長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護及協(xié)同治理問題研究

劉偉明

長江經(jīng)濟帶包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、云南、貴州、四川和重慶等9省2市，承載總?cè)丝谶_到6億，在全國經(jīng)濟總量前50強的城市中占據(jù)了20席的位次。2014 年9月25日，國務(wù)院通過了《長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2014-2020年）》和《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》兩個重要文件，確定加速推動長江經(jīng)濟帶建設(shè)，實現(xiàn)城市規(guī)劃、功能產(chǎn)業(yè)、要素配置、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護和公共服務(wù)等多方面的協(xié)同，讓基礎(chǔ)設(shè)施連接起來、要素流動起來、市場統(tǒng)一起來，尋找中國經(jīng)濟發(fā)展的新的支撐點。

一、長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略的發(fā)展歷程及重要意義

國務(wù)院發(fā)展研究中心原主任馬洪在上世紀80年初就率先提出“一線一軸”的構(gòu)想。所謂一線，是指沿海；所謂一軸，是指長江。中國在利用沿海一線便利的交通條件發(fā)展外向型經(jīng)濟的同時，應(yīng)利用長江黃金水道這一主實現(xiàn)各省之間的要素流動和產(chǎn)業(yè)分工，實行規(guī)模化和集聚化發(fā)展。上世紀90年代編制的《2010年遠景發(fā)展目標綱要》中，明確提出“依托沿江大中城市，逐步形成一條橫貫東西、連接南北的綜合經(jīng)濟帶”的規(guī)劃目標。近年來，世界性的經(jīng)濟危機導(dǎo)致外貿(mào)增速的逐年下降，以及西部地區(qū)資源的過度開發(fā)導(dǎo)致普遍性的產(chǎn)能過剩，長江經(jīng)濟帶的發(fā)展戰(zhàn)略再次被提上議事日程。建設(shè)長江經(jīng)濟帶具有如下幾方面的好處：

（一）全面實現(xiàn)小康社會的需要

根據(jù)國家戰(zhàn)略，2020年我國要全面實現(xiàn)小康社會，從現(xiàn)有的經(jīng)濟社會發(fā)展水平來看，長江經(jīng)濟帶中的上海、江蘇、浙江等省市已經(jīng)或者基本實現(xiàn)了這一發(fā)展目標，而重慶、湖北、湖南等省市完全有能力實現(xiàn)這一目標，但江西、云南、貴州等省份由于地理區(qū)位、經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人力資本等原因，和發(fā)達地區(qū)一同實現(xiàn)全面小康的目標有一定的難度，需要國家的扶持和幫助，除了財政補貼、轉(zhuǎn)移支付等常規(guī)手段，政策規(guī)劃和導(dǎo)向更為關(guān)鍵，畢竟“授人以魚不如授人以漁”。

（二）尋找新的增長點的需要

當前，我國的經(jīng)濟發(fā)展進入了“新常態(tài)”，僅僅依賴東部的加工出口和西部的資源開發(fā)拉動經(jīng)濟增長的方式遇到了困難和障礙，需要找到新的經(jīng)濟支撐帶。李克強總理就曾經(jīng)指出：要著力打造東北老工業(yè)基地、中西部沿長江區(qū)域、西南中南腹地三大新的經(jīng)濟支撐帶，這個新的經(jīng)濟支撐帶，需要要素自由流動、產(chǎn)品自由貿(mào)易的一體化市場，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移。通過建立長江經(jīng)濟帶，可以把東部已經(jīng)成熟但由于勞動力成本上升等因素發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕漠a(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移到中西部，形成多元化和多層次的發(fā)展格局。

（三）打破行政壁壘的需要

隨著市場一體化進程的加快，高速公路和高速鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善，以及水和大氣污染的擴散性等問題的出現(xiàn)，區(qū)域之間以鄰為壑的做法越來越行不通，需要打破行政壁壘，共同合作和治理。在經(jīng)濟上，從點化過渡到極化，再到點軸化、網(wǎng)絡(luò)化；在環(huán)境上，需要以流域等為單位，實現(xiàn)綜合性整體性的治理。長江經(jīng)濟帶的建設(shè)有利于利用流域作為一個完整自然地理單元內(nèi)部相似性、互補性、整體性、系統(tǒng)性特征，形成共同市場，實現(xiàn)共管共治。

