國家審計(jì)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)示性輔助決策作用

孫穎

在國家治理的三個(gè)相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴的子系統(tǒng)中，國家審計(jì)屬于監(jiān)督控制系統(tǒng)，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)，承擔(dān)著對(duì)國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束的職責(zé)。國家審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能，主要是發(fā)揮識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)國家系統(tǒng)起到輔助治理和決策支持作用。因此，審計(jì)成果應(yīng)該重視前瞻性。然而，我們?cè)趯徲?jì)實(shí)務(wù)中，還存在一些重問題后果，而輕問題性質(zhì)；重事項(xiàng)現(xiàn)象，而輕深入研判的情況，國家審計(jì)的前瞻指導(dǎo)價(jià)值和免疫系統(tǒng)功能未得到充分發(fā)揮。具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1著眼于事項(xiàng)當(dāng)前的后果，忽視了潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患。維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展是國家審計(jì)的重要職能，而目前我們執(zhí)行審計(jì)工作，對(duì)于事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)和其在國家戰(zhàn)略層面的價(jià)值有時(shí)會(huì)疏于考慮，僅重點(diǎn)關(guān)注是否已經(jīng)產(chǎn)生了“惡果”，將其作為是否要做一項(xiàng)審計(jì)信息的重要標(biāo)準(zhǔn)。例如，環(huán)境或資源能源類行業(yè)審計(jì)，對(duì)于稀土礦石等不可再生的資源，國際上作為重要的戰(zhàn)略資源。我們?nèi)缛羧匀话凑漳壳暗膶徲?jì)規(guī)則，必須出現(xiàn)了嚴(yán)重的后果，才提出問題就相當(dāng)于坐等能源枯竭、環(huán)境惡化，到時(shí)再亡羊補(bǔ)牢，將為時(shí)過晚。根據(jù)我們當(dāng)前審計(jì)信息工作的實(shí)際情況，未產(chǎn)生嚴(yán)重的后果，往往不能作為重要問題反映。審計(jì)實(shí)務(wù)中還存在類似“養(yǎng)大魚”的情況。如，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)在例常審計(jì)中發(fā)現(xiàn)一些金額損失不大的問題就不報(bào)不理會(huì)，等其蔓延發(fā)展為損失重大的大問題再報(bào)的情況還存在。這種審計(jì)工作現(xiàn)象在很大程度上由審計(jì)成果導(dǎo)向及考核機(jī)制所致，對(duì)于國家財(cái)產(chǎn)資源危害巨大，也未能有效發(fā)揮國家審計(jì)監(jiān)督的真正職責(zé)。

2局部查處案件線索投入大，弱化了對(duì)整體機(jī)制的探索改進(jìn)。鑒于當(dāng)前的審計(jì)工作考核機(jī)制，審計(jì)機(jī)關(guān)存在一些追求加分硬指標(biāo)，對(duì)于審計(jì)工作的局部與整體，微觀與宏觀的關(guān)系處理得不夠科學(xué)的情況。我們?cè)趯徲?jì)中往往會(huì)“扎入”到事項(xiàng)的局部細(xì)節(jié)中，深究案件線索，以挽回經(jīng)濟(jì)損失。然而，對(duì)于整體系統(tǒng)性的體制機(jī)制性問題的探索，投入力量較少。目前，我國處于“三期疊加”的關(guān)鍵時(shí)期，進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展的新階段，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)體制機(jī)制上的一系列不適應(yīng)。國家審計(jì)要服務(wù)于國家治理，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必須揭示這些本源性問題，輔助決策，實(shí)現(xiàn)良治，徹底改善社會(huì)與市場(chǎng)環(huán)境，使違法違規(guī)案件沒有植根的土壤。在工程招投標(biāo)審計(jì)中，對(duì)于一些未完全執(zhí)行《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例等內(nèi)控管理機(jī)制問題，由于此事項(xiàng)未發(fā)現(xiàn)重大案件線索，便界定為程序執(zhí)行問題，不作為重要事項(xiàng)在報(bào)告中反映。其危害的嚴(yán)重性不言而喻，輕者會(huì)埋下工程質(zhì)量隱患，重者增加了市場(chǎng)“壟斷性”，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。界定責(zé)任方，追回?fù)p失固然重要，但推動(dòng)改善國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的體制機(jī)制，輔助國家的大政方針建設(shè)，更利于發(fā)揮國家治理體系的前瞻保障作用，為未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展服務(wù)。

