李海霞，馬如國

（1.寧夏回族自治區(qū)水資源管理局，750002，銀川；2.寧夏回族自治區(qū)水利廳，750002，銀川）

寧夏水資源使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)關(guān)鍵問題探析

李海霞1，馬如國2

（1.寧夏回族自治區(qū)水資源管理局，750002，銀川；2.寧夏回族自治區(qū)水利廳，750002，銀川）

水資源；確權(quán)登記；問題

水權(quán)確權(quán)是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。中共中央國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出開展水權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，要求“探索建立水權(quán)制度，開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)試點(diǎn)，遵循水生態(tài)系統(tǒng)性、整體性原則，分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量?！?014年水利部確定在7個(gè)省(自治區(qū))進(jìn)行水權(quán)試點(diǎn)工作，其中寧夏進(jìn)行水資源使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)。寧夏編制了《寧夏水權(quán)試點(diǎn)方案》，獲得水利部和自治區(qū)政府的批復(fù)，同時(shí)編制了《關(guān)于印發(fā)水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作技術(shù)細(xì)則（試行）的通知》（寧水政發(fā)〔2015〕39號(hào)），全面部署和指導(dǎo)水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作。

一、確權(quán)登記工作背景及進(jìn)展情況

降水稀少、水資源短缺是寧夏的基本區(qū)情和水情。自2000年以來，隨著自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、寧東國家能源化工基地建設(shè)、西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以及“一帶一路”倡議逐步推行，全區(qū)各行業(yè)用水矛盾逐步凸顯。為緩解水資源供需矛盾，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，自2003年以來，寧夏逐步開展了多項(xiàng)水權(quán)制度探索，為水資源使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作的開展奠定了基礎(chǔ)。一是基本建立區(qū)域初始水權(quán)。2005年自治區(qū)把國務(wù)院“黃河八七分水方案”確定的40億m3可耗用黃河水量指標(biāo)分解到五個(gè)地級(jí)市。2009年又將40億m3可耗用黃河水指標(biāo)進(jìn)一步分解到各縣，印發(fā)了《寧夏黃河水資源縣級(jí)初始水權(quán)分配方案》，建立了自治區(qū)、市、縣三級(jí)可耗用黃河水量分配指標(biāo)體系。隨著國家最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施，2013年自治區(qū)政府將國家確定的取用水總量控制指標(biāo)分解到市、縣，建立了自治區(qū)、市、縣三級(jí)行政區(qū)域取用水總量指標(biāo)體系。二是水權(quán)試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。自2003年，寧夏在全國率先開展了水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓工作，積極探索實(shí)踐“農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水—水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓—工業(yè)高效用水”的水資源配置模式，在不增加用水總量的前提下，解決了寧東能源化工基地等新增工業(yè)的用水問題。三是取水許可和計(jì)劃用水全面實(shí)施。寧夏引黃河水量占全區(qū)總用水量的90%以上，主要從黃河干流通過渠道或者泵站直接引水。自水利部黃河水利委員會(huì)（以下簡稱黃委會(huì)）實(shí)施取水許可制度以來，就對(duì)寧夏直接從黃河取水的渠道和大型泵站實(shí)施了取水許可管理，并嚴(yán)格實(shí)施黃河水量統(tǒng)一調(diào)度。目前全區(qū)95%的用水量實(shí)行了取水許可和計(jì)劃用水管理。四是水資源監(jiān)控體系相對(duì)完善。寧夏水利廳下設(shè)10個(gè)管理處，對(duì)青銅峽、沙坡頭兩大自流灌區(qū)和固海、紅寺堡、鹽環(huán)定三大揚(yáng)水灌區(qū)進(jìn)行供水統(tǒng)一調(diào)度和管理。同時(shí)在灌區(qū)各干渠進(jìn)水口、各縣渠道直開口均設(shè)有計(jì)量設(shè)施，揚(yáng)黃灌區(qū)支斗渠口也均有計(jì)量設(shè)施，全面計(jì)量各市縣黃河水使用情況，計(jì)量設(shè)施的相對(duì)完善為確權(quán)工作提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

