●唐紅李

國(guó)外立法型財(cái)政監(jiān)督與我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的完善

●唐紅李

國(guó)外財(cái)政監(jiān)督源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，具體可分為立法型財(cái)政監(jiān)督、行政型財(cái)政監(jiān)督和司法型財(cái)政監(jiān)督三種模式，其中立法型財(cái)政監(jiān)督的運(yùn)用較為普遍。在立法型財(cái)政監(jiān)督中，議會(huì)或國(guó)會(huì)是最核心的財(cái)政監(jiān)督主體，財(cái)政監(jiān)督立法層次高，預(yù)算管理規(guī)范透明，公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制完善，財(cái)政監(jiān)督平臺(tái)信息化程度高，同時(shí)審計(jì)部門和財(cái)政部門也在財(cái)政監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用。在我國(guó)，有必要吸收立法型財(cái)政監(jiān)督的合理內(nèi)核，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，從加快推進(jìn)法制建設(shè)，建立科學(xué)規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，完善財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等方面入手，構(gòu)建融立法型監(jiān)督與行政型監(jiān)督為一體的財(cái)政監(jiān)督新模式。

財(cái)政監(jiān)督 立法型財(cái)政監(jiān)督 法制建設(shè)

“財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實(shí)踐”征文獲獎(jiǎng)稿件

財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理不可或缺的環(huán)節(jié)，理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為私人利益影響公共利益提供了一個(gè)有解釋力的基礎(chǔ)性視角，財(cái)政部門的公職人員同樣作為理性經(jīng)濟(jì)人，在完成財(cái)政工作時(shí)必然會(huì)存在追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)，這就需要通過財(cái)政監(jiān)督和相應(yīng)的法律法規(guī)來維護(hù)財(cái)政工作的有效運(yùn)行。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出了新的要求，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)是促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督規(guī)范化和提高財(cái)政監(jiān)督效率的必然選擇。

根據(jù)法國(guó)阿利克斯學(xué)派的觀點(diǎn)，財(cái)政監(jiān)督因各國(guó)財(cái)政監(jiān)督主體的不同可分為三種類型：立法型財(cái)政監(jiān)督、司法型財(cái)政監(jiān)督和行政型財(cái)政監(jiān)督。立法型財(cái)政監(jiān)督強(qiáng)調(diào)的是立法機(jī)關(guān)議會(huì)或國(guó)會(huì)對(duì)財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督，議會(huì)或國(guó)會(huì)通過制定預(yù)算法案、財(cái)政管理法案、監(jiān)督法案等方式對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；司法型財(cái)政監(jiān)督強(qiáng)調(diào)具有司法性質(zhì)的審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)政監(jiān)督中擁有重大職權(quán)；行政型財(cái)政監(jiān)督則強(qiáng)調(diào)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)自身及其附屬機(jī)構(gòu)履行財(cái)政監(jiān)督職責(zé)。本文將著重討論立法型財(cái)政監(jiān)督國(guó)家在財(cái)政監(jiān)督上的經(jīng)驗(yàn)做法及其對(duì)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)的借鑒與啟示。

一、國(guó)外立法型財(cái)政監(jiān)督的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都是立法型財(cái)政監(jiān)督國(guó)家，議會(huì)或國(guó)會(huì)享有最高的財(cái)政監(jiān)督權(quán)，審計(jì)組織隸屬于議會(huì)行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)，英國(guó)、美國(guó)、阿根廷、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家均屬于立法型財(cái)政監(jiān)督國(guó)家，其運(yùn)行機(jī)制特點(diǎn)鮮明。

（一）英國(guó)的財(cái)政監(jiān)督

英國(guó)在《憲法》中對(duì)財(cái)政監(jiān)督作出了明確規(guī)定，也是最早將規(guī)范財(cái)政收支行為納入《憲法》中的國(guó)家。在英國(guó)的財(cái)政監(jiān)督體系中，立法機(jī)關(guān)（議會(huì)）擁有國(guó)家財(cái)政預(yù)算的最大監(jiān)督控制權(quán)，議會(huì)中的公共資金委員會(huì)和決算委員會(huì)根據(jù)審計(jì)署提供的報(bào)告資料，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行和決算情況進(jìn)行監(jiān)督和審核；審計(jì)署隸屬于議會(huì)，向議會(huì)負(fù)責(zé)，實(shí)施事后審計(jì)；政府的財(cái)政部門負(fù)責(zé)日常財(cái)政監(jiān)督，主要是事中監(jiān)督?？傮w來看，英國(guó)有效的財(cái)政監(jiān)督得益于以下幾個(gè)方面：

