許文燕馬樹寶 徐 晶 王 巍

（北京出入境檢驗檢疫局 北京 100026；2.中關村聯合創(chuàng)新（北京）生物科技有限公司）

1 前言

生命科學一直是世界科學研究的熱點和前沿，也是我國目前在國際上最有影響力的學科領域之一，被列入國家“十二五”和“十三五”規(guī)劃重點研發(fā)專項的生物醫(yī)藥產業(yè)也取得了迅猛的發(fā)展，產業(yè)發(fā)展的同時也推動了科研創(chuàng)新的發(fā)展。無論是生命科學的研究，還是生物醫(yī)藥產業(yè)的發(fā)展都離不開生物材料的進出口。為適應發(fā)展形勢，助力行業(yè)發(fā)展，北京出入境檢驗檢疫局（下稱“北京檢驗檢疫局”）積極探索和推進“中關村模式”改革，取得了良好的效果，同時生物材料新品種層出不窮，國際交流形式多樣，也為檢驗檢疫的監(jiān)管工作提出了更高要求，需要深入思考，提出與時俱進的應對策略。

2 生物材料基本政策

本文中所指的生物材料是動植物源性生物材料及其制品的簡稱，廣泛用于生物醫(yī)藥研發(fā)及生產，存在不同程度的生物風險。按照其生物風險等級，劃分為四級，分別是：

一級風險產品，科研用動物源微生物、寄生蟲及相關病料 （包括病原微生物具有感染性的完整或基因修飾的DNA/RNA）和來自動物疫病流行國家/地區(qū)相關動物組織、器官和血液及其制品；

二級風險產品，來自瘋牛病、癢病國家含微量牛、羊血清（蛋白）成分的體外診斷試劑，來自非動物疫病流行國家/地區(qū)的動物（不含SPF級別級以上實驗動物）器官、組織、血液及其制品、細胞及其分泌物、提取物等；

三級風險產品，獸用疫苗，來自無相關動物疾病國家/地區(qū)的含動物源性成分的培養(yǎng)基、診斷試劑，實驗動物（SPF級別及以上的鼠、兔、犬、猴等）的器官、組織、血液及其制品、細胞及其分泌物、提取物；

四級風險產品，經化學變性處理的動物組織/器官切片，動物干擾素、動物激素、動物毒素、動物酶、單（多）克隆抗體，《動物病原微生物分類名錄》（2005年農業(yè)部53號令）外的微生物，非致病性微生物的DNA/RNA、質粒、吞噬體等遺傳物質和基因修飾生物體等。

根據我國《進出境動植物檢疫法》，生物材料需要進行嚴格檢驗檢疫方可進境使用。目前我國對進口一、二級生物材料實行檢疫審批、風險評估、現場查驗、抽樣檢測、隔離檢疫及后續(xù)監(jiān)管等多項綜合監(jiān)管措施，進口三、四級生物材料不需要辦理進境動植物檢疫審批，僅需要報檢驗證和現場查驗。通過產品分級管理，對提高生物材料的流通效率及控制生物風險都起到了積極作用。但由于審批環(huán)節(jié)較多，且審批時間較長，或某些文件外方提供存在困難，或隔離檢疫時間較長耽誤實驗進程等，在一定程度上制約了科研效率和研發(fā)機構的經營。