目前各市縣水資源使用權(quán)確權(quán)登記初步成果已經(jīng)完成，各市縣人民政府已對(duì)確權(quán)成果進(jìn)行了批復(fù)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)將水資源控制指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化分解到5 360個(gè)農(nóng)業(yè)干渠直開口和254工業(yè)用水單位，確定發(fā)證對(duì)象近300個(gè)。

二、確權(quán)關(guān)鍵問題探析

水資源使用權(quán)確權(quán)是現(xiàn)代水資源管理的有效制度，是充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要著力點(diǎn)，是水權(quán)制度改革中的重中之重。寧夏水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作是國家試點(diǎn)，沒有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，因此在確權(quán)過程中遇到很多疑點(diǎn)和難點(diǎn)，現(xiàn)總結(jié)如下。

1.確權(quán)范圍

寧夏各行業(yè)用水水源主要有黃河水、當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水和非常?guī)水源，其中各行業(yè)用黃河水量占總用水量的90%以上，且由于黃河水計(jì)量設(shè)施比較完善，監(jiān)測體系比較健全，本次在充分考慮各行業(yè)用水現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，按照“留足生活用水、合理預(yù)留生態(tài)用水、統(tǒng)籌生產(chǎn)用水”的原則，試點(diǎn)期間僅對(duì)使用黃河水的工業(yè)和農(nóng)業(yè)進(jìn)行確權(quán)，確權(quán)區(qū)域僅限引黃自流灌區(qū)和揚(yáng)黃灌區(qū)。

2.確權(quán)對(duì)象

水利部試點(diǎn)要求將水資源使用權(quán)確權(quán)登記至農(nóng)戶。根據(jù)寧夏實(shí)際，灌區(qū)農(nóng)業(yè)各干渠及直開口計(jì)量設(shè)施完善，能夠?qū)崿F(xiàn)管得住、管得好的目標(biāo)，滿足確權(quán)登記的要求，因此本次確權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，同時(shí)明確各直開口的確權(quán)水量。工業(yè)確權(quán)結(jié)合取水許可管理，確權(quán)到企業(yè)和工業(yè)園區(qū)。

3.確權(quán)口徑

寧夏引黃灌區(qū)是全國唯一一個(gè)有灌有排的灌區(qū)。引用水統(tǒng)計(jì)有取用水和耗用水兩種口徑。初始水權(quán)分配也有兩種口徑，一是國家最嚴(yán)格水資源管理制度中分配給寧夏2015年、2020年的用水總量控制指標(biāo)73.0億m3和73.27億m3；二是國務(wù)院“黃河八七分水方案”分配寧夏的40億m3可耗用黃河水指標(biāo)。為確保確權(quán)指標(biāo)能計(jì)量、能監(jiān)控，本次按照國家最嚴(yán)格水資源管理制度分配的取用水量指標(biāo)進(jìn)行確權(quán)登記。

4.確權(quán)總量

國家最嚴(yán)格水資源管理制度分配寧夏2015年取水總量73.0億m3，其中黃河水64.94億m3，當(dāng)?shù)氐乇硭?.14億m3，地下水6.47億m3，非常規(guī)水0.45億m3。由于寧夏農(nóng)業(yè)用黃河水均由干渠直接從黃河取水，通過長距離輸水至沿途各市縣進(jìn)行灌溉，渠道均為土渠，在輸水過程中損失了部分水量。為有效計(jì)量和反映各市縣用水實(shí)際情況，自治區(qū)在市縣水權(quán)分配中，扣除了渠道的沿途輸水損失。經(jīng)扣除損失后，各市縣共分配用水總量63.47億m3，其中分配黃河水量55.41億m3。因此本次黃河水資源使用權(quán)確權(quán)登記總量為黃河用水量55.41億m3。

