尤 飛，周振亞，羅其友

（中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081）

建立“兩區(qū)”：構(gòu)筑糧食及農(nóng)業(yè)安全的核心防線

尤 飛，周振亞，羅其友

（中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081）

簡(jiǎn)要分析了我國(guó)啟動(dòng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)（簡(jiǎn)稱“兩區(qū)”）建設(shè)的背景，提出“兩區(qū)”概念，概括了“兩區(qū)”應(yīng)該承載的主要功能，并提出了建設(shè)“兩區(qū)”的對(duì)策建議。

糧食生產(chǎn)功能區(qū)；重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)；對(duì)策建議

為確?！肮任锘咀越o、口糧絕對(duì)安全”，棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品的供給安全，在借鑒日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我國(guó)浙江等地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，中央提出了建立“兩區(qū)”（即糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)）的戰(zhàn)略部署。

糧食生產(chǎn)功能區(qū)是以確保國(guó)家口糧絕對(duì)安全，谷物基本自給為主要目標(biāo)，按照應(yīng)劃盡劃原則，確定的水土資源條件優(yōu)越、基礎(chǔ)設(shè)施完善、穩(wěn)定種植小麥水稻玉米等目標(biāo)糧食作物，并實(shí)施特殊政策的區(qū)域。重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)是以保障國(guó)家棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品合理自給水平、維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全為主要目標(biāo)，按照擇優(yōu)劃定原則，確定的生產(chǎn)條件適宜、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善、穩(wěn)定種植棉油糖等目標(biāo)作物，并實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。兩區(qū)將主要在基本農(nóng)田范圍內(nèi)劃定、優(yōu)先在已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田范圍內(nèi)劃定，不僅落實(shí)到基本農(nóng)田或高標(biāo)農(nóng)田中的具體目標(biāo)地塊，還要鎖定相應(yīng)的具體目標(biāo)作物產(chǎn)能任務(wù)，將建成確保國(guó)家糧食安全及重要農(nóng)產(chǎn)品安全的核心防線。

2 “兩區(qū)”承載的功能

2.1 產(chǎn)品供給功能

定向聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素，提升目標(biāo)作物生產(chǎn)能力的產(chǎn)品供給功能。通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改進(jìn)土壤肥力，引導(dǎo)新品種、新技術(shù)、新裝備等現(xiàn)代生產(chǎn)要素向“兩區(qū)”定向聚集，加快提高目標(biāo)作物生產(chǎn)能力，降低糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依存度，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給，將“兩區(qū)”建設(shè)成為糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品保供給安全的核心基地。

2.2 生態(tài)保育功能

強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)，提升可持續(xù)發(fā)展能力的生態(tài)保育功能。建立劃定和建設(shè)“兩區(qū)”，固化““兩區(qū)””耕地空間，實(shí)施更加嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，長(zhǎng)久穩(wěn)定核定地塊功能用途不變，控制“兩區(qū)”耕地資源開發(fā)強(qiáng)度和利用方式，有效阻止“兩區(qū)”優(yōu)質(zhì)耕地非農(nóng)化和非糧化流失，制約生態(tài)空間被擠占進(jìn)程，推進(jìn)形成合理生產(chǎn)、生態(tài)和生活“三生”用地空間格局，優(yōu)化國(guó)土空間分工，促進(jìn)生產(chǎn)布局與資源環(huán)境相匹配，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.3 增長(zhǎng)收入功能

改革創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，提升地方政府和農(nóng)民生產(chǎn)積極性的收入增長(zhǎng)功能。通過改革創(chuàng)新“兩區(qū)”的投融資機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、收益保障機(jī)制，統(tǒng)籌拓展農(nóng)業(yè)多功能，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建立健全“兩區(qū)”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，切實(shí)提高目標(biāo)作物的種植收益，激發(fā)“兩區(qū)”地方政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展目標(biāo)作物生產(chǎn)的積極性。此外，由于“兩區(qū)”不將單個(gè)品種的所有種植面積納入，因此針對(duì)“兩區(qū)”扶持政策可以視同為限產(chǎn)政策，歸入WTO藍(lán)箱政策范圍，避免WTO黃箱限制。

