耿相魁 劉 冰

（浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山 316022）

東海漁場(chǎng)漁具漁法治理問(wèn)題與對(duì)策研究
——以浙江漁場(chǎng)漁具漁法治理為例

耿相魁 劉 冰

（浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山 316022）

為實(shí)現(xiàn)東海漁業(yè)資源的盡快修復(fù)，浙江省委政府在浙江海域全面開(kāi)展了“一打三整治”專項(xiàng)治理活動(dòng)，打擊“三無(wú)”涉漁船舶取得巨大成就，但因大量違禁漁具漁法使用而使成果大打折扣，漁具漁法治理已成為突出短板。為此，本文全面分析了當(dāng)前東海漁場(chǎng)漁具漁法使用現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及產(chǎn)生原因，并在此基礎(chǔ)上，提出了提升漁具漁法治理績(jī)效的對(duì)策建議。

東海漁場(chǎng)；漁具漁法；治理；問(wèn)題；對(duì)策

東海無(wú)魚(yú)，舉國(guó)撼動(dòng)，中央高層震驚。[1]習(xí)近平總書(shū)記和李克強(qiáng)總理先后批示，要求職能部門(mén)拿出解決問(wèn)題方案；社會(huì)各界都十分重視，人大代表、政協(xié)委員紛紛提寫(xiě)議案、提案，為恢復(fù)海洋生態(tài)、保護(hù)漁業(yè)資源、重塑東海漁場(chǎng)輝煌獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。浙江省委政府以歷史擔(dān)當(dāng)，開(kāi)啟了史上最嚴(yán)厲的“一打三整治”專項(xiàng)治理行動(dòng)，兩年時(shí)間取締涉漁“三無(wú)”涉漁船舶12747艘，[2]為浙江漁場(chǎng)修復(fù)振興迎來(lái)了一絲曙光。但從目前情況來(lái)看,漁具漁法管理薄弱，治理推進(jìn)緩慢,導(dǎo)致資源低值化、小型化依舊明顯,捕撈強(qiáng)度仍然過(guò)大，漁業(yè)資源保護(hù)形勢(shì)仍不容樂(lè)觀，漁具漁法治理亟待加強(qiáng)。

一、當(dāng)前東海漁場(chǎng)漁具漁法使用的現(xiàn)狀分析

漁具治理是指通過(guò)對(duì)捕撈生產(chǎn)活動(dòng)使用漁量和捕撈方法種類、漁具技術(shù)參數(shù)進(jìn)行限制，以控制和減輕漁業(yè)資源損害、保護(hù)漁業(yè)資源幼體的行為和過(guò)程?？v觀東海各大漁場(chǎng)，作為當(dāng)前海洋漁業(yè)捕撈工具核心部分的船網(wǎng)指標(biāo)，早已失去控制，漁具漁法普遍失范，存在“普遍性違法、習(xí)慣性違法”現(xiàn)象。

（一）漁具漁法普遍違反國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定

漁民為追求捕撈高產(chǎn)量和效益最大化，使用漁具網(wǎng)目尺寸越來(lái)越小，普遍低于國(guó)家規(guī)定的刺網(wǎng)、拖網(wǎng)、帆張網(wǎng)等最小網(wǎng)目尺寸標(biāo)準(zhǔn)，拖網(wǎng)、帆張網(wǎng)等作業(yè)漁具最小網(wǎng)目尺寸普遍小于20毫米以下。[3]盡管農(nóng)業(yè)部為貫徹實(shí)施《漁業(yè)法》、控制海洋捕撈強(qiáng)度，早在2003年6月就以通告形式印發(fā)了《關(guān)于做好全面實(shí)施海洋捕撈網(wǎng)具最小網(wǎng)目尺寸制度準(zhǔn)備工作的通知》，并于2004年7月1日起全面實(shí)施海洋捕撈網(wǎng)具最小網(wǎng)目尺寸制度,同時(shí)明確了執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行區(qū)域。浙江省十屆人大常委會(huì)還于2005年11月通過(guò)了《浙江省漁業(yè)管理?xiàng)l例》，2014年12月浙江省十二屆人大更是將條例第四十二條第一款“禁止制造、維修、銷售、使用電脈沖、地籠網(wǎng)、帆張網(wǎng)、多層囊網(wǎng)、拖網(wǎng)等禁用漁具”修改為“禁止制造、維修、銷售、使用、隨船攜帶國(guó)家和省規(guī)定的禁用漁具和不符合規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)的漁具，嚴(yán)格禁止使用小于最小網(wǎng)目尺寸進(jìn)行捕撈”。針對(duì)沿海部分地區(qū)拖蝦作業(yè)漁船大量使用電脈沖漁具對(duì)海洋漁業(yè)資源和海洋生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，農(nóng)業(yè)部和國(guó)家工商行政管理總局2008年在東海區(qū)聯(lián)合開(kāi)展了電脈沖捕撈作業(yè)專項(xiàng)整治行動(dòng)，2009年發(fā)布了《關(guān)于深入開(kāi)展電脈沖捕撈作業(yè)專項(xiàng)整治行動(dòng)的通知》，在全國(guó)沿海地區(qū)全面取締電脈沖捕撈作業(yè)。農(nóng)業(yè)部20l3年11月再次發(fā)布兩個(gè)通告。①但由于海洋漁場(chǎng)屬公共所有，權(quán)屬不明，漁民都把海洋漁場(chǎng)當(dāng)做無(wú)有權(quán)屬、無(wú)人管理的“公有土地”，從自身利益考量過(guò)多，而忽略了公共利益，甚至頂風(fēng)冒險(xiǎn)使用禁用漁獵方法和漁具，對(duì)海洋漁場(chǎng)漁業(yè)資源過(guò)度攫取掠奪。個(gè)別漁民在通告禁令嚴(yán)格實(shí)施的今天，仍在定制和使用張網(wǎng)、帆張網(wǎng)，非但如此，而且在囊網(wǎng)中再內(nèi)襯篩網(wǎng)，將仔魚(yú)、稚魚(yú)、蝦皮都一網(wǎng)打盡，造成海洋生態(tài)鏈和生物資源的嚴(yán)重破壞。