5.確權(quán)年限

根據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第460號(hào)），取水許可證有效期限一般為5年，最長不超過10年。寧夏直接從黃河取水的各大干渠均實(shí)施了取水許可管理，由黃委會(huì)予以管理和發(fā)放取水許可證，取水許可證也是滿5年予以延續(xù)和換發(fā)。國家最嚴(yán)格水資源管理制度分配給寧夏的“三條紅線”控制指標(biāo)也是以5年為節(jié)點(diǎn)。因此確權(quán)登記年限最長不超過5年，且起止時(shí)限與取水許可相一致。

6.確權(quán)方法

一是明確確權(quán)的優(yōu)先次序。按照各行業(yè)用水優(yōu)先次序，優(yōu)先預(yù)留生活用水指標(biāo)，其次給工業(yè)進(jìn)行確權(quán)，最后統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水情況，在合理預(yù)留生態(tài)用水的前提下，給農(nóng)業(yè)進(jìn)行確權(quán)。

二是工業(yè)。寧夏以黃河水為水源的工業(yè)主要集中在黃河干流。工業(yè)確權(quán)按照四類情況分別進(jìn)行，第一類為已取得取水許可證的工業(yè)企業(yè)，直接以取水許可量為準(zhǔn)；第二類為已批復(fù)水資源論證，同時(shí)通過水權(quán)交易獲得水權(quán)指標(biāo)的工業(yè)企業(yè)，以水權(quán)交易量為準(zhǔn)進(jìn)行確權(quán)；第三類為已批復(fù)水資源論證，但沒有通過水權(quán)交易獲得水權(quán)指標(biāo)的工業(yè)企業(yè)，本次按照水資源論證批復(fù)水量進(jìn)行預(yù)留，待完成水權(quán)交易后進(jìn)行再確權(quán)；第四類為未履行水資源管理相關(guān)手續(xù)的企業(yè)，可根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和用水實(shí)際預(yù)留用水指標(biāo)，但不進(jìn)行確權(quán)。

三是農(nóng)業(yè)。按照不同的灌溉條件采用不同的方式進(jìn)行確權(quán)。引黃自流灌區(qū)在收集統(tǒng)計(jì)近5年各直開口實(shí)際用水量的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年種植結(jié)構(gòu)、用水定額等進(jìn)行平衡確定；揚(yáng)水灌區(qū)在收集統(tǒng)計(jì)近5年各直開口實(shí)際用水量的基礎(chǔ)上，采用定額法，并結(jié)合近年用水實(shí)際進(jìn)行確定。

四是生態(tài)。寧夏利用黃河水進(jìn)行補(bǔ)水的湖泊濕地主要有鳴翠湖、閱海、沙湖、星海湖等，結(jié)合近年實(shí)際和用水總體情況，對(duì)必須進(jìn)行黃河補(bǔ)水的湖泊濕地生態(tài)水量予以預(yù)留，但不進(jìn)行確權(quán)。

三、管理關(guān)鍵問題探析

水資源使用權(quán)確權(quán)登記的最終目的是加強(qiáng)管理。該項(xiàng)工作的實(shí)施將涉及多方面管理方式的轉(zhuǎn)變，要求實(shí)現(xiàn)按照權(quán)屬進(jìn)行管理的模式，將推動(dòng)由粗放式管理向精細(xì)化管理、定量化管理的重大變革，對(duì)用水總量控制、水資源節(jié)約和保護(hù)、監(jiān)控計(jì)量、信息化管理、用途管制等都提出更高的要求。其中與目前實(shí)施的取水許可管理、水資源統(tǒng)一調(diào)度等聯(lián)系最為緊密。

1.與取水許可管理的關(guān)系

水資源使用權(quán)確權(quán)登記與取水許可之間有共同點(diǎn)，也有差異性。共同之處在于，取水許可管理和水資源使用權(quán)確權(quán)登記均是水資源管理的重要手段，是進(jìn)一步明晰取用水戶水資源使用權(quán)的方式。差異性主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是從法律層面講，取水許可管理是根據(jù)水法、取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施的，水資源使用權(quán)確權(quán)登記正處于試點(diǎn)階段，國家尚未制定相關(guān)法律法規(guī)予以明確和規(guī)范，僅能從物權(quán)法的角度予以考慮；二是取水許可管理針對(duì)的是利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下水取用水資源的取用水戶，而確權(quán)針對(duì)的是所有使用水資源的取用水戶，包括直接或間接從江河、湖泊或者地下水取用水資源的取用水戶。

