陳瑞

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

多源流分析模式下網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程的影響研究

陳瑞

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

政策議程的建立是社會問題得以解決的邏輯起點和前提。多源流分析模式中“問題流”、“政策流”和“政治流”匯合，開啟“政策之窗”的機理，為探尋網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程的影響提供了分析框架。多源流分析模式視角下，基于我國當(dāng)前的公共政策實踐，網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程的影響體現(xiàn)在四個方面：信息集散、事件聚焦，觸發(fā)問題流；集思廣益、群策群力，助推政策流；權(quán)力轉(zhuǎn)移、利益訴求，伴奏政治流；聚焦整合、不失時機，開啟政策之窗。

多源流分析模式；網(wǎng)絡(luò)輿情；政策議程

約翰·W·金登（John W Kingdon）基于詹姆斯·馬奇（James March）、科恩（Michael D Cohen）、奧爾森（Johan G Olsen）等人提出的“垃圾桶模式”而提出的多源流分析模式，是后現(xiàn)代政策理論中具有代表性的模式之一，以“問題流”、“政策流”、“政治流”以及“政策之窗”的開啟為切入點，對政策議程設(shè)置具有較強的解釋力?；诙嘣戳鞣治瞿Ｊ?，結(jié)合當(dāng)前我國公共政策實踐，探析網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程設(shè)置的影響，有助于把握公共權(quán)力和政府職能公共政策化同網(wǎng)絡(luò)輿情的關(guān)系，厘清網(wǎng)絡(luò)輿情與政策議程設(shè)置的關(guān)系，提升公共政策科學(xué)化和民主化的水平。

一、網(wǎng)絡(luò)輿情背景下的政策議程設(shè)置

保羅·A·薩巴蒂爾（Paul A Sabatier）認(rèn)為，公共政策的制定“包括如下幾個過程：界定問題，并提交給政府，由政府尋求解決的途徑；政府組織形成若干備選方案，并選擇政策方案；方案得以實施、評估和修正”［1］。托馬斯·R·戴伊（Thomas R Dye）“把政策過程看作一系列的政治活動——問題確認(rèn)、議程設(shè)定、形成、政策合法化、政策執(zhí)行以及政策評估”［2］13。哈羅德·拉斯維爾（Harold Lasswell）和戴維·伊（David Easton）將政策議程稱為“看門”（gatekeeping），即對輸入到政治系統(tǒng)的要求要經(jīng)過“看門人”檢查。政策議程的設(shè)置處于政策過程的邏輯起點，是公共政策過程的重要環(huán)節(jié)。在公共權(quán)力和政府職能日益公共政策化的背景下，政府的職能活動要更加體現(xiàn)公共性、回應(yīng)公眾需要和適應(yīng)政策環(huán)境，不論是政策過程的形式還是內(nèi)容都需要更多的公眾參與。當(dāng)代公共管理的新發(fā)展更加凸顯政策議程在政策過程中的重要性，“能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，而對議事日程設(shè)置的影響則是權(quán)力更重要的另一面”［3］。

當(dāng)前，隨著互聯(lián)網(wǎng)的新發(fā)展以及網(wǎng)民數(shù)量不斷增加，網(wǎng)絡(luò)日益成為網(wǎng)民自由、便捷、集中交流的超大“輿論場”，集散信息、放大輿論、串聯(lián)散落于個體的資源，網(wǎng)絡(luò)輿情也因此越來越成為人們思想、觀念和利益訴求的“晴雨表”、“方向標(biāo)”和“顯示器”。以網(wǎng)絡(luò)為載體，網(wǎng)絡(luò)輿情在公共政策過程中的地位日益凸顯。網(wǎng)絡(luò)輿情影響公共政策過程的重要途徑之一便是通過影響政策議程設(shè)置來實現(xiàn)。一方面，網(wǎng)絡(luò)的崛起促使政策議程設(shè)置由精英主義主導(dǎo)向多元主體參與轉(zhuǎn)變，促進公眾參與政策過程，提高公共政策的民主化和科學(xué)化水平；另一方面，網(wǎng)絡(luò)所具有的相對匿名性、隨意性則會將理性和非理性的信息交融、情感宣泄放大、加速，網(wǎng)上與網(wǎng)下重疊，虛擬與現(xiàn)實交織，網(wǎng)絡(luò)輿情可能會引發(fā)政策議程設(shè)置的被動性、應(yīng)急性、短期性等問題。