（二）法律法規(guī)形同虛設(shè)已然成為擺設(shè)

國(guó)家水產(chǎn)部早在1962年就已發(fā)布了《關(guān)于禁止在浙江敲罟作業(yè)的通知》，嚴(yán)禁在浙江沿岸水域進(jìn)行敲罟作業(yè)。1979年，國(guó)務(wù)院又頒布實(shí)施了《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》，對(duì)漁具漁法使用進(jìn)行了限制性規(guī)定：“現(xiàn)有危害資源的漁具漁法，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其危害資源程度，區(qū)別對(duì)待。對(duì)嚴(yán)重危害資源的,應(yīng)當(dāng)加以禁止或限期淘汰……”，“嚴(yán)禁炸魚(yú)、毒魚(yú)、濫用電力捕魚(yú)以及進(jìn)行敲罟作業(yè)等嚴(yán)重?fù)p害水產(chǎn)資源的行為”。非但如此，國(guó)家還從法的層面做了明確規(guī)定。l986年7月l日《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》頒布實(shí)施，在第二十三條明確規(guī)定，國(guó)家對(duì)海洋捕撈業(yè)實(shí)行捕撈許可證制度，批準(zhǔn)發(fā)放海洋作業(yè)捕撈許可證不得超過(guò)國(guó)家下達(dá)的船網(wǎng)工具控制指標(biāo)，并在第三十條明確了“禁止使用炸魚(yú)、毒魚(yú)、電魚(yú)等破壞漁業(yè)資源的方法進(jìn)行捕撈，禁止制造、銷售、使用禁用的漁具”、“禁止使用或者限制使用的漁具和捕撈方法……”等規(guī)范；但由于利益誘使，很多漁民視法律如廢紙，依然我行我素，違法作業(yè)。以桁桿拖蝦為例，從上世紀(jì)70年代發(fā)明這種作業(yè)方式以來(lái)，浙江省目前已有該種作業(yè)方式漁船4000艘左右,脈沖驚蝦儀在拖蝦捕撈中大量使用，部分漁船甚至已演變成直接以交流電電魚(yú)。漁船所過(guò)之處，海底呈現(xiàn)出荒漠化趨勢(shì)，對(duì)漁業(yè)資源和海底生態(tài)環(huán)境破壞十分嚴(yán)重。與此同時(shí)，地籠網(wǎng)、拖網(wǎng)作業(yè)漁船加裝襯網(wǎng)等禁用漁具大量使用，多管齊下，導(dǎo)致了海洋生物鏈?zhǔn)Ш猓Ｑ鬂O業(yè)正在面臨滅絕性的災(zāi)難。[4]

（三）違反規(guī)定漁具漁法一直在增多

根據(jù)原東海區(qū)漁政局2009年調(diào)查的相關(guān)數(shù)據(jù)，東海區(qū)三省一市三證齊全的海洋捕撈漁船共有66435艘，漁具涵蓋了《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》的9大類作業(yè)類型、19種作業(yè)方式、62種作業(yè)形式、207種地方名（俗稱），漁具總數(shù)9204830頂（個(gè)、只、片、套），漁具數(shù)量比上世紀(jì)80年代初增加了數(shù)十倍。一方面單船漁具數(shù)量不斷增加。如規(guī)定帆張網(wǎng)每船攜帶網(wǎng)具不得超過(guò)3頂，但實(shí)際每艘漁船攜帶8頂以上，最多者竟然一船攜帶數(shù)量達(dá)到16頂；蟹籠船攜帶籠數(shù)多達(dá)4000至6000只，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》限定的2000至3000只的最高數(shù)量。另一方面漁具規(guī)模不斷擴(kuò)大。上世紀(jì)80年代流刺網(wǎng)長(zhǎng)度基本不足1千米，但到了現(xiàn)在，一般流刺網(wǎng)漁船作業(yè)網(wǎng)具長(zhǎng)都已達(dá)到數(shù)十千米，加上原來(lái)的單層網(wǎng)片變成了雙層甚至三層網(wǎng)片，同比捕撈能力增長(zhǎng)了十幾倍。拖網(wǎng)漁具也在向大型化發(fā)展,網(wǎng)口周長(zhǎng)比上世紀(jì)80年代增加了2-4倍，雙拖網(wǎng)具全長(zhǎng)在120-140米；帆張網(wǎng)網(wǎng)口周目越來(lái)越多，寬度越來(lái)越大，高度越來(lái)越高，捕撈能力大幅度提高。尤其是燈光作業(yè)漁船使用的燈光強(qiáng)度越來(lái)越大，每艘漁船攜帶100-200盞功率4千瓦水上、水下誘捕燈具，炙熱燈光足以使周邊海水溫度升高3-4度，高強(qiáng)度燈光能把漁類眼睛刺瞎。[5]