3 北京地區(qū)生物材料進口審批和監(jiān)管現狀

為促進生物科研和產業(yè)發(fā)展，國家質檢總局先后采取多項先行先試政策進行探索。2013年12月在國家質檢總局的授權下，北京檢驗檢疫局啟動進境動植物源性生物材料檢驗檢疫中關村改革試點，稱之為進口生物材料的“中關村模式”，內容可概括為“一減、二免、三放、四助”。一減，對24大類動植物生物材料開展授權審批，審批由兩級6個環(huán)節(jié)，縮減為1級2個環(huán)節(jié)，時限由20個工作日縮短為3個工作日，許可證有效期延長至12個月，并準許核銷。二免，對4大國際細胞庫和8大類動物診斷試劑實施審批免辦；減免進境動物診斷試劑、四級風險產品和指定細胞庫細胞系的輸出國官方衛(wèi)生證書要求。三放，京津冀三地在國內首次開展SPF動物遺傳物質準入；放寬進境SPF鼠隔離檢疫要求。四助，量身打造一次報檢、一次查驗、一次放行的“一站式服務”綠色平臺，同時為企業(yè)提供審批預審、外貿進口、免稅申報、進口報關、檢驗檢疫報檢、倉儲貨運等“一站式”服務。2015年6月，國家質檢總局為推動中國生物產業(yè)和科研發(fā)展，發(fā)布《關于深化京津冀地區(qū)進境動植物源性生物材料檢驗檢疫監(jiān)管改革的通知》，決定在京津冀地區(qū)推廣復制中關村改革試點經驗，并深化進境動植物源性生物材料檢驗檢疫監(jiān)管改革。

隨著生物醫(yī)藥行業(yè)的飛速發(fā)展及中關村模式的深入推進，北京作為我國生物材料進口的重要口岸，進口量呈逐年上升趨勢。2014年，北京地區(qū)進口生物材料2 899批次，貨值2.12億美元；2015年，達5 083批次，貨值2.89億美元，同比增長75.34%和36.32%；2016年，達6 215批次，貨值3.64億美元，同比增長22.27%和25.95%；而2005年到2008年10月，全國進境的動植物源性生物材料僅1 442批[1]。北京地區(qū)進口生物材料種類包括實驗動物 （主要是大、小鼠）、動物血清（主要是胎牛血清、小牛血清）、動物組織器官、動物遺傳物質、模式生物、動植源性病原微生物等。動植物源性生物材料的輸出國主要是美國、日本、英國、澳大利亞等。

4 生物材料進口風險管理探討

雖然在生物材料進口監(jiān)管方面已進行了諸多探索，也取得了可喜的成績，但在管理上尚存在不完善，要想跟上行業(yè)發(fā)展的腳步，取得促進產業(yè)發(fā)展與風險管控的良好平衡，還需要付出很大努力。借鑒國外的先進經驗，對我國進口生物材料存在的問題進行深入調研和分析，提出科學可行的風險管理措施并實施，對我國的生物醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展具有重要意義。

4.1 借鑒其他國家生物材料監(jiān)管經驗

美國、英國、德國、日本作為全球生物醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展位居前列的國家[2]，其管理經驗值得借鑒。由于篇幅所限，本文只列入美國的管理經驗。

生物醫(yī)藥產業(yè)是美國新型的技術密集型產業(yè)，它正對美國的經濟發(fā)展產生較大影響[3，4]。美國對于生物制品和生物材料的入境監(jiān)管部門涉及美國海關（CBP）、美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）、美國農業(yè)部（USDA）、美國疾病控制和預防中心（CDC）等多個部門。秉承誠信管理和責任管理的原則，由進口商和使用人承擔進口材料是否合規(guī)的主要責任，由其負責按照法規(guī)要求辦理進口所需的批準文件。因USDA、FDA對于進口產品管理有明確的細則，許多產品雖不需要辦理相關進口許可證，但在入境時仍需接受相關部門檢查員的審查。

4.1.1 口岸監(jiān)管

美國CBP是進口物品的主要管理部門，也是國門第一道管理防線。CBP主要依據HS編碼標識的監(jiān)管條件來進行相關的監(jiān)管和查驗：查看物品的海關價格和應稅狀態(tài)；貨物是否具備原產地標識、特殊標識，以及標識是否符合相關規(guī)定要求；貨物是否涉及其他部門的管理要求，是否具有相關要求的進口文件等。涉及生物安全問題的，還需要其他相關主管部門監(jiān)管。