二、相關(guān)研究的回顧

國外學(xué)者關(guān)于輿情、輿論對政策議程的影響，主要是通過分析大眾傳媒對政策議程的影響展開，總體認(rèn)為影響明顯，但是，其實質(zhì)性的作用也是有限的。馬克思韋爾·麥庫姆斯（Maxwell McCombs）在《議程設(shè)置——大眾傳媒與輿論》中提出，傳播媒介的報道與公眾對于某一事情的認(rèn)識和關(guān)注度之間是成正比的，傳播媒介越是對某一議題進行反復(fù)報道和宣傳，公眾對該問題的感知程度就越高。約翰·W·金登認(rèn)為，“大眾傳播媒體的確對公共輿論議程具有明顯的影響”，“總體上說，新聞媒體不是對議程產(chǎn)生獨立的影響，而是報道政府中正在發(fā)生的事情”，媒體通過“在政策共同體內(nèi)部充當(dāng)一種溝通者的角色”和“對一些在其他地方業(yè)已開始的活動進行夸張性報道”來影響政策議程［4］71-74。托馬斯·R·戴伊把大眾傳媒對決策的影響概括為以下幾點：“第一，為決策者發(fā)現(xiàn)問題并設(shè)定議程；第二，圍繞政策問題，影響別人的態(tài)度和價值觀；第三，改變投票者和決策者的行為［2］34-36。邁克爾·豪利特（Michael Howlett）認(rèn)為，作為社會和國家之間的紐帶，大眾傳媒在一定程度上影響著社會和政府在一定問題和解決方案上的偏好選擇，但大眾傳媒在政策過程中的作用也是不應(yīng)該被夸大的［5］。

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)及其網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程的影響，主要是通過分析網(wǎng)絡(luò)及其網(wǎng)絡(luò)輿情的新發(fā)展，基于政策系統(tǒng)同環(huán)境之間的互動，以及案例分析開展。朱亞鵬基于互聯(lián)網(wǎng)的新發(fā)展，通過對“肝膽相照”論壇對政策議程設(shè)定的影響的案例研究，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的工具性價值體現(xiàn)為推動政策議程設(shè)定的民主化，其價值理性上與協(xié)商民主的精神具有契合度［6］。陳姣娥以立法進程為例，分析網(wǎng)絡(luò)時代公民自媒體激活政策沉淀、助推焦點事件、觸發(fā)公共政策議程的現(xiàn)象，進一步提出，中國傳統(tǒng)的政策議程設(shè)置是單向性的“自上而下”方式，而網(wǎng)絡(luò)時代背景下“自下而上”的政策議程設(shè)置顯著增多，焦點事件能夠推動政策問題的暴露，提出政策議程設(shè)置的“自媒體觸發(fā)模式”［7］。陳國營認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)輿論產(chǎn)生的壓力達到一定程度，地方政府或官員迫于形象、政績、穩(wěn)定等方面壓力，進而對網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)，便產(chǎn)生政策行動［8］。魯先鋒認(rèn)為，在網(wǎng)絡(luò)情境下，公共決策機構(gòu)與外部環(huán)境之間的“輸入——轉(zhuǎn)化——輸出”關(guān)系具體表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)議程、公眾議程和政策議程之間的互動轉(zhuǎn)化關(guān)系，而“政策議程與網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域之間的脫配也導(dǎo)致了政策議程設(shè)置的被動性、應(yīng)急性和非理性等問題”［9］。劉倩基于多源流分析模式探討了自媒體對政策議程的影響：自媒體能夠推動公眾主動介入問題流建構(gòu)和政策備選方案設(shè)計；加速和擴散輿論、激發(fā)國民情緒，推動政策議程設(shè)置進程；促進焦點事件不斷出現(xiàn)，為政府之窗開啟提供契