（四）滅絕性漁具漁法不斷出現(xiàn)

漁民為了提高漁獵產(chǎn)量和生產(chǎn)效益，不斷改進(jìn)提升漁法和漁具。漁業(yè)作業(yè)技術(shù)和作業(yè)方式日趨多樣化，各種漁獵形式都在向提高單產(chǎn)效益但捕撈產(chǎn)品微型化發(fā)展，將捕撈范圍內(nèi)的漁業(yè)資源一次性捕干撈凈，甚至連魚(yú)籽也不放過(guò)，對(duì)海洋漁業(yè)資源造成滅絕性災(zāi)難。如刺網(wǎng)類發(fā)展迅猛，形式多樣，有定置單層刺網(wǎng)、定置三層刺網(wǎng)、漂流雙重刺網(wǎng)和漂流三層刺網(wǎng)等多種型式，具體作業(yè)形式更是名目繁多，名稱多達(dá)200多種。[6]同時(shí)，出現(xiàn)了底扒網(wǎng)、海底串、地籠網(wǎng)、韓國(guó)網(wǎng)、臺(tái)灣網(wǎng)等新型漁具漁法，不僅對(duì)資源破壞十分嚴(yán)重，而且漁業(yè)行政許可因無(wú)法科學(xué)核定其作業(yè)方式，造成漁業(yè)行政許可混亂。

二、漁具漁法治理中存在的主要問(wèn)題

根據(jù)浙江“一打三整治”的實(shí)際情況，“三無(wú)漁船”治理較易，而漁具漁法治理難盡如人意。目前，漁具漁法治理推進(jìn)已然十分困難，治理實(shí)踐中問(wèn)題很大，漁政管理部門(mén)缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。

（一）違規(guī)使用漁具漁法案件實(shí)際査處過(guò)少

在浙江“一打三整治”和平時(shí)漁政實(shí)踐中，大多數(shù)漁船都存在各種違規(guī)使用漁具漁法現(xiàn)象：或擅自改變作業(yè)類型，或漁具網(wǎng)目尺寸不符合規(guī)定要求，或使用禁用漁具等。從目前實(shí)際査獲案件數(shù)量分析，專門(mén)針對(duì)漁具漁法處罰的案件事實(shí)上并不多見(jiàn)。2008年-2009年?yáng)|海區(qū)漁政局會(huì)同浙江省各級(jí)漁業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)電脈沖拖蝦進(jìn)行集中打擊和整治，但收效甚微，打擊和整治后使用電脈沖拖蝦現(xiàn)象仍十分普遍，近年非但沒(méi)有減少，還有加劇趨勢(shì)。以浙江省漁政執(zhí)法為例,該省沿海各級(jí)漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)2013年?yáng)颂帩O業(yè)違法案件1513件，20l4年增加到2951件,2015年更是上升到3l86件。在査處漁業(yè)違法案件中，使用違法漁具案件的20l3年僅有109件、2014年52件、2015年62件,分別占同期案件比例的7%、2%、2%。其中，同期臺(tái)州市辦理漁業(yè)行政處罰案件數(shù)較多，分別為2013年611件、2014年l084件、2015年912件。其中，因違法使用漁具漁法受到處罰的案件，2013年僅27件、2014年32件、2015年l9件，分別占同期案件比例的4%、3%、2%。據(jù)了解,全國(guó)其他漁區(qū)辦理的涉及漁具漁法行政處罰案例更少，有些地區(qū)甚至尚未啟動(dòng)漁具漁法執(zhí)法治理。

（二）査處案件多為行政處罰，依法追究刑責(zé)過(guò)少

以浙江省為例，20l0年1月至2015年6月，全省由法院審結(jié)的海洋非法捕撈水產(chǎn)品案件l3件、被告人57人，其中臺(tái)州椒江7件，寧波北侖2件、象山3件、余姚l件，而臺(tái)州市海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊(duì)從20l0年辦理了全國(guó)首例違反海洋伏季休漁規(guī)定而構(gòu)成的非法捕撈水產(chǎn)品案件以來(lái),至今查辦追究的刑責(zé)案件數(shù)僅有6件。20l6年4月30日臺(tái)州市海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊(duì)査獲的閩福鼎漁07008、冀黃港05918使用小于國(guó)家規(guī)定最小網(wǎng)目尺寸非法捕撈案，成為使用禁用漁具非法捕撈水產(chǎn)品案被刑事立案的全國(guó)首例。[7]

三、漁具漁法治理效果差的原因分析

當(dāng)前海洋漁業(yè)治理中，漁具漁法治理效果差已成為明顯的短板。筆者認(rèn)為，盡管導(dǎo)致漁具漁法治理效果差的原因很多，如涉及范圍廣，治理難度大，且漁民存在觀望心理，各地尚沒(méi)有成例，缺乏經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，執(zhí)法內(nèi)容繁瑣，實(shí)際操作較為困難，等等，但主要可以概括為如下幾個(gè)方面。