二、長江經(jīng)濟帶可持續(xù)發(fā)展過程中存在的問題及障礙

在長江經(jīng)濟帶建設(shè)過程中，面臨著上、中、下游三個不同的部分的可持續(xù)發(fā)展問題，上游主要表現(xiàn)為植被覆蓋面積銳減，水土流失和山地災(zāi)害加劇，在歷史上，長江中上游曾經(jīng)是森林資源非常豐富的流域，但由于毫無節(jié)制的亂砍亂伐，上世紀初，森林覆蓋率已經(jīng)下降到30%，解放初覆蓋率又下降到20%，60年代又下降到了10%；中游主要是洪澇災(zāi)害不斷，據(jù)統(tǒng)計，1998年洪災(zāi)造成的直接經(jīng)濟損失就達到了1660億元；下游由于地處長江三角洲，經(jīng)濟比較發(fā)達，部分城市江段已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重的污染帶。據(jù)水利部長江水利委員會的監(jiān)測數(shù)據(jù)，2007 年以來，長江流域每年的廢污水排放量均超過300 億噸。以太湖為例，20世紀60年代太湖水質(zhì)為Ⅰ-Ⅱ類，70年代為Ⅱ類，80年代為Ⅲ類，90年代為Ⅳ類，部分地區(qū)為Ⅴ類或劣Ⅴ類，2008年更是爆發(fā)了非常嚴重的太湖藍藻事件。與此同時，長江中下游霧霾問題愈演愈烈，部分區(qū)域的灰霾天數(shù)已達100 天/年以上，個別城市甚至超過200天/年，對人民的生產(chǎn)生命健康都造成了難以估計的影響。

由于長江流域涉及到眾多省份和上下游的關(guān)系，這必然存在各省之間的共同治理問題，地方政府在長江經(jīng)濟帶建設(shè)尤其是生態(tài)建設(shè)中要采取合作態(tài)度，妥善解決動力機制、協(xié)調(diào)機制、利益分配機制以及補償機制。所謂動力機制分為兩塊：內(nèi)動力和外動力。內(nèi)動力就是沿江地方政府在參加長江經(jīng)濟帶建設(shè)過程中獲得的在更大范圍內(nèi)配置資源所帶來的好處超過所付出的代價，外動力就是中央政府對地區(qū)環(huán)境狀況的考核，達不到考核者要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；協(xié)調(diào)機制是指對區(qū)域合作中出現(xiàn)的問題進行溝通、交流和仲裁的機構(gòu)和規(guī)則，由于各地方政府利益訴求上的不一致性，如何通過相互協(xié)商使合作成員選擇理性行為同時又不犧牲個體的利益成為關(guān)鍵；利益分配機制是指當集體理性導(dǎo)致經(jīng)濟收益或社會收益的時候，各參與主體如何通過行政或市場化手段來分配所獲得的好處；補償機制是指對在長江經(jīng)濟帶建設(shè)過程中由于集體利益所導(dǎo)致的個體利益的損失給予的補償?，F(xiàn)有制度安排在上述機制上都不完善，主要表現(xiàn)以下幾個方面：

（一）動力機制不足

毫無疑問，長江經(jīng)濟帶的建設(shè)對所有省份都會帶來好處，但由于各地的稟賦條件并不一致，區(qū)域一體化帶來的好處并非平均分配。而在市場分割和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的情況下，省市之間的競爭往往是“相對績效”的競爭，這種相對績效的競爭存在一定的“損人利己”傾向，即使區(qū)域一體化建設(shè)對自身有好處，如果這種好處和其他省份相比較弱，當?shù)卣⒉环e極，內(nèi)動力不足。從外部動力來看，上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門確實有監(jiān)管指導(dǎo)的權(quán)力，但地方環(huán)保部門是地方政府的職能部門，在人、財、物的安排上需要地方政府的配合和支持，因此環(huán)保部門在執(zhí)法上必然失之于寬、失之于軟。

（二）協(xié)調(diào)機制失靈

在部門協(xié)調(diào)上，以污染治理為例，在功能規(guī)劃、水質(zhì)監(jiān)測、水量調(diào)配、污染物總量控制和糾紛調(diào)處等方面，環(huán)保部門和水利部門之間存在著機構(gòu)設(shè)置上的重疊和職能分配上的沖突，出現(xiàn)了“九龍治水”的局面；在地區(qū)協(xié)調(diào)上，長江上游、中游、下游地區(qū)雖然出現(xiàn)了一些區(qū)域合作機制，比如長三角地區(qū)有常態(tài)化的“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會”和“城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”，中游地區(qū)有每年一度的三省會商制度，長江中上游的四川和重慶早在2007年就簽署了《川渝毗鄰地區(qū)合作互動框架協(xié)議》和和《川渝毗鄰地區(qū)合作互動工作協(xié)調(diào)機制》，但整體而言，整個長江經(jīng)濟帶所囊括省市尚未簽訂整體性合作協(xié)調(diào)工作機制；在政府和民眾協(xié)調(diào)上，民眾的知情權(quán)、建議權(quán)、參與權(quán)都遠遠不夠，導(dǎo)致一些有很好的綜合效益的項目也往往遭到民眾的反對。