機［10］。

關(guān)于多源流理論模式的中國適用性問題，學(xué)者還是達成了一定共識：多源流理論模式對于分析中國政策議程的設(shè)置過程具有借鑒意義，但是，其適用度也是有限的。甄智君基于多源流理論，從《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的制定過程探究了中國政策議程設(shè)置的途徑，認(rèn)為“多源流理論不僅適用于西方國家的社會結(jié)構(gòu)及政治體制，而且也能夠較為合理地解釋中國政策議程設(shè)置的實踐，同時對中國政策制定也具有啟發(fā)和借鑒意義”［11］。文宏、崔鐵認(rèn)為，多源流模型適用于我國公共政策實踐存在四個方面的“水土不服”：其一，封閉的決策體系使得各種要素源流有相互雜糅互動的趨勢；其二，決策權(quán)力的集中導(dǎo)致政治家的偏好可以直接左右議程的輸出；其三，制度化溝通渠道的缺失使民眾的利益表達呈抗?fàn)幨降奶攸c；其四，在“穩(wěn)定壓倒一切”的理念指引下，焦點事件在議程設(shè)置中的作用尤為凸顯，焦點事件后的“臨時拍板”現(xiàn)象屢見不鮮［12］。

三、政策議程的多源流分析模式機理

1995年，美國政治學(xué)家約翰·W·金登提出了多源流分析模型，認(rèn)為在政策系統(tǒng)中存在著問題流、政策流和政治流三種不同的源流。問題流中，不是所有“在社會四處漂流”的問題都能夠得到政策制定者的關(guān)注從而上升到政策議程，政府內(nèi)部及其周圍的人們“注意到了一些問題并且也忽略了另一些問題”［4］113，只有當(dāng)問題引起人們關(guān)注的時候才能被識別。指標(biāo)、焦點事件、政策系統(tǒng)的反饋等問題引起政府官員的關(guān)注，而問題流中，預(yù)算則具有促進或者約束作用。政策流中，政策共同體——由某一特定政策領(lǐng)域的專業(yè)人員組成［4］148——各自都有自己中意的想法或打算，并試圖通過各種方式來兜售、推銷自己的思想，經(jīng)過一個類似于自然選擇的過程來“軟化”可能持抵制態(tài)度的政策共同體，得到共識的備選方案和政策建議就得以保留?！罢蜗髦邪ㄏ駠袂榫w的搖擺不定、公共輿論的變化莫測、行政當(dāng)局的更換、黨派或意識形態(tài)在國會中分布狀況的改變以及利益集團的影響這樣的因素。這條溪流中實踐的發(fā)生往往不依賴于問題溪流和建議溪流”［4］109。問題流、政策流和政治流彼此獨立，在某一關(guān)鍵時間點上匯合到一起，從而打開“政策之窗”，問題就會被提上政策議程。政策之窗是指“政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機會”［4］209。政治溪流變化或是緊迫性事件最能夠開啟“政策之窗”，然而，“政策之窗”并不經(jīng)常打開，而且打開時間不長，所以，政策建議的倡導(dǎo)者需要抓住并利用“政策之窗”開啟的機會促使自己的政策主張與問題流、政治流相結(jié)合，以便進入政策議程。在約翰·W·金登看來，多源流分析模式中的問題流、政策流和政治流是互不依賴、相互獨立的，之間的關(guān)聯(lián)也只能說成是“松散的聯(lián)合”。多源流分析模式對政策議程設(shè)置進行問題流、政策流、政治流，以及“三流匯合”開啟“政策之窗”的過程分析，改變了傳統(tǒng)的政策理論基于因果關(guān)系分析的不足，對于政策議程設(shè)置具有較強的解釋力。