1、財(cái)政監(jiān)督體系完整規(guī)范。英國(guó)的國(guó)家審計(jì)署、財(cái)政部和公共會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)共同組成財(cái)政監(jiān)督體系。國(guó)家審計(jì)署對(duì)中央政府財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)，其中一大特點(diǎn)就是形成了比較完善的監(jiān)督責(zé)任和披露責(zé)任機(jī)制，這種機(jī)制增強(qiáng)了審計(jì)工作和財(cái)政監(jiān)督的公開性和透明度。財(cái)政部?jī)?nèi)沒有設(shè)立專門的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而是主要通過對(duì)政府各部門預(yù)算的核實(shí)及收支的控制實(shí)施監(jiān)督，政府各部門的年度預(yù)算必須經(jīng)財(cái)政部和內(nèi)閣討論后方可提交議會(huì)批準(zhǔn)；公共會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)是對(duì)審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政部門監(jiān)督的補(bǔ)充，協(xié)會(huì)會(huì)員在獲得“政府內(nèi)部審計(jì)資格證書”后，如果被政府部門聘用，可以參加政府審計(jì)。此外，英國(guó)是注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)（CPA）的發(fā)源地，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)內(nèi)成立了多個(gè)協(xié)會(huì)組織，會(huì)計(jì)師行業(yè)及其相關(guān)法律法規(guī)的發(fā)展成熟也為財(cái)政監(jiān)督奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

2、公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制增強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督的效果。在英國(guó)的財(cái)政公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制中，審計(jì)署、審計(jì)委員會(huì)和會(huì)計(jì)委員會(huì)有著明確的職能分工。會(huì)計(jì)委員會(huì)為政府部門控制和調(diào)整預(yù)算提供最新的信息，國(guó)家審計(jì)署和審計(jì)委員會(huì)對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估?？?jī)效評(píng)價(jià)通常采用比例分析方法、交叉組合分析方法、全面績(jī)效評(píng)價(jià)、VFM評(píng)價(jià)法等，對(duì)支出預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付和中央政府的支出，從經(jīng)濟(jì)性、效率和效果三個(gè)方面出發(fā)予以評(píng)價(jià)。在得出全面的評(píng)價(jià)結(jié)果后，將評(píng)價(jià)結(jié)果通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等途徑向社會(huì)公眾公開發(fā)布。為了提高公共財(cái)政的使用效率，英國(guó)財(cái)政部與公共支出部門簽訂《公共服務(wù)協(xié)議書》，將其作為公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)依據(jù)之一，促使公共支出部門按協(xié)議書的要求達(dá)到目標(biāo)績(jī)效。