3查清了現(xiàn)象層面的事項(xiàng)問題，而未能做深入的研究。我們對(duì)國家審計(jì)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，具有一定的時(shí)代性和歷史性，但其中最根本的一點(diǎn)，就是必須不斷地、及時(shí)地把握現(xiàn)實(shí)環(huán)境的脈搏，努力揭示社會(huì)現(xiàn)象背后的生成規(guī)律，才能保持國家審計(jì)的生命力和創(chuàng)造力。在審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”的新要求下，鑒于有限的審計(jì)資源和審計(jì)時(shí)間，審計(jì)機(jī)關(guān)有時(shí)力不從心，對(duì)一些重要事項(xiàng)無力扎實(shí)延伸，深入研究，就做出主觀評(píng)價(jià)，確定事項(xiàng)關(guān)鍵點(diǎn)的取舍。審計(jì)聚焦于損失線索，查清了問題的責(zé)任方及事項(xiàng)發(fā)生的過程，而在巨額的財(cái)產(chǎn)損失背后，往往存在很多的根源性問題，如工程實(shí)施技術(shù)問題、材料標(biāo)準(zhǔn)問題、設(shè)備管理問題，等等，而這些關(guān)鍵性問題未能安排足夠的時(shí)間和人員進(jìn)行深入研究，或提議委托相關(guān)部門研究，未提出有針對(duì)性的建議和整改措施，無法引起相關(guān)部門的重視，在將來同類工程建設(shè)中仍不能有效避免。如此，類似的傾向性和潛在性問題仍然存在。

為政府決策提供有價(jià)值的信息和具有前瞻能力，已經(jīng)成為當(dāng)代國家審計(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該從更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更廣泛和全方位的角度來看待和分析問題，分析政府面臨的關(guān)鍵問題和政策運(yùn)作方面的挑戰(zhàn)。目前，美國審計(jì)署已開始前瞻性審計(jì)，在危機(jī)形成之前，分析有關(guān)事項(xiàng)的發(fā)展趨勢(shì)和可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，為政策制定提供有用的信息，以更好地幫助政府明智的決策。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、科技信息化和公眾需求多樣化等一系列挑戰(zhàn)，世界各國都將完善國家治理、實(shí)現(xiàn)國家良治作為抓住機(jī)遇、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的重要途徑。在這種形勢(shì)和背景下，立足于國家治理的需要來認(rèn)識(shí)國家審計(jì)的本質(zhì)和定位，應(yīng)對(duì)國家審計(jì)面臨的任務(wù)和挑戰(zhàn)，指導(dǎo)國家審計(jì)的科學(xué)發(fā)展，就成為國家審計(jì)理論和實(shí)踐中一個(gè)重要的時(shí)代論題。鑒于此，為了加強(qiáng)國家審計(jì)對(duì)象的事前性和前景的預(yù)示性，在目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)實(shí)務(wù)中，應(yīng)逐漸完善以下幾點(diǎn)內(nèi)容：