探討多源流分析模式下網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程設(shè)置的影響，必須從我國公共政策實踐出發(fā)，明確其適用度和解釋力。當(dāng)前我國的公共政策實踐呈現(xiàn)出兩個特點：第一，我國的政策議程設(shè)置模式還是以內(nèi)在創(chuàng)始模型和動員模型為主，外在創(chuàng)始模型的影響力還較為有限，多源流模式中“政治流”對政策議程的影響居于突出地位；第二，由于社會治理中剛性維穩(wěn)思維盛行，績效考核中的“一票否決”制，制度化利益訴求渠道不暢通，群眾被迫選擇非制度化、體制外和非理性的抗?fàn)幨骄S權(quán)，以及官員的“屆別機會主義”傾向和道德風(fēng)險，群體性突發(fā)事件往往以“特事特辦”、“急事先辦”、“綠色通道”、“領(lǐng)導(dǎo)批示”、“臨時拍板”等形式直接觸發(fā)政策議程，繞開了多源流理論模式預(yù)設(shè)的議程設(shè)置機理和程序。從當(dāng)前我國公共政策實踐出發(fā)，找到問題流、政策流和政治流之間的明確界線是困難的，政策問題界定、政策建議、政策方案、大眾輿論、利益訴求等往往呈交織和協(xié)奏的態(tài)勢。然而，模型的意義在于簡化復(fù)雜的現(xiàn)實，以簡潔直觀的形式揭示模型指向物內(nèi)在的固有聯(lián)系和基本規(guī)律，幫助認(rèn)識、解釋和預(yù)測現(xiàn)實。從多源流分析模型和公共政策實踐出發(fā)，網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程的影響主要體現(xiàn)在：信息集散、事件聚焦，觸發(fā)問題流；集思廣益、群策群力，助推政策流；權(quán)力轉(zhuǎn)移、利益訴求，伴奏政治流；聚焦整合、不失時機，開啟政策之窗。

圖1 網(wǎng)絡(luò)輿情背景下的多源流政策議程模型

四、網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程設(shè)置的影響分析

（一）信息集散、事件聚焦，觸發(fā)問題流

“問題流”其實是一個政策問題界定的過程，旨在分析為什么有些問題能夠得到?jīng)Q策者的關(guān)注而其他的問題卻沒有，“政策問題認(rèn)定和政策議程設(shè)置既是一個客觀形成過程，更是一個主觀構(gòu)建的過程”［8］。問題界定的客觀形成方面，主要體現(xiàn)在問題所涉及的領(lǐng)域和嚴(yán)重程度：在民生民權(quán)、公權(quán)失范、環(huán)境保護、公共安全等領(lǐng)域，涉及官民關(guān)系、警民關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、勞資關(guān)系、貧富關(guān)系、醫(yī)患關(guān)系等方面的問題往往引發(fā)規(guī)模較大的網(wǎng)絡(luò)輿情，社會問題與這些領(lǐng)域的社會關(guān)系越密切越能體現(xiàn)其嚴(yán)重程度，也就能夠更容易引起決策者的關(guān)注。問題的主觀性建構(gòu)則體現(xiàn)在：網(wǎng)民、公眾、學(xué)者、決策者等政策共同體對問題、政策具有不同的認(rèn)知和偏好；突發(fā)事件的網(wǎng)絡(luò)輿情能夠吸引決策者的關(guān)注，決策者的關(guān)注程度以及對網(wǎng)絡(luò)輿情事件嚴(yán)重性的認(rèn)識，對于網(wǎng)絡(luò)輿情能否促成公共政策問題具有顯著影響。