（一）漁民法律意識(shí)淡薄,盲目逐利

海洋漁業(yè)資源的典型特征是流動(dòng)性共有資源，具有“公地”典型特點(diǎn)，因此海洋捕撈業(yè)極易導(dǎo)致公地悲劇。因?yàn)閺睦碚撋现v漁民都有保護(hù)海洋環(huán)境的責(zé)任，都有維護(hù)賴以生存發(fā)展?jié)O業(yè)資源的職責(zé)，但在具體實(shí)踐中又無(wú)法落實(shí)這些保護(hù)和維護(hù)海洋環(huán)境的具體職責(zé),依法合理利用海洋漁業(yè)資源的責(zé)任缺失，以至于盲目逐利，造成漁業(yè)資源不能及時(shí)恢復(fù)，衰退現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)魚(yú)類越來(lái)越少，漁獲物個(gè)體越來(lái)越小。漁業(yè)資源減少導(dǎo)致漁民作業(yè)效率和從業(yè)效益下降，反過(guò)來(lái)又促使?jié)O民采用更多的網(wǎng)具、更小的網(wǎng)目、更強(qiáng)的燈光來(lái)提升漁獲量,提高作業(yè)效率和從業(yè)效益，這樣的惡性循環(huán)最終造成使用違規(guī)漁具、禁用漁具常態(tài)化，導(dǎo)致漁民海洋捕撈整體陷入狂捕濫捕。

（二）群防群治體系不健全，多方參與停留于文件

《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第八條明確規(guī)定了漁業(yè)行政主管部門(mén)的職責(zé):“漁業(yè)行政主管部門(mén)及其所屬的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)與公安、海監(jiān)、交通、環(huán)保、工商行政管理等有關(guān)部門(mén)相互協(xié)作，監(jiān)督檢查漁業(yè)法規(guī)的施行。”在具體實(shí)施中，工商部門(mén)承擔(dān)著漁具制造企業(yè)審批和監(jiān)管職能，但由于漁業(yè)行政主管部門(mén)與工商部門(mén)缺乏有效溝通協(xié)作，造成漁具制造源頭上監(jiān)管缺失。細(xì)則第九條同時(shí)又規(guī)定：“群眾性護(hù)漁管理組織應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下依法開(kāi)展護(hù)漁管理工作?！倍壳皩Ｈ航Y(jié)合、漁民自治的社會(huì)自我調(diào)節(jié)機(jī)制尚未形成，多數(shù)漁區(qū)仍然采用“一家一戶”的漁獵模式，行業(yè)協(xié)會(huì)、合作社、漁業(yè)公司數(shù)量相對(duì)較少，社會(huì)組織發(fā)育程度不高，漁民組織化和自律管理水平均有待提升。

（三）漁具漁法違規(guī)行為復(fù)雜隱蔽，漁政主管部門(mén)治理不到位

由于對(duì)違規(guī)漁具漁法危害性認(rèn)識(shí)不足，各級(jí)漁政管理部門(mén)普遍存在重漁船、輕漁具管理現(xiàn)象，在執(zhí)法實(shí)踐中很少檢查漁具漁法，總認(rèn)為管住漁船、禁漁區(qū)、禁漁期就能夠控制捕撈強(qiáng)度，這樣的慣性思維阻礙了漁具漁法管理的全面開(kāi)展。同時(shí)，漁具漁法違法行為隱蔽性較強(qiáng)，大多發(fā)生在海上、水里，取證定性不易，監(jiān)督檢査和執(zhí)法相對(duì)困難，如拖網(wǎng)作業(yè)漁船單起網(wǎng)過(guò)程就需要花費(fèi)近一個(gè)小時(shí),再加上網(wǎng)具網(wǎng)目尺寸測(cè)量和筆錄制作,每個(gè)案子現(xiàn)場(chǎng)至少需要兩個(gè)小時(shí)以上,執(zhí)法人員往往貪圖省事而不愿檢査。同時(shí)，各級(jí)漁政管理部門(mén)和執(zhí)法人員對(duì)漁具漁法治理普遍存在觀望心態(tài)，因?yàn)闈O具漁法管理涉及面廣、環(huán)節(jié)多、違規(guī)者眾，非綜合施策難以整治到位,加之多年漁業(yè)治理積弊形成的“破窗效應(yīng)”，一些執(zhí)法人員不愿啃這塊“硬骨頭”。因此，盡管農(nóng)業(yè)部2013年8月部署了漁具漁法專項(xiàng)整治行動(dòng),但沿海各地實(shí)際執(zhí)法中真正落實(shí)到位的極少，多數(shù)地方的漁具漁法專項(xiàng)整治行動(dòng)草率過(guò)場(chǎng)流于形式。