2.4 管理探索功能

實(shí)施田間地塊動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，提升農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)施策能力的管理探索功能。應(yīng)現(xiàn)代高新技術(shù)，建立“兩區(qū)”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)測(cè)體系和田間地塊具體信息檔案管理平臺(tái)，對(duì)“兩區(qū)”田間地塊目標(biāo)作物種植落實(shí)情況的動(dòng)態(tài)進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)。根據(jù)“兩區(qū)”耕地用途變化、目標(biāo)作物生產(chǎn)情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的適時(shí)高效精準(zhǔn)監(jiān)管和保護(hù)，高效落實(shí)兌現(xiàn)“兩區(qū)”農(nóng)業(yè)支持政策，降低篩選支持對(duì)象、核查支持條件、核定補(bǔ)貼面積等方面的政策執(zhí)行成本，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持政策的針對(duì)性、精確性。

3 政策建議

建立“兩區(qū)”，不能采取強(qiáng)制手段，應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)戶收益有所提高。加強(qiáng)政策引導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)戶主動(dòng)保護(hù)耕地，應(yīng)用資源節(jié)約、環(huán)境友好型生產(chǎn)模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為此，提出如下政策建議：

一是建立定向補(bǔ)貼制度。確保生產(chǎn)者種植目標(biāo)作物能與周邊一般高效作物有同等收益水平。對(duì)于糧食生產(chǎn)功能區(qū)，根據(jù)農(nóng)民意愿、財(cái)政綜合實(shí)力和地區(qū)差異，給予3000～6000元/hm2補(bǔ)貼。對(duì)于重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，給予3000元/hm2補(bǔ)貼。

二是健全“兩區(qū)”利益補(bǔ)償機(jī)制。新增財(cái)政投入和現(xiàn)有支農(nóng)項(xiàng)目向“兩區(qū)”傾斜，將目標(biāo)作物種植面積作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)，加大對(duì)“兩區(qū)”內(nèi)農(nóng)業(yè)大縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

三是加強(qiáng)“兩區(qū)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持。提高中央投資的比例，減輕地方政府壓力。

四是加大財(cái)政整合力度。整合農(nóng)（林、漁）業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、小型農(nóng)田水利、節(jié)水灌溉、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、農(nóng)林生態(tài)環(huán)境建設(shè)等項(xiàng)目資金，投入“兩區(qū)”建設(shè)，并逐年加大投入力度。

五是加大金融保險(xiǎn)稅收政策支持。創(chuàng)設(shè)“兩區(qū)”金融支農(nóng)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，積極參與落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，把“兩區(qū)”目標(biāo)作物全部納入政策性保險(xiǎn)范圍。

Constructing “The Two Zone” to Ensure the Supply Safety of Grain and Other Major Agricultural Products

You Fei, Zhou Zhenya, Luo Qiyou
(Institute of Agricultural Resources and Regional Planning, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081,China)

It generally analyses the initializing of constructing the Grain Production Zone and Major Agricultural Products Protection Zone (referred to as The Two Zone). As a new concept, the article probes the back ground of national agriculture situation, explains The Two Zone’s concept, generalizes the function of it and puts forward the countermeasures to construct it.

Grain Production Zone; Major Agricultural Products Protection Zone; countermeasures

F323

A

1003-4749（2017）03-0007-02

1 “兩區(qū)”的建立

2016-08-29

尤 飛(1972-)，男，山西偏關(guān)人，博士，副研究員，主要從事區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的研究工作。

改革開放以來，為了優(yōu)化我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、保障國(guó)家糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全，我國(guó)先后啟動(dòng)商品糧基地建設(shè)、糧棉油糖生產(chǎn)大縣建設(shè)、糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)、優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局建設(shè)等一系列區(qū)域農(nóng)業(yè)政策，為推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)施策，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。2009年以來浙江、上海、蘇州等地方政府為了確保區(qū)域糧食安全在區(qū)內(nèi)探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，確保區(qū)內(nèi)保持一定的產(chǎn)能。

與此同時(shí)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的優(yōu)質(zhì)耕地資源流失、進(jìn)口沖擊增大、政策效應(yīng)遞減等諸多挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為：優(yōu)質(zhì)耕地和優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力流失加劇,耕地非農(nóng)業(yè)化、非糧化利用趨勢(shì)突出，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本增加，進(jìn)口沖擊加大，大豆、油料、棉花、糖等大宗產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)沖擊日趨嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)萎縮，傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)區(qū)范圍縮小，部分主產(chǎn)區(qū)消失，農(nóng)業(yè)支持政策普惠性為主，針對(duì)性、精準(zhǔn)性不足，不能形成合力。