當(dāng)前，為數(shù)眾多的網(wǎng)民、規(guī)模龐大的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展迅猛的網(wǎng)絡(luò)媒體，直接承載著社會問題的投射，拓展了網(wǎng)絡(luò)輿情反映社會問題、社情民意以及大眾輿論的廣度和深度。以網(wǎng)絡(luò)輿情為載體的社會問題就會在網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域中成為網(wǎng)絡(luò)公共輿情問題，網(wǎng)絡(luò)媒體又通過對參與政策過程各方的影響，將公共輿情問題注入公共政策過程。第一，信息集散方面，作為“方向標(biāo)”、“晴雨表”和“顯示器”的網(wǎng)絡(luò)輿情，提高了公眾對信息獲取能力，擴展了其認(rèn)識社會問題的廣度和深度。網(wǎng)絡(luò)媒體及網(wǎng)絡(luò)輿情的新發(fā)展，以微博、微信、QQ、客戶端等為代表的自媒體的興起帶來了一個“人人即媒體”和“大眾麥克風(fēng)”網(wǎng)絡(luò)輿情新趨勢?；ヂ?lián)網(wǎng)的新發(fā)展大大擴展了公眾獲取、發(fā)送、分享信息的渠道，逐步消解和打破公眾參與政策過程的壁壘。通過網(wǎng)絡(luò)民主強化公共政策的民主化價值，互聯(lián)網(wǎng)也提升了決策者覺察和研判社會問題的能力。第二，事件聚焦方面，從網(wǎng)絡(luò)輿情傳播的角度看，網(wǎng)民越多、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施越發(fā)達，網(wǎng)絡(luò)輿情對社會問題的反映和呈現(xiàn)的強度就越高，網(wǎng)絡(luò)輿情對于政策系統(tǒng)識別和界定政策問題的作用就越明顯?；ヂ?lián)網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)取得長足發(fā)展、網(wǎng)民數(shù)量激增、移動上網(wǎng)常態(tài)化、即時通信異軍突起、搜索引擎規(guī)模龐大、網(wǎng)絡(luò)謠言傳播形勢嚴(yán)峻、輿論場力量對比發(fā)生新變化等網(wǎng)絡(luò)輿情傳播新特點，進一步強化了網(wǎng)絡(luò)輿情的地位，促使社會問題走進政策系統(tǒng)成為政策問題。公共政策實踐中，并不是所有的社會問題都能夠進入政策議程。一些關(guān)涉公權(quán)失范、公眾利益受損、環(huán)境破壞等的問題長期不能進入政策議程，問題不斷累積，潛伏于問題的風(fēng)險也悄然增加，一經(jīng)“撕開一道口子”便引發(fā)大規(guī)模的群體性事件，增加社會的不穩(wěn)定因素，2008年的貴州甕安縣“6·28”事件、云南孟連“7·19事件”和2011年郭美美事件就是典型例證。網(wǎng)絡(luò)在群體性事件醞釀和觸發(fā)中扮演的助推作用較為突出。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)輿情是一把雙刃劍，網(wǎng)絡(luò)輿情問題并不一定都理應(yīng)成為政策問題。網(wǎng)絡(luò)輿情問題到底是短期麻煩和棘手問題，還是重要的政策問題，還需要審慎考量和研判?，F(xiàn)實中，網(wǎng)民對網(wǎng)絡(luò)輿情信息的把握不充分、不準(zhǔn)確，對正常的政策過程施加不必要的約束和影響；網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程的壓力分散，且信息顯得糊糊而龐雜，網(wǎng)絡(luò)輿情的復(fù)雜性、不確定性問題。諸如此類的問題給政策議程帶來不利影響。

（二）集思廣益、群策群力，助推政策流

“政策流”主要是指某一社會問題得到政策系統(tǒng)關(guān)注后，政策共同體提出的解決問題的政策建議，形成備選方案的過程。政策流中，網(wǎng)絡(luò)媒體作為一個重要的政策共同體，參與政策建議的形成，或是為其他的政策共同體之間溝通和交流提供平臺、信息支持，進而形成行之有效的政策建議。政策建議并不一定都能形成備選方案，政策共同體之間對政策建議進行反復(fù)的討論、勸說、修正后再完善，經(jīng)過此“軟化”過程，獲得共識的政策建議才能成為備選方案。在政策建議提出及其“軟化”過程中：第一，以互聯(lián)網(wǎng)為載體，網(wǎng)絡(luò)輿情推動社會問題能夠跨越時間、空間而被闡釋、認(rèn)知、討論、澄清和批判，實現(xiàn)了集思廣益、兼聽則明；第二，由于低門檻、低成本、相對匿名性等特點，互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)了對散見于網(wǎng)民個體的智慧、精力、時間、訴求、意見、建議、期待、訴求整合，搭建一個龐大的“云智慧”平臺，網(wǎng)絡(luò)輿情對政策方案形成、政策建議完善的影響得以強化；第三，網(wǎng)絡(luò)輿情以其強大的信息優(yōu)勢將政策問題及其政策建議結(jié)合，推進政策流的進程。當(dāng)然，一項轉(zhuǎn)化為備選方案的政策建議必須符合相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)包括“技術(shù)可行性、在政策共同體內(nèi)的價值可接受性、可承受的費用、預(yù)期的公眾默認(rèn)以及在民選決策者中間被接受的合理機會”［4］165，否則政策建議需要修訂后再進行“軟化”。政策建議轉(zhuǎn)化為備選方案的部分標(biāo)準(zhǔn)是專業(yè)化指標(biāo)，而政策建議的產(chǎn)生、討論以及重新修訂大多是在由專業(yè)人員構(gòu)成的政策中進行，公眾對此的知曉度和實質(zhì)性參與畢竟是有限度的，網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域以及網(wǎng)絡(luò)輿情對政策備選方案的影響也是不容夸大的。