（二）美國(guó)的財(cái)政監(jiān)督

美國(guó)是非常具有代表性的立法型財(cái)政監(jiān)督國(guó)家，立法機(jī)關(guān)（國(guó)會(huì)）以制定法律及法案的方式監(jiān)督管理聯(lián)邦財(cái)政活動(dòng)，在財(cái)政監(jiān)督中處于核心地位。財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)稅宏觀政策執(zhí)行情況和重大違法亂紀(jì)問題進(jìn)行監(jiān)督管理，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)其他一般性的稅收監(jiān)督管理，用款部門和審計(jì)部門也承擔(dān)了一定的監(jiān)督責(zé)任，但財(cái)政監(jiān)督的重大決定權(quán)集中在國(guó)會(huì)。美國(guó)的立法型財(cái)政監(jiān)督的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、財(cái)政監(jiān)督有不同層次的法律作依據(jù)。美國(guó)《憲法》規(guī)定，財(cái)政監(jiān)督是國(guó)會(huì)的一項(xiàng)重要權(quán)力，國(guó)會(huì)掌握國(guó)家預(yù)算控制監(jiān)督權(quán)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、預(yù)算支出監(jiān)督權(quán)等。除了《憲法》中的基本規(guī)范外 ，還特別針對(duì)財(cái)政監(jiān)督制定有專門法，以保證財(cái)稅監(jiān)督管理工作都有比較詳細(xì)的法律依據(jù)和規(guī)范成型的程序?！额A(yù)算法》、《預(yù)算實(shí)施法案》等用于約束預(yù)算的編制和執(zhí)行；1993年制定的《美國(guó)政府績(jī)效與成果法》對(duì)行政部門的戰(zhàn)略計(jì)劃、績(jī)效計(jì)劃和報(bào)告等提出了要求，對(duì)責(zé)任予以強(qiáng)化約束；1995年的《單項(xiàng)否決權(quán)法》賦予總統(tǒng)當(dāng)局確定和取消支出的法律特殊權(quán)，加強(qiáng)財(cái)政支出的控制；《陽光下的聯(lián)邦政府法》和《信息自由法》要求財(cái)政支出項(xiàng)目及金額公開，財(cái)政預(yù)算的所有信息都需要在互聯(lián)網(wǎng)上公開，甚至在議會(huì)審議預(yù)算期間，每天的審議情況當(dāng)天就可在網(wǎng)上查詢，公眾還可到指定地點(diǎn)購(gòu)買或在網(wǎng)上隨時(shí)獲取預(yù)算文本及有關(guān)預(yù)算資料。此外，《檢察官法》賦予了美國(guó)檢察官較大的獨(dú)立檢察權(quán)；《首席財(cái)政主管法》、《聯(lián)邦信用改革法》等法律也為財(cái)政監(jiān)督提供了法律支撐。

2、強(qiáng)調(diào)預(yù)算在財(cái)政監(jiān)督中的重要作用。美國(guó)的《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政管理的規(guī)范與約束具有舉足輕重的地位，是美國(guó)依法治國(guó)的重要體現(xiàn)。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，政府不能在法律規(guī)定之外增加收入或支出預(yù)算資金，即行政部門雖然有對(duì)財(cái)政的物質(zhì)保管權(quán)，但其使用財(cái)政資金的權(quán)力受到立法機(jī)關(guān)的約束和控制。行政部門的財(cái)政工作必須充分尊重預(yù)算和遵守立法機(jī)構(gòu)的規(guī)定，因而《預(yù)算法》在財(cái)政上約束了公職人員的行為特別是自由裁量行為?；凇额A(yù)算法》的強(qiáng)約束力，預(yù)算編制時(shí)間跨度長(zhǎng)，編制程序相當(dāng)嚴(yán)格（見圖1）。規(guī)范的編制程序使預(yù)算具有很強(qiáng)的法制性和權(quán)威性，預(yù)算在執(zhí)行過程中未經(jīng)嚴(yán)格審批不得隨意變動(dòng)，因此預(yù)算編制在財(cái)政監(jiān)督中發(fā)揮了重要的源頭監(jiān)督作用，也為國(guó)會(huì)和總統(tǒng)政府的分權(quán)提供了法律制度框架。

圖1 美國(guó)預(yù)算編制和審批的時(shí)間安排 （注：OMB指美國(guó)公共與預(yù)算管理辦公室）

（三）阿根廷的財(cái)政監(jiān)督

阿根廷的財(cái)政監(jiān)督貫穿于預(yù)算管理的全過程，法制化特征鮮明，體現(xiàn)于預(yù)算管理構(gòu)架、預(yù)算編制程序、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等各個(gè)方面。其中，預(yù)算制定過程自下而上經(jīng)過了經(jīng)濟(jì)部、首席部長(zhǎng)部、總統(tǒng)府和議會(huì)的層層審核，預(yù)算編制的程序嚴(yán)格，預(yù)算透明度高、法律約束性強(qiáng)。阿根廷財(cái)政監(jiān)督管理層級(jí)構(gòu)架（見圖2）和特點(diǎn)如下：

圖2 阿根廷財(cái)政監(jiān)督管理層級(jí)構(gòu)架

1、財(cái)政監(jiān)督有規(guī)范的法律法規(guī)和高效的監(jiān)督機(jī)制作保證。阿根廷在財(cái)政監(jiān)督方面的立法包括《憲法》《國(guó)家公共財(cái)政管理與組織法》和部門規(guī)章，每項(xiàng)財(cái)政監(jiān)督工作都有相應(yīng)的法律依據(jù)。除了要求中央各部門嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家預(yù)算外，還將績(jī)效評(píng)價(jià)作為財(cái)政監(jiān)督工作的一部分，使各行政部門的預(yù)算監(jiān)督與對(duì)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)地結(jié)合起來，形成了預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。