（四）法律法規(guī)入罪門(mén)檻高，刑罰威懾力弱

首先，涉及海洋漁業(yè)禁用漁具漁法的刑事追責(zé)門(mén)檻過(guò)高，但違法成本卻很低，以至于很多漁老板明知故犯。按《刑法》第340條規(guī)定，在禁漁區(qū)、禁漁期或使用禁用工具、方法捕撈水產(chǎn)品“情節(jié)嚴(yán)重”的“處三年以下有期徒刑、拘役、管制或罰金”，而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理發(fā)生在我國(guó)管轄海域相關(guān)案件若干問(wèn)題的規(guī)定（二）》認(rèn)定“情節(jié)嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)一般有如下幾種情況②： （1）非法捕撈水產(chǎn)品一萬(wàn)公斤以上或者價(jià)值十萬(wàn)元以上的；（2）非法捕撈有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的水生動(dòng)物苗種、懷卵親體二千公斤以上或者價(jià)值二萬(wàn)元以上的；（3）在水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)內(nèi)捕撈水產(chǎn)品二千公斤以上或者價(jià)值二萬(wàn)元以上的；（4）在禁漁區(qū)內(nèi)使用禁用的工具或者方法捕撈的；（5）在禁漁期內(nèi)使用禁用的工具或者方法捕撈的；（6）在公海使用禁用漁具從事捕撈作業(yè)，造成嚴(yán)重影響的。根據(jù)中華人民共和國(guó)最高人民法院《法釋》[2016]17號(hào)解釋，多數(shù)犯法行為難以入罪，加之許多違法案件向司法機(jī)構(gòu)移送難度大，追究行為人刑事責(zé)任很難，致使?jié)O政部門(mén)“以罰代刑”。這樣不僅不符合法律授權(quán)目的，而且嚴(yán)重削弱了公信力，在社會(huì)上造成了難以估計(jì)的惡劣后果。其次，刑罰威懾力不夠。盡管《刑法》規(guī)定海洋非法捕撈法定最高量刑可以是3年以下有期徒刑,但仍屬于可適用緩刑范圍。從司法實(shí)踐來(lái)看，該類案件一般情節(jié)多判處以非監(jiān)禁刑(管制、單處罰金或宣告緩刑)，20l0年1月至2015年6月浙江省各級(jí)法院審結(jié)發(fā)生在海上非法捕撈水產(chǎn)品案件13件，57名被告中，判處實(shí)刑的只有13人，判處管制、單處罰金或宣告緩刑的有44人，非監(jiān)禁刑率高達(dá)77%，遠(yuǎn)高于全國(guó)同期30%的非監(jiān)禁刑率，而對(duì)于普通漁民而言,被判緩刑對(duì)其影響甚微，還不如罰款對(duì)其更有切膚之痛,刑罰威懾力明顯不足，其所起到的教育、懲治、預(yù)防功能也因此大打折扣。

（五）執(zhí)法銜接機(jī)制不完善，漁政與刑訟執(zhí)法各行其是

使用違禁漁具漁法從事非法捕撈構(gòu)成涉嫌犯罪案件,單純依靠行政處罰已難以形成有力約束和威懾,但刑法這一“達(dá)摩克利斯之劍”尚未祭起，漁政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制尚待建立。一方面行政執(zhí)法和刑事案件銜接起步晚。漁業(yè)司法是漁業(yè)法規(guī)實(shí)施的重要保障，與漁業(yè)執(zhí)法一起形成漁業(yè)法規(guī)實(shí)施的國(guó)家強(qiáng)制力，但目前案件移送并未引起各級(jí)的足夠重視,跟進(jìn)査處非法捕撈案件不多。20l0年7月l9日浙江臺(tái)州市海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊(duì)査獲魯壽漁0917船在禁漁期使用網(wǎng)目尺寸小于20毫米的禁用工具捕撈，根據(jù)國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》移送浙江省海警第一支隊(duì)立案?jìng)蓶耍?0ll年l月椒江區(qū)法院依法一審判決,追究船長(zhǎng)等10名被告刑責(zé),該案成為全國(guó)首例依法追究違反海洋伏季休漁制度規(guī)定和違法使用禁用漁具的案例。另一方面漁政與海警合作機(jī)制不健全。漁政部門(mén)行政調(diào)査過(guò)程中，受海洋捕撈特殊性和漁政執(zhí)法強(qiáng)制措施有限性的局限，犯罪嫌疑人存在可能逃逸、串供或偽造、消滅證據(jù)的問(wèn)題，同時(shí)時(shí)間推移也使得部分書(shū)證、物證可能滅失或被破壞，部分證人證言無(wú)法再取得,導(dǎo)致因證據(jù)不足司法困窘。海警如能及時(shí)介入即可獲取和保存案件證據(jù)，控制犯罪嫌疑人，但目前漁政與海警聯(lián)合執(zhí)法協(xié)同辦案空檔明顯，工作機(jī)制尚待完善。再一方面涉嫌漁業(yè)犯罪案件移送監(jiān)督機(jī)制缺乏。目前漁政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督缺位，執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容不全,監(jiān)督重點(diǎn)主要在履行法定職責(zé)、執(zhí)法主體資格、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序等方面，對(duì)涉漁案件移送還未列為監(jiān)督內(nèi)容，外部檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督亦未落到實(shí)處。[8]

四、提升漁具漁法治理績(jī)效的對(duì)策建議

漁具漁法亂象百出，直接影響了“打三無(wú)”的輝煌成就。漁具漁法治理現(xiàn)狀表明，因缺少嚴(yán)格執(zhí)法，并非無(wú)法可依，而是有法不依。整肅東海海洋漁業(yè)治理秩序，修復(fù)東海海洋漁業(yè)資源，鞏固“打三無(wú)”成果，必須把漁具漁法治理提升到應(yīng)有高度，補(bǔ)齊當(dāng)前漁業(yè)資源修復(fù)的短板。