網(wǎng)絡(luò)問政于民的實踐方興未艾，公眾與政府的互動日益常態(tài)化，網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程設(shè)置的影響日益突出，政策議程設(shè)置對社會問題的覺察更加全面、及時和有效，政策建議和方案的形成聚合了更加廣泛的“民情”、“民智”、“民意”和“共識”。中國政府網(wǎng)于2014年3月1日開設(shè)“我向總理說句話”欄目，參與過網(wǎng)民留言辦理的有36個國務(wù)院相關(guān)部門和9個省份，辦理事項235件，截至2015年2月27日共收到留言12.1萬余條，其中有效留言近9萬條，成為進一步聽取網(wǎng)民對政府工作意見建議的窗口［13］。中國政府網(wǎng)于2015年1月22日起聯(lián)合6家網(wǎng)站發(fā)起的“2015政府工作報告我來寫——我為政府工作獻一策”活動以來，廣受社會關(guān)注，網(wǎng)民反響強烈，截至2015年1月29日12點，接收建言總數(shù)9 577條，專題頁面訪問量210萬。中國政府網(wǎng)則建立了直通車渠道，會把優(yōu)秀的意見建議直接送給報告起草組負責(zé)人［14］。這些都是網(wǎng)絡(luò)輿情聚合廣泛民智、凝聚社會共識以及進行政策建議“軟化”的鮮明體現(xiàn)。

（三）權(quán)力轉(zhuǎn)移、利益訴求，伴奏政治流

政治流中包括國民情緒的搖擺不定、公共輿論的變化莫測、行政當(dāng)局的更換、黨派或意識形態(tài)的地位，以及利益集團的博弈?！熬W(wǎng)絡(luò)技術(shù)的變革實現(xiàn)了公共領(lǐng)域的權(quán)力轉(zhuǎn)移，一種扁平化的虛擬組織結(jié)構(gòu)為公民參與和行動博弈提供了重要的交流和交往平臺”［15］?；ヂ?lián)網(wǎng)的新發(fā)展，規(guī)模龐大的網(wǎng)民和日益興盛的網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域，使得網(wǎng)絡(luò)輿情日益成為影響政策議程的重要變量。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的“零壁壘”、“廣覆蓋”、“去中心”、“大眾化”的特點，以及近來的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)反腐對公共政策過程的倒逼效應(yīng)，強化了網(wǎng)民的“軟權(quán)力”，助推了網(wǎng)民的“集體行動”，消解了社會分層和社會排斥的阻滯，議程設(shè)置“草根性”特點越來越明顯，政策議程設(shè)置權(quán)力有向網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的可能和趨勢，群眾的利益訴求渠道也得以拓展。當(dāng)然，在網(wǎng)絡(luò)媒體上制造、傳遞、分享的各種信息中，既包含有對客觀問題的描述，也有對問題的主觀認(rèn)識和各種利益訴求。網(wǎng)絡(luò)輿情自身所承載的權(quán)力轉(zhuǎn)移、價值判斷、利益訴求，既是對國民情緒和公共輿論的反映，也在自覺不自覺地傳遞、分享和放大，強調(diào)問題解決的迫切性、必要性，促使某一社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}。強勢的利益團體可能通過自身強大的優(yōu)勢地位將其利益訴求通過網(wǎng)絡(luò)輿情加以粉飾、渲染，甚至扭曲輿論，試圖將其利益訴求輸入政策系統(tǒng)，進而影響政策議程的設(shè)置。