美國FDA、USDA和CDC負責各部門職責范圍內進口貨物的監(jiān)管和口岸現場抽檢工作。通過網絡系統(tǒng)，CBP發(fā)送進口方提供的相關進口文件和證明材料，由各監(jiān)管部門來確定是否需要進行現場檢查和樣品檢測。如果不需要進行相關檢查則由CBP直接放行貨物。

4.1.2 動物源性生物材料進口管理

依據USDA動植物檢疫局（APHIS）獸醫(yī)處（VS）條例，美國所有進口的動物源性材料到港后必須由USDA檢查員查驗清關，方可獲準入境美國。可能引入外來（相對于美國）禽、畜疫病風險的動物材料，需提供APHIS進口許可證。而許多生物材料不需要進口許可證，USDA官方網站有明確的無需申請進口許可名錄[5]，包括：1100含動物成分的人用藥物及疫苗；1101貓科和犬科生物材料；1103活體實驗用哺乳動物及其衍生材料-用于科研目的；1104兩棲類、魚類、爬行類、甲殼類及水生生物；1110利用微生物生產的物質（俗稱發(fā)酵生產的物質）；1114重組微生物及其提取物；1116非致病微生物；1119寵物食品/動物飼料及其原料；1120原代細胞和細胞系、重組細胞系及其提取物-體外使用；1121測試試劑盒；1123組織病理學包埋切片。每一項又有詳細的指南，以1120細胞系為例，在滿足以下條件時不需要進口許可證：a.非牲畜或禽類物種來源；b.非臨床體外實驗使用；c.沒有接觸過外來禽、畜疫病病原體；d.非來自于接觸外來病毒影響牲畜和鳥類的設施；e.細胞不含有禽、畜疫病病原體的基因或抗原；所產生的單克隆抗體非直接針對牲畜或禽畜病原體。

4.1.3 科研樣品的進口監(jiān)管

進口科研用生物材料不受FDA管理，而是根據不同性質向可能的主管機構進行申請。例如進口臨床實驗室檢測或基礎研究用的生物樣品，包括血液、組織、DNA等，進口方只要承諾進口的生物制品用于科研而非人用和獸用，一般不進行現場檢查和檢驗。動物源性材料如有對動物致病風險或可能造成傳染微生物和疾病媒介進境、傳播的，需要取得USDA及其他相關部門的進口許可及管理。

4.2 目前我國生物材料進口問題分析

經過調研發(fā)現，商品化試劑盒、細胞、模式生物、SPF動物等產品一般可按照法律法規(guī)的要求順利進口，也能在銷售商處購買到，問題不突出；而非商品化的科研樣品經常不能順利進口，問題較為突出，主要可概括為如下幾方面：

（1）科研人員不懂進出口程序，報檢報關人員不懂專業(yè)

生物材料的進口涉及海關、檢驗檢疫的多個部門，有時還會涉及農業(yè)主管部門、食品藥品監(jiān)督管理部門，環(huán)節(jié)較多。每個部門從自己的監(jiān)管需求出發(fā)，要求提供的文件各不相同，辦理方式不同，信息化要求不同。通?？蒲腥藛T忙于科研，對自己進口的產品適用于哪些法律法規(guī)不清楚，對辦理流程不了解，所以一般會委托代理公司辦理進口手續(xù)。因生物材料進口通關要求專業(yè)性較強，而多數代理公司無生物方面的專業(yè)人員，不能提供準確有效的信息，致使辦理手續(xù)多次反復，甚至為快速通關提交虛假材料。更有甚者，直接夾帶或走私，逃避海關和檢驗檢疫，給國門生物安全和科研發(fā)展帶來不利影響。