（一）統(tǒng)一思想，凝心聚力，以戰(zhàn)略思維推進(jìn)漁具漁法治理開(kāi)展

根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)第八次集體學(xué)習(xí)會(huì)上的指示精神，加強(qiáng)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源，維護(hù)海洋自然再生產(chǎn)能力，堅(jiān)決清除“絕戶網(wǎng)”，扼制竭澤而漁，必須開(kāi)展?jié)O具漁法專項(xiàng)整治，這是推進(jìn)現(xiàn)代漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。海洋漁業(yè)捕撈作為資源型產(chǎn)業(yè)，漁業(yè)資源是其可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件。國(guó)務(wù)院早在2006年發(fā)布的《中國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動(dòng)綱要》中，就從國(guó)家層面提出了“水生生物資源實(shí)現(xiàn)良性、高效循環(huán)利用”的目標(biāo)，要求“推行最小網(wǎng)目尺寸制度和幼魚(yú)比例檢査制度，取締禁用漁具，壓縮作業(yè)方式對(duì)資源破壞較大的漁船和漁具數(shù)量”；2013年國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，嚴(yán)格控制并逐步減輕捕撈強(qiáng)度，加強(qiáng)海洋漁業(yè)資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)。因此，為修復(fù)東海漁業(yè)資源，在當(dāng)前取締涉漁“三無(wú)”漁船數(shù)量取得重大成就的情況下，開(kāi)展?jié)O具專項(xiàng)整治就成為鞏固“一打三整治”效果的關(guān)鍵戰(zhàn)役，關(guān)乎浙江漁場(chǎng)乃至東海漁場(chǎng)漁業(yè)資源的修復(fù)，是根治“東海無(wú)魚(yú)”、海上亂象等多年累弊的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是矛盾集中的“馬蜂窩”，必須出臺(tái)嚴(yán)厲政策，采取果斷措施，抓死、抓牢、抓實(shí)漁具漁法亂象整治根治，凸顯沿海各省市黨委、政府的歷史擔(dān)當(dāng)。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，齊抓共管，以系統(tǒng)思維凝聚漁具漁法治理合力

補(bǔ)齊漁具漁法治理短板，必須統(tǒng)籌各方力量，加強(qiáng)部門(mén)與部門(mén)、部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的溝通與配合，發(fā)揮“1+1＞2”、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的倍增效應(yīng)。首先，強(qiáng)化系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)作。圍繞漁業(yè)資源修復(fù)目標(biāo)，“漁政許可、執(zhí)法監(jiān)管、漁船檢驗(yàn)”，兵合一處，緊密配合。漁政許可部門(mén)要嚴(yán)把控船總量、作業(yè)類型、作業(yè)方式、漁具數(shù)量、作業(yè)海域等要素關(guān)，控制漁業(yè)總捕撈強(qiáng)度，改變捕撈許可證年審方式，變形式年審為實(shí)質(zhì)檢查審驗(yàn)，管理方式向源頭延伸；執(zhí)法部門(mén)要依法從嚴(yán)監(jiān)管，嚴(yán)查違法行為；漁船檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)要從嚴(yán)規(guī)范檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)擅自改變作業(yè)類型、方式等不法苗頭及時(shí)制止，并通報(bào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

其次，加強(qiáng)外部合作。充分利用綜合治理平臺(tái)，強(qiáng)化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工商、公安(邊防)、海警、經(jīng)信等相關(guān)職能部門(mén)協(xié)同，圍繞漁具建造、維修、銷售、攜帶和使用環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌謀劃，努力形成漁具漁法“聯(lián)防聯(lián)治”格局。一方面利用廣播、電視、報(bào)紙等新聞媒體和各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，強(qiáng)化漁具漁法管理法律法規(guī)和政策宣傳引導(dǎo),及時(shí)發(fā)布漁具漁法整治相關(guān)信息，使?jié)O民和漁區(qū)干群了解違禁漁具危害性，認(rèn)識(shí)到非法捕撈犯罪性質(zhì)和刑責(zé)后果，發(fā)揮《刑法》的震懾功能；另一方面提升一線執(zhí)法人員素質(zhì)，強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使其熟悉農(nóng)業(yè)部“兩個(gè)通告”內(nèi)容，熟悉禁用漁具、準(zhǔn)用漁具和過(guò)渡漁具最小網(wǎng)目尺寸標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)量方法及相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一思想和檢查標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)和規(guī)范漁民捕撈行為；再一方面強(qiáng)化漁船作業(yè)監(jiān)督檢查，逐船檢査統(tǒng)計(jì)漁船拖蝦、帆張網(wǎng)、拖網(wǎng)等作業(yè)漁船漁具，與船老大簽訂不使用禁用漁具承諾書(shū)，督促引導(dǎo)漁民主動(dòng)上交、集中銷毀禁用漁具，責(zé)令擅自改變作業(yè)類型(重點(diǎn)是“非拖實(shí)拖、非張實(shí)張”)漁船限期整改。

再次，強(qiáng)化治理執(zhí)法檢査。一方面聯(lián)合開(kāi)展?jié)O具制、售、維修廠點(diǎn)執(zhí)法檢查，重點(diǎn)對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和持證情況進(jìn)行摸排檢查，凡經(jīng)營(yíng)不符合規(guī)定漁具甚至禁用漁具廠點(diǎn)，依法沒(méi)收其經(jīng)營(yíng)商品和非法所得，責(zé)令停業(yè)整頓；另一方面持續(xù)開(kāi)展港口檢査，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)攜帶、甚至使用不符合規(guī)定漁具漁法，即依照農(nóng)業(yè)部2013年l號(hào)通告要求予以沒(méi)收，并處罰款，對(duì)不符合規(guī)定漁具漁法甚至禁用漁具漁法進(jìn)行港口圍堵；再一方面組織開(kāi)展多形式、高頻次的海上執(zhí)法檢査，特別對(duì)使用“一電四網(wǎng)”(即電脈沖，多層囊網(wǎng)及密眼襯網(wǎng)、地籠網(wǎng)、灘涂串網(wǎng)、珊瑚網(wǎng))等禁用漁具和大小通殺、一籠打盡的“絕戶網(wǎng)”，必須嚴(yán)厲打擊，徹底取締。