黨和政府對網(wǎng)絡(luò)輿情的重視，一方面是在回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情對公共政策的影響，另一方面又將強化了網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程的影響。網(wǎng)絡(luò)輿情伴奏政治流，表達、回應(yīng)和調(diào)協(xié)各方利益訴求，推動了政策議程的設(shè)置。2004年黨的十六屆四中全會強調(diào)“建立社會輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道。建立健全社會預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力”。黨的十八大提出：“加強和改進網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，唱響網(wǎng)上主旋律。加強網(wǎng)絡(luò)社會管理，推進網(wǎng)絡(luò)規(guī)范有序運行”，“牢牢掌握意識形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，堅持正確導(dǎo)向，提高引導(dǎo)能力，壯大主流思想輿論”。2013年8月19日，習(xí)近平總書記在全國宣傳思想工作會議上提出要把網(wǎng)絡(luò)輿論工作作為宣傳思想工作的重中之重來抓。黨的十八屆三中全會提出健全堅持正確輿論導(dǎo)向的體制機制。

（四）聚焦整合、不失時機，開啟政策之窗

問題流、政策流和政治流在某一時間點匯合到一起，社會問題得以識別和界定，政策建議和備選方案獲得政策共同體的共識，各種政治力量賦予機會，“政策之窗”就此開啟。換言之，“政策之窗”的開啟，是問題源、政策流和政治流經(jīng)量變，發(fā)生質(zhì)變，進而觸發(fā)政策議程。在這一時機，“社會問題——網(wǎng)絡(luò)輿情公共問題——政策問題”之間實現(xiàn)流暢轉(zhuǎn)換，問題的識別與界定、問題解決的必要性、問題解決的建議方案、各政治力量對問題解決的意向得到了有效的聚合。網(wǎng)絡(luò)輿情通過網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域彌合的“問題流”、“政策流”和“政治流”之間的張力，充當(dāng)“三流”匯合的紐帶和粘合劑?；ヂ?lián)網(wǎng)將分散于廣大網(wǎng)民個體身上的觀點、訴求、情緒等調(diào)動和整合起來，社會活動或社會問題才能得以通過網(wǎng)絡(luò)輿情引發(fā)政策效應(yīng)，強化網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的地位和作用。以互聯(lián)網(wǎng)為載體，網(wǎng)絡(luò)輿情事件的涉事主體、政策共同體以及關(guān)于社會問題的情緒態(tài)度等都聚焦于當(dāng)下的社會問題，社會問題經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域變成了網(wǎng)絡(luò)公共問題，而網(wǎng)絡(luò)輿情的傳播、演變又將網(wǎng)絡(luò)公共問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}。

從2002年首發(fā)于廣東地區(qū)的非典疫情，到《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的編制提上議程，其過程中也是一個問題流、政策流和政治流匯合，政策之窗開啟的典型例證。其中，網(wǎng)絡(luò)輿情扮演著一個十分重要的角色。由于疫情發(fā)生初期應(yīng)對和處置不當(dāng)，首發(fā)廣東的非典隨即擴散到全國24個省區(qū)市，問題流開啟；“非典”期間，北京8家網(wǎng)絡(luò)媒體從2003年4月23日至6月24日旅游解禁，有關(guān)“非典”新聞發(fā)布累計達到11.67萬條，共制作有關(guān)“非典”防治專題90多個，專題頁面瀏覽量累計約9.03億人次［16］；與此同時，對非典的恐慌情緒也在傳播，專家學(xué)者、媒體官員都對非典應(yīng)對和處置進行了大量的剖析和反思。最終，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的編制理所應(yīng)當(dāng)?shù)乇惶嵘献h程：2005年1月26日通過、2006年1月8日發(fā)布并實施。2003年，孫志剛事件引發(fā)了井噴式的網(wǎng)絡(luò)輿情，直接導(dǎo)致對收容遣送制度的大討論，促使政府在3個月時間內(nèi)迅速廢除《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，出臺《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，也是網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程的又一典型例證。