（2）無法取得法律法規(guī)要求提供的文件

一些實驗中間品、研發(fā)項目階段性產物或實驗室自主研發(fā)的少量樣品，按照現行政策要求需要提供國外官方出具的健康證明和原產地證，但是鑒于科研樣品并非生產產品，有些研發(fā)關鍵產物涉及商業(yè)保密性，以及提供方多是研究機構，無辦理相關證件的經驗和條件等，往往無法取得法律法規(guī)要求提供的證明文件，從而不能進口。一個新藥的研發(fā)往往需要幾年至十幾年的研發(fā)過程，任何一個實驗中間品雖然沒有實際的商業(yè)價值，但是卻具備很高的科研價值，對研發(fā)單位來講，其實際承載的成本非常高，不能進口會對我國的科研工作及產業(yè)轉化造成負面影響。

（3）國內外政策差異導致通關不暢

國內外進出口管理政策的不一致，造成實驗樣品在國際往來中經常出現狀況。例如，秀麗線蟲是一種生命科學研究常用的模式生物，廣泛生長于全球各地，在土壤中自由生活，以細菌為食，不侵害、寄生于任何植物和畜禽，不屬于農業(yè)害蟲，無環(huán)境風險和生物風險。美國APHIS明確進口科研用途的自由生活的線蟲（如秀麗線蟲），無需USDA簽發(fā)進口許可；加拿大食品檢疫局（CFIA）明確將秀麗線蟲列入無需進口許可的物種名錄；而我國目前線蟲的進口，仍需提前申請入境動植物檢疫許可證。在生物材料的國際往來中，因國外不了解國內情況，國內使用人不了解我國的法規(guī)要求，經常造成未申請入境許可而生物材料已到達口岸無法及時通關。較長時間的滯留，會造成生物材料因其生長周期特性錯失實驗的最佳時期。

（4）風險識別存在困難

非商品化生物材料通常是科研工作的結晶，十分珍貴，不易反復取得。如能引進，對國內的科研工作具有很好的促進作用。但這類產品的基礎信息非常有限，可溯源性差，量少，不具備抽樣檢測的條件，不利于審批和監(jiān)管人員對產品的風險識別，盲目允許其進口可能會造成公共衛(wèi)生風險，甚至引起生物恐怖。

4.3 關于生物材料進口風險管理的探討

全球生物產業(yè)的競爭可謂爭分奪秒，生命科學的研究領域也是只有第一、沒有第二的白熱化，一個樣品的進口受阻，就有可能延誤一項研究成果的搶先發(fā)布，影響所在領域的國際地位和成果推廣。在全力促進生物產業(yè)發(fā)展的大背景下，生物材料進口急劇增多，給檢驗檢疫國門監(jiān)管工作帶來了極大挑戰(zhàn)。監(jiān)管太松將使生物風險不可控，出現問題反而會牽制產業(yè)發(fā)展；監(jiān)管太嚴則直接影響了產業(yè)發(fā)展。對進口生物材料的管理只能與時俱進，把對產品的監(jiān)管和對用戶的監(jiān)管有機結合，全方面地實施風險管理?，F就以下幾個方面進行探討：

（1）建立行政管理相對人第一責任人制度

在相應的法律法規(guī)中明確行政管理相對人是進口生物材料風險管理的第一責任人，政府管理部門負管理責任。一方面行政管理相對人要具備進口生物材料的相應資質和能力，制定完備的生物安全管理規(guī)范，定期組織工作人員學習相關法律法規(guī)，明確內部問責制度；另一方面政府管理部門要盡到指導、服務和監(jiān)管職責，只有及時轉變監(jiān)管理念，才能更好地行使監(jiān)管的職權。

（2）完善信用管理模式

目前，國家質檢總局推行檢驗檢疫過程采信及企業(yè)信用分級的管理模式。針對進口生物材料，須進一步加強企業(yè)信用管理的制度建設。①在申報、審批、查驗、隔離、使用和后續(xù)監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)建立采信條款并設置獎懲措施；②提升政府部門間信用信息互通力度，使不講信用的企業(yè)沒有生存余地；③引導企業(yè)樹立信用理念，建立信用檔案。通過對企業(yè)信用等級和風險管控能力的判定，可以對生物材料進口企業(yè)進行分類管理，對信用好的企業(yè)可適度放寬非商品化生物材料的進口把關尺度。