2、預(yù)算公開透明，預(yù)算執(zhí)行受到即時(shí)監(jiān)控。阿根廷政府預(yù)算受到議會(huì)及社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督。議會(huì)在審議預(yù)算時(shí)，議員會(huì)對(duì)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行質(zhì)詢；每年的預(yù)算法案通過以后，政府會(huì)通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體正式對(duì)外公布，預(yù)算資金的來龍去脈都能夠進(jìn)行查詢。此外，阿根廷政府各部門預(yù)算的執(zhí)行受到了即時(shí)監(jiān)控，通過發(fā)達(dá)的現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)部能夠跟蹤和監(jiān)控所有的財(cái)政資金，如果在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)異常，則及時(shí)進(jìn)行調(diào)查，防止預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)操作，保證預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)確、高效。

此外，澳大利亞、新西蘭、加拿大、烏克蘭、芬蘭、荷蘭等都是立法型財(cái)政監(jiān)督國(guó)家，其共同特點(diǎn)是，在立法型財(cái)政監(jiān)督制度下，議會(huì)是最核心的財(cái)政監(jiān)督主體，同時(shí)發(fā)揮審計(jì)部門和財(cái)政部門的作用，通過制定法案對(duì)國(guó)家總預(yù)算及收支活動(dòng)進(jìn)行管理。為了保證財(cái)政監(jiān)督實(shí)效，一些國(guó)家還以法律的形式來明確執(zhí)法者的責(zé)任和提高違法成本，如《新西蘭財(cái)政責(zé)任制法案》和《澳大利亞財(cái)政管理與責(zé)任法案》規(guī)定了財(cái)政資金在申請(qǐng)、撥付和使用過程中必須責(zé)任到人，如政府官員沒有經(jīng)過批準(zhǔn)使用或使用財(cái)政資金不當(dāng)，《財(cái)政管理與責(zé)任法案》可給予責(zé)任人員七年的監(jiān)禁。

二、完善我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的幾點(diǎn)建議

在現(xiàn)代社會(huì)中，隨著民主化和法制化的不斷發(fā)展，立法型財(cái)政監(jiān)督的優(yōu)越性不斷凸顯：一是立法型財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于司法型財(cái)政監(jiān)督和行政型財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性，它的權(quán)威來自于憲法和法律；二是立法型財(cái)政監(jiān)督是司法監(jiān)督和行政監(jiān)督的力量之源，立法型財(cái)政監(jiān)督為司法監(jiān)督和行政監(jiān)督提供了法律保障，因?yàn)樗痉ǖ墓c獨(dú)立必須建立在完善的法制之上，行政監(jiān)督的監(jiān)督范圍和監(jiān)督責(zé)任也是以法律為依據(jù)；三是立法型財(cái)政監(jiān)督能促進(jìn)國(guó)家財(cái)政管理的法制化、專業(yè)化和合理分工，政府在立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督下會(huì)強(qiáng)化對(duì)自身行為的監(jiān)督意識(shí)和責(zé)任。由于立法型財(cái)政監(jiān)督側(cè)重于從宏觀層次實(shí)行財(cái)政監(jiān)督，因而它并不能完全取代司法監(jiān)督和行政監(jiān)督，因?yàn)楹髢烧咴趯?duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的行政行為監(jiān)督上具有更好的效果。因此，立法型財(cái)政監(jiān)督一般在司法監(jiān)督和行政監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合下發(fā)揮作用。

我國(guó)是行政型財(cái)政監(jiān)督國(guó)家，表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)對(duì)其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的行為以及使用財(cái)政資金的部門單位的資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督。行政型財(cái)政監(jiān)督主體的層次決定了財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威有限性，地位與職權(quán)分工的不明確也對(duì)強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督工作帶來了一定的影響。因此，強(qiáng)化我國(guó)財(cái)政監(jiān)督，有必要吸收立法型財(cái)政監(jiān)督的合理內(nèi)核，通過加快推進(jìn)法制建設(shè)，根據(jù)我國(guó)實(shí)際，構(gòu)建融立法型監(jiān)督與行政型監(jiān)督為一體的財(cái)政監(jiān)督新模式。