因此，水資源使用權(quán)確權(quán)登記與取水許可管理可作為兩種管理手段相互予以補(bǔ)充。取水許可管理主要針對(duì)的是直接從江河、湖泊或者地下水取用水資源的取用水戶，對(duì)于供水系統(tǒng)內(nèi)的取用水戶沒有強(qiáng)制性的管理措施，而水資源使用權(quán)確權(quán)登記可以對(duì)供水系統(tǒng)內(nèi)的取用水戶進(jìn)行確權(quán)，并實(shí)施水資源管理。

2.與水資源統(tǒng)一調(diào)度的關(guān)系

水是人類從事生產(chǎn)活動(dòng)的重要資源，又是自然環(huán)境的重要因素，不同于土地資源和礦產(chǎn)資源，循環(huán)性和有限性是水資源的獨(dú)特性。寧夏唯黃河而生存、唯黃河而發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要依靠國家限量分配的黃河水。黃河來水年際變化較大，造成每年國家分配給寧夏的黃河水利用量差異較大。自1998年國家實(shí)行黃河水資源統(tǒng)一調(diào)度以來，年均分配給自治區(qū)可耗用黃河水量僅36億m3，僅是國家分配平均耗水量的90%。根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度，國家分配的用水總量為多年平均情況，寧夏確權(quán)登記的用水量也為多年平均情況。為尊重水資源特性，服從水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的要求，寧夏在確權(quán)證書中明確確權(quán)登記的是多年平均來水情況下的用水量，各年度實(shí)際用水要按照黃河當(dāng)年來水情況實(shí)行“豐增枯減”。

3.與水資源監(jiān)控體系建設(shè)的關(guān)系

水資源監(jiān)控體系是實(shí)現(xiàn)水資源精細(xì)化管理和定量化管理的必備條件，也是落實(shí)水資源使用權(quán)確權(quán)登記成果、推進(jìn)水市場建立的必要條件。寧夏雖然用水計(jì)量設(shè)施較為完善，但難以滿足水利部試點(diǎn)將水資源使用權(quán)確權(quán)登記至農(nóng)戶的要求。對(duì)揚(yáng)黃灌區(qū)，因灌區(qū)建設(shè)較晚，用水計(jì)量設(shè)施較為完善，可以在已確權(quán)至直開口的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確權(quán)至村（或渠道斗口）；而引黃自流灌區(qū)，因計(jì)量設(shè)施只到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)直開口，因此只能確權(quán)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（渠道直開口）。因此，要使水資源使用權(quán)確權(quán)工作落到實(shí)處，充分發(fā)揮在水資源配置中的作用，必須加快用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)，完善水資源監(jiān)控體系。

四、相關(guān)政策建議

一是建議盡快研究修訂和完善《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，使水資源使用權(quán)確權(quán)登記證與取水許可證書相輔相成。

二是建議在國家水資源監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快對(duì)水資源使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)地區(qū)的用水計(jì)量、水資源監(jiān)控體系的投入，真正將水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作落到實(shí)處，并為水權(quán)交易工作打好基礎(chǔ)?！?/p>

[1]楊永生，等.鄱陽湖流域水量分配與水權(quán)制度建設(shè)研究[M].北京：中國水利水電出版社，2011.

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[4]尚瑞朝，等.關(guān)于對(duì)河北省水權(quán)確權(quán)登記辦的理解及應(yīng)用[J].河北水利，2015（6）.

TV213.4

B

1000-1123（2017）15-0009-03

2017-07-21

李海霞，高級(jí)工程師。

責(zé)任編輯 軒瑋