（3）建立專業(yè)的公共服務平臺

為有效控制國門生物風險、加快生物材料通關速度、保證產品質量，針對進口生物材料涉及多個政府管理部門，企業(yè)需要對專業(yè)知識、相關的法律法規(guī)及辦理流程十分熟悉；針對進口生物材料存在或潛在生物風險，企業(yè)需要滿足對運輸、包裝、儲存的高要求。這對于單個企業(yè)很難做到，非常有必要引導地方和企業(yè)建立公共服務平臺或行業(yè)聯盟，致力于提供專業(yè)化生物材料進口服務、政策宣講、意見收集、決策支持等；同時公共服務平臺也可以成為政策先行先試的載體，正如上文中作為“中關村模式”內容之一的“一站式”綠色平臺，可以借助區(qū)域內高科技科研單位和企業(yè)聚集的優(yōu)勢，將目前科研用非商品化生物材料進口中存在的問題進行創(chuàng)新性研究。

4.4 建立進口生物材料檢驗檢疫監(jiān)管名錄

目前，國家質檢總局已建立了生物材料的風險評估機制，也有產品分級目錄（見本文2生物材料基本政策），但目錄的概括性比較強，對產品風險影響較大的材料來源、加工工藝、用途等因素沒有做更細致的劃分，對實際申報指導性不強。希望通過組織專業(yè)人員建立更為詳盡的目錄，并針對不同細目做出更為細致的監(jiān)管政策，便于企業(yè)申報，也能使一線檢驗檢疫人員開展工作時尺度一致。

4.5 加強日常監(jiān)管和后續(xù)監(jiān)管

在簡政放權、簡化審批、加強監(jiān)管的大背景下，生物材料的進口監(jiān)管應結合風險分析和信用管理，適度放寬審批要求，使更多的生物材料進得來；同時通過加強日常監(jiān)管和后續(xù)監(jiān)管使生物風險管得住。目前日常監(jiān)管和后續(xù)監(jiān)管的要求還不夠細致，監(jiān)管手段比較落后，信息化程度不高，需要進一步提升管理水平。

5 結語

風險管理是對進口生物材料進行有效監(jiān)管的核心內容，北京檢驗檢疫局已從進口生物材料和進口方/使用單位兩方面著手對上述討論內容進行探索落實，這將有助于提升北京地區(qū)乃至我國的生物產業(yè)和生命科學的發(fā)展水平。另外，形成有效的生物材料監(jiān)督管理體系僅靠檢驗檢疫一個部門尚不夠，還需要政府的高度重視和協調管理以及相關部門的共同努力。

[1]徐朝哲，杜會春，黃忠榮，等.進境生物材料檢驗檢疫監(jiān)管模式的創(chuàng)新與實踐[J]. 檢驗檢疫學刊，2009，19（5）：55-59.

[2]李小波，黃吉城，陳曉東.全球生物產業(yè)發(fā)展現狀及我國生物材料進出口監(jiān)管狀況[J].中國衛(wèi)生檢驗雜志，2014，24（13）：1825-1827.

[3]李天柱，銀路，程躍．美國生物制藥企業(yè)的發(fā)展路徑研究及其啟示[J]. 中國軟科學，2010，12（5）：136-142.

[4]覃麗芳.國內外生物產業(yè)發(fā)展的基本狀況及經驗借鑒[J].創(chuàng)新，2011，32（5）：66-70.

[5]無需申請美國農業(yè)部進口許可的動物及動物源性制品目錄https：//www.aphis.usda.gov/aphis/ourfocus/animalhealth/animal -and-animal-product-import-information/animal-health-permits/ct_animal_imports_nopermit.