（一）以法制建設(shè)為突破口，提升財(cái)政監(jiān)督的地位與權(quán)威

要做到立法型財(cái)政監(jiān)督與行政型監(jiān)督的有機(jī)融合，目前迫切需要制定和完善財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)，來推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督的法制化、規(guī)范化進(jìn)程，提升財(cái)政監(jiān)督的地位與權(quán)威。

第一，提高財(cái)政監(jiān)督的立法層次。雖然我國(guó)也有一些提及財(cái)政監(jiān)督的法律法規(guī)，如《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》《預(yù)算法實(shí)施條例》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等，但是關(guān)于財(cái)政監(jiān)督的針對(duì)性不強(qiáng)，相關(guān)條款只是一些原則性的、籠統(tǒng)的內(nèi)容，并沒有在職能分工、監(jiān)督任務(wù)、監(jiān)督方式上給予全面的、明確的規(guī)定，一部系統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)和一個(gè)完整的財(cái)政監(jiān)督體系有待建立。我國(guó)2010年施行的《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》（財(cái)政部令第58號(hào)）和2012年施行的《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》（財(cái)政部令第69號(hào)）是財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)的一個(gè)進(jìn)步，建議今后繼續(xù)加快法制化進(jìn)程，制定《財(cái)政監(jiān)督法》，以明確規(guī)定財(cái)政監(jiān)督的義務(wù)、責(zé)任、工作內(nèi)容、執(zhí)法步驟等，確保財(cái)政監(jiān)督的法律地位和權(quán)威性。

第二，明確財(cái)政監(jiān)督主體的職責(zé)。按照責(zé)任與權(quán)限對(duì)等的原則來配置職能，是實(shí)現(xiàn)分權(quán)與制衡的具體方式。借鑒立法型財(cái)政監(jiān)督國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，明確我國(guó)財(cái)政監(jiān)督主體的分工，建議如下：一是全國(guó)人大及人大常委會(huì)負(fù)責(zé)宏觀層面的財(cái)政監(jiān)督，主要負(fù)責(zé)建立和修改相關(guān)法律法規(guī)、審查和批準(zhǔn)預(yù)算等；二是政府部門加強(qiáng)對(duì)財(cái)政工作的事前、事中監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政運(yùn)行中存在的問題，防患于未然；三是審計(jì)署依據(jù)《憲法》和《審計(jì)法》行使職權(quán)，對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行事后監(jiān)督；四是司法機(jī)關(guān)一方面做好法律法規(guī)的宣傳和教育工作，另一方面對(duì)違法違規(guī)行為施以相應(yīng)的處罰；五是公眾應(yīng)被賦予更多的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮人民群眾和社會(huì)團(tuán)體在財(cái)政監(jiān)督中的廣泛作用。

第三，合理規(guī)定處罰條款，加大處罰力度。在加強(qiáng)對(duì)財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)的日常教育和宣傳的基礎(chǔ)上，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的舞弊、違規(guī)、違法行為，要依法進(jìn)行通報(bào)和處罰。我國(guó)目前在立法方面的一個(gè)問題是，雖然對(duì)執(zhí)法的規(guī)定比較詳細(xì)，但對(duì)違法違規(guī)者的處罰卻不夠明確。在對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督檢查和違法處罰方面，目前有針對(duì)性的法規(guī)只有《財(cái)政違法行為處罰處分條例》。我國(guó)立法部門應(yīng)盡快建立健全財(cái)政違法違規(guī)行為處罰方面的法律法規(guī)，使執(zhí)法者心生敬畏，主動(dòng)進(jìn)行自我約束。

（二）以預(yù)算的科學(xué)規(guī)范透明為抓手，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的源頭控制

《預(yù)算法》的實(shí)施在財(cái)政法律約束、財(cái)政分配、宏觀調(diào)控和財(cái)政監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要的作用。在《財(cái)政法》或《財(cái)政監(jiān)督法》尚未建立之際，《預(yù)算法》在我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政監(jiān)督法律體系中居于核心地位，雖然《預(yù)算法》是程序法，卻在一定程度上發(fā)揮著基本法的作用。2014年我國(guó)修訂了新的《預(yù)算法》，修訂后的全口徑預(yù)算使我國(guó)預(yù)算更具完整性，這為增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性和透明度奠定了基礎(chǔ)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)預(yù)算體制還可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：