（三）強(qiáng)化溝通，加強(qiáng)合作，以行政司法有效銜接提升治理成效

漁具漁法治理不僅要靠漁政執(zhí)法，更要強(qiáng)調(diào)刑事司法。尤其是隨著違禁漁具漁法使用行為規(guī)?；?、組織化和區(qū)域化，必須借助公安機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的刑偵手段和辦案經(jīng)驗(yàn)，使違法行為人及時(shí)受到行政和民事責(zé)任追究，甚至還可確定其依法承擔(dān)的刑事責(zé)任，從而最大限度地打擊和遏制漁業(yè)違法犯罪行為。因此，必須提高漁政刑法銜接認(rèn)識(shí)，促進(jìn)二者有效銜接，及時(shí)懲處違規(guī)但未突破法律底線的捕撈行為，依法嚴(yán)懲非法捕撈水產(chǎn)品的犯罪行為。首先，提高漁政執(zhí)法人員的銜接能力。強(qiáng)化培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使?jié)O政執(zhí)法人員熟悉漁政執(zhí)法與刑事司法銜接的有關(guān)規(guī)定和具體要求，提升其依法移送、依法辦案的意識(shí)和能力，尤其是準(zhǔn)確把握非法捕撈水產(chǎn)品犯罪特征和立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)使用禁用漁具漁法非法捕撈的區(qū)域、數(shù)量和價(jià)值，捕撈有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的水生動(dòng)物苗種、懷卵親體或者在水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)內(nèi)捕撈水產(chǎn)品的數(shù)量和價(jià)值，禁漁區(qū)、禁漁期的捕撈行為，以及對(duì)公海造成嚴(yán)重影響的捕撈行為的入罪標(biāo)準(zhǔn)，都要了如指掌。

其次，完善漁政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制。充分發(fā)揮綜合治理協(xié)調(diào)辦的牽頭作用，協(xié)調(diào)各種機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合，凝聚漁業(yè)與公安等涉漁部門(mén)的合力，明確細(xì)化移送涉嫌犯罪案件的標(biāo)準(zhǔn)和程序。一方面建立健全案件移送接辦機(jī)制。探討移送涉嫌犯罪案件標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一非法捕撈認(rèn)定辦案適用法律尺度，對(duì)漁獲物鑒定處置、船證相符、襯網(wǎng)使用、網(wǎng)目測(cè)量、禁具使用、情節(jié)嚴(yán)重認(rèn)定等達(dá)成共識(shí)，對(duì)案件移送時(shí)機(jī)、內(nèi)容、方法及溝通交流作出規(guī)定；另一方面健全案件咨詢和會(huì)商制度，不定期就非法捕撈水產(chǎn)品現(xiàn)象出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)、研討、探索，對(duì)案情重大、復(fù)雜、疑難、性質(zhì)難以認(rèn)定的案件，咨詢和會(huì)商公安機(jī)關(guān)、人民檢察院，避免因證據(jù)不足或定性不準(zhǔn)而導(dǎo)致案件無(wú)法移送；再一方面健全信息通報(bào)制度，通過(guò)工作簡(jiǎn)報(bào)、情況通報(bào)會(huì)議、電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)等多種形式實(shí)現(xiàn)信息共享，推動(dòng)漁業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作深入開(kāi)展。

再次，建立健全漁政與海警聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。鑒于海洋捕撈的特殊性，非法捕撈水產(chǎn)品案件證據(jù)極易被毀滅或難以取得，漁政調(diào)査與執(zhí)法措施存在局限性，致使嚴(yán)重犯罪案件因證據(jù)不足難以啟動(dòng)司法程序。而海洋局職能之一便是以海警局名義開(kāi)展海上執(zhí)法，負(fù)責(zé)“機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和特定漁業(yè)資源漁場(chǎng)的漁業(yè)執(zhí)法檢査”，公安部《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》也明確了公安邊防海警對(duì)發(fā)生在我國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架……涉嫌犯罪的行為行使管轄權(quán)。因此，漁政與海警聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同辦案就顯得特別重要?？赏ㄟ^(guò)建立聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同辦案機(jī)制拓展合作領(lǐng)域，明確合作內(nèi)容，細(xì)化合作程序，做到取長(zhǎng)補(bǔ)短、協(xié)作辦案，情況互通，信息共享，實(shí)現(xiàn)漁政執(zhí)法與刑事司法的順暢銜接。

最后，強(qiáng)化依法履職和監(jiān)督。各級(jí)漁政部門(mén)必須嚴(yán)格依法履職，加強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法與刑事司法銜接工作，對(duì)涉嫌使用禁用漁具漁法捕撈的犯罪案件，切實(shí)做到及時(shí)移送，不能以罰代刑，確保把漁政執(zhí)法與刑事司法銜接落到實(shí)處；定期向地方人民政府、人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告銜接移送工作，主動(dòng)接受監(jiān)督；加強(qiáng)銜接工作檢查和考核，把依法移送情況納入各級(jí)漁政部門(mén)綜合評(píng)價(jià)體系。

（四）健全法制，源頭管控，以完善舉措和法治思維推進(jìn)治理長(zhǎng)效

做好漁具漁法整治，必須強(qiáng)化制度建設(shè)，從源頭管控開(kāi)始，以法治思維求長(zhǎng)效。首先，健全法規(guī)及制度，完善具體管控措施，確保有法可依。鑒于目前漁業(yè)法律法規(guī)規(guī)定比較原則，《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》僅作一般性規(guī)定也較籠統(tǒng)，對(duì)作業(yè)方式規(guī)定更為寬泛，有關(guān)規(guī)范性文件缺乏具體詳細(xì)操作依據(jù)，增加了行政許可和執(zhí)法監(jiān)督難度。因此，必須根據(jù)《漁業(yè)法》原則規(guī)定，配套細(xì)化漁具漁法等管理具體法規(guī)及政策規(guī)范,使?jié)O政執(zhí)法更具可操作性。