一是強(qiáng)化研究型審計(jì)，開展戰(zhàn)略性事項(xiàng)的“前瞻審計(jì)”。確定在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和深化改革的新時(shí)期，國家的重大戰(zhàn)略性問題，如資源能源類、災(zāi)害類、氣候環(huán)境、國際貿(mào)易等關(guān)系國家大政方針的問題，進(jìn)行“前瞻審計(jì)”，制定“前瞻審計(jì)”計(jì)劃和實(shí)施指南。組織審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)研究性部門，對(duì)國際國內(nèi)重大戰(zhàn)略性問題，進(jìn)行預(yù)測(cè)研究。抽調(diào)審計(jì)人員、研究人員組成審計(jì)組，對(duì)重大戰(zhàn)略性事項(xiàng)進(jìn)行前瞻專項(xiàng)審計(jì)，提出根本性問題和針對(duì)性政策建議，供決策參考。或者，在相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行過程中，建立專題研究團(tuán)隊(duì)，在項(xiàng)目進(jìn)展前期，設(shè)立研究組跟進(jìn)項(xiàng)目，對(duì)重點(diǎn)戰(zhàn)略性問題進(jìn)行預(yù)測(cè)研究，指導(dǎo)并進(jìn)一步明確審計(jì)方向，使問題建議更有針對(duì)性和決策參考價(jià)值。結(jié)合審計(jì)項(xiàng)目成果，提出前瞻性的問題和政策建議。

二是調(diào)整審計(jì)信息和審計(jì)報(bào)告等內(nèi)容的重點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，完善考核體系。根據(jù)深化改革新時(shí)期黨和國家的中心工作，重新確定審計(jì)報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容和編寫標(biāo)準(zhǔn)，完善審計(jì)工作考核體系。著力關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的宏觀體制機(jī)制性問題、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)問題、國有企業(yè)的現(xiàn)代化管理問題以及完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)問題。并根據(jù)審計(jì)工作的新的側(cè)重點(diǎn)，調(diào)整審計(jì)工作考核指標(biāo)，完善考核體系，制定審計(jì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)引導(dǎo)審計(jì)工作方向。

三是著力開發(fā)探索新的審計(jì)技術(shù)方法，培養(yǎng)和組建行業(yè)專家和審計(jì)團(tuán)隊(duì)。在審計(jì)過程中，先進(jìn)的技術(shù)方法不僅能夠提高審計(jì)效率，輔助審計(jì)人員快速抓住審計(jì)重點(diǎn)，為深入延伸和專業(yè)領(lǐng)域探討奠定基礎(chǔ)和爭(zhēng)取時(shí)間，還能夠幫助審計(jì)組做到把握宏觀大局，全面鋪開，精準(zhǔn)出擊，科學(xué)決策，及時(shí)調(diào)整審計(jì)方向。行業(yè)專家往往是工程投資類項(xiàng)目審計(jì)最急需的力量。例如，儲(chǔ)氣庫工程審計(jì)中應(yīng)配有了解實(shí)驗(yàn)井的建設(shè)條件、正式井的建設(shè)規(guī)律、地質(zhì)條件的研究和標(biāo)準(zhǔn)體系的完善等方面的行業(yè)專家。研究型審計(jì)要求審計(jì)人員有廣博的知識(shí)和較強(qiáng)的工作能力。不但要熟悉審計(jì)的基本理論與方法、會(huì)計(jì)理論和技能，了解企業(yè)管理、財(cái)政、計(jì)劃等國民經(jīng)濟(jì)管理方面的知識(shí)，還要有較高的學(xué)習(xí)能力和政策水平，因此，需要大力培養(yǎng)審計(jì)人才，提高人員素質(zhì)。

綜上所述，國家審計(jì)應(yīng)立足于現(xiàn)實(shí)，著眼于未來，將短期經(jīng)濟(jì)效益與長(zhǎng)期效益統(tǒng)一起來，若只顧眼前的經(jīng)濟(jì)效益，而犧牲長(zhǎng)期效益，必將會(huì)遭受更嚴(yán)重的損失。審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)工作中，應(yīng)高瞻遠(yuǎn)矚，兼顧眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，兼顧局部與整體，兼顧微觀與宏觀，始終把國家利益與審計(jì)職責(zé)放首位，才能作出正確的評(píng)價(jià)，將深化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中存在的傾向性和預(yù)見性問題，及時(shí)有效地揭示，助力徹底解決。（作者單位：審計(jì)署審計(jì)科研所）