（三）利益分配和補償機制不明

在省域之間的談判中，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)往往處于有利地位，而負責(zé)生態(tài)保護的上游欠發(fā)達地區(qū)往往處于不利的地位，現(xiàn)有的制度安排通常由中央財政對欠發(fā)達地區(qū)進行縱向的轉(zhuǎn)移支付，鮮見省份之間的橫向的轉(zhuǎn)移支付，縱向轉(zhuǎn)移支付一方面補償數(shù)量不大，無法彌補上游地區(qū)的損失，另一方面也違背了“誰受益，誰付費”的原則，不利于調(diào)動直接利益相關(guān)方的積極性。而且，這種補償畢竟是“輸血型”而非“造血型”，如果經(jīng)濟科技水平較高的長江下游地區(qū)不是向中上游地區(qū)輸出生態(tài)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，單純依靠生態(tài)補償?shù)闹猩嫌蔚貐^(qū)將和下游地區(qū)的發(fā)展水平持續(xù)拉大，全面實現(xiàn)小康社會的目標也將成為空中樓閣。

三、長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護和協(xié)同治理的政策建議

（一）調(diào)整產(chǎn)業(yè)分工，完善績效考核，重構(gòu)動力機制

國家應(yīng)盡早出臺長江經(jīng)濟區(qū)總體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，從全國一盤棋的角度考慮長江經(jīng)濟帶全流域的產(chǎn)業(yè)布局和梯度轉(zhuǎn)移，運用財政補貼、信貸工具、土地供給等多種手段鼓勵下游部分逐步失去比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)向中上游轉(zhuǎn)移，促進產(chǎn)業(yè)合作鏈條在更大范圍內(nèi)的展開，同時嚴格執(zhí)行準入制度，實行區(qū)域和行業(yè)限批制度，確?！膀v籠換鳥”過程中不出現(xiàn)污染轉(zhuǎn)移。完善長江航道和沿江高鐵等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低區(qū)域內(nèi)的要素流動成本，減少產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的阻力。重構(gòu)績效考核制度，將環(huán)?？己四繕思{入政府官員的任期成績和晉升依據(jù)，加強對重大污染事故的問責(zé)制度，對于出現(xiàn)問題的地區(qū)實行一票否決制度。改變環(huán)保部門的管理體制，逐步在省內(nèi)垂直管理的基礎(chǔ)上實現(xiàn)全國性垂直管理體制。

（二）加快流域立法，加強溝通合作，理順協(xié)作機制

我國的水污染防治法對流域管理有原則性的規(guī)定，但針對長江流域需要進一步細化，因此，需加快制定專門的法規(guī)章程，提高規(guī)劃在流域環(huán)境治理中的地位和效力，規(guī)范沿長江各省市的行為準則，防止地方政府在水環(huán)境保護區(qū)際合作過程中的機會主義行為，對地方政府的非規(guī)范行為對其他地區(qū)造成的損失詳細規(guī)定賠償?shù)臉藴?。要參考?jīng)濟發(fā)展階段和水污染防治的目標任務(wù)不斷調(diào)整相應(yīng)的經(jīng)濟技術(shù)指標，分階段提高長江流域的防治水平。應(yīng)借鑒美國田納西河流域管理局的經(jīng)驗，成立集農(nóng)業(yè)、水利、交通、生態(tài)、能源等多方發(fā)展與管理功能于一體的綜合機構(gòu)——長江經(jīng)濟帶管理局，協(xié)同處理長江經(jīng)濟帶的經(jīng)濟協(xié)作和水污染防治問題。同時，可成立長江經(jīng)濟帶有關(guān)省市參加的長江流域合作發(fā)展委員會，圍繞產(chǎn)業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護不定期召開各級別層次的協(xié)調(diào)會，增強各地方政府互相信任，提高地方政府參與合作的積極性。

（三）明確各方權(quán)責(zé)，改革融資手段，建立補償機制

首先要明確河流省市跨界斷面，簽署政府間水資源保護和發(fā)展合作協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，提出上下游之間水質(zhì)水量達到協(xié)議標準的激勵措施以及達不到預(yù)期目的的懲罰性措施。要逐步建立起上下游之間的生態(tài)補償管理辦法，對生態(tài)補償原則、補償主體和補償對象、補償內(nèi)容、補償標準、補償資金的使用、管理和監(jiān)督等作出詳細的安排。要建立多元化流域環(huán)境保護投融資機制，除加大中央財政、地方財政、國債資金對環(huán)境保護的投入力度之外，還應(yīng)該通過建立環(huán)境保護基金、發(fā)行環(huán)境保護彩票、引入社會投資等方式擴大環(huán)境保護的投資來源。要盡快開征環(huán)境保護稅，相關(guān)稅收除用于環(huán)境治理外，余額用于長江經(jīng)濟帶全流域管網(wǎng)建設(shè)、河道疏浚等工程建設(shè)。

基金項目：本文系江西省高校人文社會科學(xué)研究青年基金項目“江西省經(jīng)濟增長與環(huán)境治理協(xié)調(diào)發(fā)展機制設(shè)計研究”（項目編號：JC1409）、江西省教育廳科技項目“波特假說的微觀機制及其驗證：理論與政策”（項目編號：GJJ150467）、江西省社會科學(xué)研究“十二五（2013）”規(guī)劃項目“江西生態(tài)文明建設(shè)的策略和路徑研究”（項目編號：13JL07）。

（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)江西經(jīng)濟發(fā)展與改革研究院）

責(zé)任編輯：張莉莉