保證當?shù)卦∶竦某浞謪⑴c，同時還可以避免負面激勵效應的產(chǎn)生。

3.5 實施森林碳標準

目前對于REDD+機制，國際社會爭論的焦點之一是對森林保護、森林可持續(xù)經(jīng)營活動核準的國際標準，即如何證明由于某項REDD+機制的實施與不實施相比增加了多少固碳量。森林的自然生長周期決定了REDD+項目實施的周期較長，且存在風險?？梢越梃b“森林認證”體系實施的成功經(jīng)驗，以規(guī)避上述的顧慮和風險。

FSC森林認證，包括森林經(jīng)營認證(Forest Management，F(xiàn)M)和產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認證(Chain of Custody，COC)。森林經(jīng)營的認證，也稱森林可持續(xù)經(jīng)營認證或簡稱FSC森林認證，它是由獨立的第三方(森林認證機構)按照公認的原則，根據(jù)所制定的森林可持續(xù)性經(jīng)營標準對森林經(jīng)營績效進行審核，以證明其達到可持續(xù)經(jīng)營的要求的過程。FSC從最先提出到目前的成功實施積累了豐富的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗可以給REDD+機制提供寶貴的借鑒。因為目前國際社會關于REDD+機制的爭論和未來REDD+機制實施中可能遇到的風險，在森林認證(FSC)推廣的過程中都曾經(jīng)歷過。

可以仿照森林認證FSC的實施經(jīng)驗，在“公私合作”模式下建立森林碳標準(forest carbon standard，F(xiàn)CS)以規(guī)避未來REDD+機制運行中可能遇到的風險，使得買方有足夠的理由相信代表著環(huán)境和社會利益的碳信用是真實的。一旦支付購買REDD+機制下碳信用產(chǎn)品的提供方會如期履約，以下因素將會幫助確保REDD+機制下的森林碳標準實現(xiàn)環(huán)境和社會的雙重效益：利用嚴密和標準化的方法監(jiān)測和測量減排量，同時對減排量的認證由獨立的第三方機構進行；用可靠的方法檢測碳泄漏和任何項目不作為的風險；證明減排活動具有正外部效應，證明碳信用產(chǎn)品與其他常規(guī)商業(yè)條件下的商品是有區(qū)別的；兼顧環(huán)境、社會、監(jiān)管的多種效益。盡管實現(xiàn)多方的共同利益是REDD+項目之外的目標，但可持續(xù)的成功將或多或少的依賴于項目是否滿足了多方的利益。通過建立森林碳標準，可以在一定程度上規(guī)避“公私合作”模式下未來REDD+機制參與碳交易市場的風險。

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Public-Private Cooperation as a Model for REDD+ Mechanism to Participate in Carbon Trade

Xi Tingting

(Heilongjiang Institute of Technology, Harbin 150050, P. R. China)

Journal of Northeast Forestry University，2016,44(12)：94-98.

We described the process of REDD+ mechanism and raises the public-private cooperation for forestry to participate in carbon trading. We analyzed the connotation, possibility and the framework design in carbon control. From the perspective of public-private cooperation, we put forward the countermeasures and suggestions on improving the REDD+ mechanism in carbon trading market.

Carbon ernission; Public-Private cooperation; Carbon trade

郗婷婷，女，1982年8月生，黑龍江工程學院經(jīng)濟系，講師。E-mail：battysea@yahoo.com。

2016年9月20日。

S718.5；F307.2；F272.3

1)2012年度省哲學社會科學研究規(guī)劃項目(12E136)；黑龍江省教育廳人文社會科學項目(12532311)。

責任編輯：張 玉。