五、結(jié) 語

隨著互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生并由Web1.0升級到Web2.0，網(wǎng)絡(luò)已然崛起為重要的公共領(lǐng)域，公眾已經(jīng)不再是“沉默的大多數(shù)”，特別是大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、自媒體、云計算、微博、微信等新鮮詞匯走進大眾視野，“人人即媒體”、“大眾麥克風(fēng)”、“媒介是人體的延伸”的網(wǎng)絡(luò)時代已經(jīng)到來，網(wǎng)絡(luò)輿情的地位和影響也隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展以及網(wǎng)民數(shù)量的劇增日益凸顯。網(wǎng)絡(luò)及其傳媒的新發(fā)展強化了網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程的影響，多源流分析模式為探析網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程提供了有益的分析框架。網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)輿情的新發(fā)展既打破了信息溝通和利益訴求的壁壘，也帶來了新的“數(shù)字鴻溝”；網(wǎng)絡(luò)輿情中理性與感性并存、真實與虛假合流、公開與遮掩同行、寫實與扭曲交織。政策主體應(yīng)該具備互聯(lián)思維，正確研判和有效回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情與政策議程良性互動，提高公共政策的科學(xué)化和民主化水平：一是提高覺察社會問題和網(wǎng)絡(luò)輿情的靈敏性，適應(yīng)公共管理實踐的新變化；二是健全和完善制度化的利益訴求渠道，有效回應(yīng)各方利益訴求，提升公共政策的民主價值；三是通過網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿情凝聚社會共識、整合各方智慧，提高政策議程設(shè)置的科學(xué)化水平；四是堅持政治系統(tǒng)的主導(dǎo)性，保持政策議程設(shè)置必要的獨立性和選擇性；五是，有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情突發(fā)事件，優(yōu)化和改進“臨時拍板”等形式的危機決策。

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［13］中國政府網(wǎng).“我向總理說句話”開設(shè)一年收到留言12萬多條［EB/OL］.（2015-03-03）［2015-03-22］.http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/03/content_282447 4.htm.

［14］中國政府網(wǎng)發(fā)起“2015政府工作報告我來寫”活動.［EB/OL］（2015-01-30）［2015-03-22］.http://www.sh.xinhuanet.com/2015-01/30/c_133957718.htm.

［15］陳潭，胡項連.網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的成長［J］.華南師范大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2015（4）：23-28.

［16］閔大洪.2003年的中國網(wǎng)絡(luò)媒體與網(wǎng)絡(luò)傳播孫志剛事件掀起“網(wǎng)絡(luò)輿論年”［EB/OL］.（2014-04-15）［2015-03-23］.http://media.people.com.cn/n/2014/041 5/c40606-24898329-3.html.

Study on Influence of Network Public Opinion on the Policy Agenda in the View of Multiple-Streams Theory Model

CHEN Rui
（School of Public Management，Yunnan University，Kunming 650091，China）

Agenda setting is the logical starting point and premise of social problems solving.It is the mechanism of problem stream，policy stream and political stream converged to a point，and then the policy window opened that is based on multiplestreams theory model.This model provides an effective analysis framework for us to explore the influence of network public opinion on the policy agenda.In the view of multiple-streams theory model，based on the policy practice in current China，these influences reflect in four aspects:firstly，driving problem stream through information communication and catch concerns.Secondly，promoting policy stream by drawing upon all useful opinions and collective wisdom and efforts.Thirdly，enhancing political stream with transferring government power and strengthening interests demand.Lastly，focusing on integration，seizing the opportunity，and opening the policy window.

multiple-streams theory model；network public opinion；public policy agenda

D63-31；C916

A

1674-8638（2016）06-0034-06

［責(zé)任編輯：姜玲玲］

2016-06-14

2015年度云南大學(xué)笹川基金項目（15KT204）

陳瑞（1990-），女，云南師宗人。碩士研究生，研究方向：教育與教育管理。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.006