其次，開(kāi)展資源評(píng)估，推行海洋捕撈漁具漁法準(zhǔn)入目錄，建立新漁具漁法審查準(zhǔn)入制度。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行漁具漁法對(duì)漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境影響研究，科學(xué)評(píng)價(jià)各種漁具漁法，重新論證、歸類、命名，在許可核定時(shí)予以規(guī)范，盡快實(shí)施捕撈漁具漁法準(zhǔn)入制度；按照漁業(yè)資源可持續(xù)利用、漁具漁法總量與資源承載能力相當(dāng)原則，研究制定漁具漁法具體可捕指標(biāo)，制定漁具漁法準(zhǔn)入目錄，公布漁具漁法標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)捕撈中發(fā)明的新型漁具漁法，當(dāng)事人必須向國(guó)家級(jí)漁具漁法審定委員會(huì)提出申請(qǐng)，獲準(zhǔn)納入準(zhǔn)入目錄后方能許可使用。

再次，加大科研投入，開(kāi)發(fā)推廣綠色漁具漁法，大力推行負(fù)責(zé)任捕撈行為。開(kāi)展?jié)O業(yè)資源保護(hù)型和生態(tài)環(huán)境安全型綠色漁具漁法研究，開(kāi)展以生態(tài)系統(tǒng)管理為基礎(chǔ)的近海捕撈容量研究，推廣高效、節(jié)能、綠色環(huán)保型漁用材料，研發(fā)選擇性漁具（裝置）漁法，如方目網(wǎng)囊或方目網(wǎng)片（逃逸窗）、方目和菱目相結(jié)合的選擇性新型網(wǎng)囊、魚(yú)種分離式網(wǎng)具（裝置）、魚(yú)蝦分離式網(wǎng)具（裝置）、副漁獲減少裝置等，大力推廣資源環(huán)境相對(duì)友好型的海釣作業(yè)。

注釋：

①農(nóng)業(yè)部1號(hào)通告要求，自20l4年6月1日起黃渤海、東海、南海三個(gè)海區(qū)全面實(shí)施海洋捕撈準(zhǔn)用漁具和過(guò)渡漁具最小網(wǎng)目尺寸制度，禁止使用小于最小網(wǎng)目尺寸的漁具進(jìn)行捕撈；20l4年6月1日之前,小于最小網(wǎng)目尺寸的捕撈漁具所有者、使用者須按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)盡快調(diào)整和更換；農(nóng)業(yè)部2號(hào)通告要求，自2014年l月1日起，除繼續(xù)執(zhí)行國(guó)家現(xiàn)有規(guī)定外，黃渤海、東海、南海三個(gè)海區(qū)全面禁止使用雙船單片多囊拖網(wǎng)等十三種漁具，禁用漁具的所有者、使用者須在2013年12月31日之前對(duì)上述漁具進(jìn)行清理和更換。

②根據(jù)2016年8月1日中華人民共和國(guó)最高人民法院公告：《最高人民法院關(guān)于審理發(fā)生在我國(guó)管轄海域相關(guān)案件若干問(wèn)題的規(guī)定（二）》（法釋〔2016〕17號(hào)）已于2016年5月9日由最高人民法院審判委員會(huì)第1682次會(huì)議通過(guò)，自2016年8月2日起施行。

[1]史春波.東海無(wú)魚(yú)[N].錢(qián)江晚報(bào),2013-04-17(1).

[2]浙江省海洋與漁業(yè)局.一打三整治清理取締涉漁“三無(wú)”船舶[N].中國(guó)漁業(yè)報(bào)，2016-12-12(2).

[3]張健,石建高，張鵬，等.多囊桁拖網(wǎng)選擇性研究中對(duì)照網(wǎng)囊網(wǎng)目尺寸的選擇[J].水產(chǎn)學(xué)報(bào)，2010(1):160-167.

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On the Management of Fishing Gears and Methods in Donghai Fishing Ground——A Case Study of Fishing Gears and Methods in Zhejiang Fishing Ground

GENG Xiangkui LIU Bing
(School of Economy and Management, Zhejiang Ocean University, Zhoushan 316022, China)

In order to realize the rapid restoration of fishing resources in the East China Sea, the government of Zhejiang province has carried forward a special activity of “one fight and three renovations” in an all-round way in Zhejiang sea waters. A great achievements have been reached for the fight against the illegal fishing vessels. However, the illegal use of a large number of banned fishing gears and methods has wiped out all the good results achieved, for which the governance of fishing gears and methods has become a short slab. Therefore, this paper attempts to analyze the realistic situation of the use of fishing gears and methods in the Donghai fishing ground, together with the existing problems and causes, thus advancing some countermeasures to enhance and improve the management of fishing gears and fishing methods in the Donghai fishing ground.

Donghai fishing ground; fishing gears and methods; management; problems; countermeasures

S937

A

1008-8318（2017）01-0060-07

2016-12-28

2016年度浙江社科規(guī)劃第一批對(duì)策類課題“‘一打三整治’行動(dòng)暨修復(fù)振興浙江漁場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制研究”子課題。

耿相魁（1963-），男，河南滑縣人，教授；劉冰（1989-），男，山東沂水人，浙江海洋大學(xué)2016級(jí)碩士研究生。