第一，進(jìn)一步提高預(yù)算的科學(xué)性。一要在對(duì)收入預(yù)測(cè)基本準(zhǔn)確的前提下，將預(yù)算報(bào)告的編制時(shí)間提前，在預(yù)算年度開始前三個(gè)月或更早的時(shí)間內(nèi)向全國(guó)人大提交草案，以避免目前存在的預(yù)算年度開始時(shí)的“無預(yù)算有支出”現(xiàn)象；二要全面實(shí)行預(yù)算編制的專家審核制度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制的審核，提高準(zhǔn)確性；三要引進(jìn)科學(xué)的預(yù)算編制方法，細(xì)化預(yù)算科目，在預(yù)算編制過程中采用全責(zé)發(fā)生制、績(jī)效預(yù)算和科學(xué)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)；四要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，積極探索預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，并讓預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查結(jié)果為下一步預(yù)算的編制和執(zhí)行工作提供參考。

第二，增加預(yù)算的透明度。2014年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求完善政府預(yù)算體系和積極推進(jìn)預(yù)算公開。在新修訂的《預(yù)算法》中，透明預(yù)算首次入法，要求對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等關(guān)注度高的事項(xiàng)公開說明，并規(guī)定了違反預(yù)算公開的法律責(zé)任。由此可見，我國(guó)預(yù)算公開機(jī)制在逐步完善，相比于國(guó)外的預(yù)算公開程度，建議今后還要作出以下努力：一要公開決策程序，讓民眾對(duì)預(yù)算編制享有更大的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二要主動(dòng)接受人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督；三是預(yù)算公開不僅公開預(yù)算總額和具體科目，還要公開具體明細(xì)和具體使用方向。

（三）以構(gòu)建財(cái)政資金績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制為重點(diǎn)，確保財(cái)政監(jiān)督的實(shí)效

我國(guó)財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)尚處在探索階段。雖然近年來我國(guó)實(shí)行的部門預(yù)算、“收支兩條線”、國(guó)庫(kù)集中支付等改革使財(cái)政資金的使用效率不斷提升，但是長(zhǎng)期存在的預(yù)算編制粗糙、財(cái)政資金浪費(fèi)等問題還未解決，對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督主要是基于資金使用合法性的監(jiān)督，對(duì)財(cái)政資金使用的效率、效果、效益的重視不夠，缺乏一套針對(duì)財(cái)政資金使用效益的衡量指標(biāo)體系。因此，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足于財(cái)政資金使用的安全性和有效性，為了確保財(cái)政監(jiān)督的實(shí)效，探索建立適合我國(guó)國(guó)情的財(cái)政資金績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制是一項(xiàng)重要任務(wù)。

第一，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。堅(jiān)持定量與定性相結(jié)合的原則，通過合理的指標(biāo)設(shè)計(jì)與選擇，構(gòu)建一個(gè)綜合評(píng)價(jià)體系。一是總量效益指標(biāo)，用以反映財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的影響及財(cái)政支出的宏觀調(diào)控能力；二是財(cái)政管理績(jī)效指標(biāo)，用以衡量財(cái)政管理制度、財(cái)政調(diào)控政策等的實(shí)際效果；三是結(jié)構(gòu)績(jī)效指標(biāo)，用以度量財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理、有效；四是社會(huì)效益指標(biāo)，用以反映財(cái)政支出在收入調(diào)節(jié)、增加就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等方面的成效。

第二，建立政府和部門財(cái)政資金績(jī)效公示制度。要求政府和部門每年編制財(cái)政資金績(jī)效報(bào)告，將自身年度對(duì)目標(biāo)的完成情況報(bào)告財(cái)政部門審核，然后接受全國(guó)人大對(duì)績(jī)效報(bào)告的審核，在審核通過后，績(jī)效報(bào)告可以從報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等渠道向社會(huì)公布。同時(shí)，政府和部門的年度績(jī)效報(bào)告作為下一年度預(yù)算申請(qǐng)的參考，公眾能夠?qū)⒐_的績(jī)效報(bào)告與公開的預(yù)算進(jìn)行對(duì)照，從而強(qiáng)化公眾和輿論對(duì)財(cái)政監(jiān)督的關(guān)注，促使各部門在財(cái)政資金使用上更加自律，推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督工作的不斷發(fā)展。

（作者單位：湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院、湖南財(cái)政監(jiān)督理論研究基地）

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