道路工程臨時用地水土保持問題的探討

王 嘉，周春波，王 農(nóng)

(江西省水土保持科學(xué)研究院，江西 南昌 330029)

道路工程臨時用地水土保持問題的探討

王 嘉，周春波，王 農(nóng)

(江西省水土保持科學(xué)研究院，江西 南昌 330029)

道路工程；臨時用地；水土保持；取土場；棄土場；公路；鐵路

道路工程尤其是鐵路和高速公路，由于線路長、占地多、時間久、地表擾動強(qiáng)度大，引發(fā)的水土流失問題嚴(yán)峻，且主要問題來自于取土場、棄土場、施工場地、施工便道等臨時用地水土流失防治工作不到位。選取道路工程中的鐵路和高速公路為研究對象，對其臨時用地的水土保持問題展開探討，分析了臨時用地現(xiàn)場存在的專項問題和背后存在的綜合性問題，總結(jié)出改善道路工程臨時用地水土流失防治工作的對策建議。

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，作為主要基礎(chǔ)設(shè)施的道路工程大批開工建設(shè)。道路工程征占大面積土地，挖填大量土石方，引起的水土流失問題不容忽視，尤其是線路長、時間久、擾動大、地表破壞嚴(yán)重的鐵路和高速公路等項目，水土流失問題嚴(yán)峻，是水土保持工作需要重點關(guān)注的生產(chǎn)建設(shè)項目。在道路工程中，永久用地包括主體工程和部分配套輔助工程占地，臨時用地包括施工場地、施工便道、取土場、棄土場等占地。永久用地一般受到建設(shè)單位的高度重視，水土保持措施一般都能得到落實，水土流失防治效果較好；而臨時用地往往被忽視，水土保持措施常常得不到有效落實，水土流失問題較多。本文以多年來對江西省多條高速公路和鐵路的水土保持監(jiān)測實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，選取道路工程中的鐵路和高速公路為研究對象，對其臨時用地的水土保持問題展開探討，總結(jié)分析臨時用地現(xiàn)場存在的專項問題和背后存在的綜合性問題，并給出改善道路工程臨時用地水土流失防治工作的對策建議。

1 專項問題

1.1 取、棄土場現(xiàn)實問題

在道路工程中，取土場和棄土場的水土流失問題最多，也最為嚴(yán)重。在江西，一條100 km的高速公路或鐵路項目，取、棄土場的數(shù)量通常有幾十個，經(jīng)過山區(qū)、丘陵區(qū)的項目往往達(dá)到100多個，涉及土方量幾千萬方，占地上千公頃，水土流失問題需要特別關(guān)注。

取、棄土場主要水土流失問題有：一是場地位置變更多。由于前期勘察設(shè)計不足或征地困難等，造成取、棄土場的位置變更較多，對比水土保持方案中取、棄土場的位置，常常有一半以上發(fā)生變化。二是施工過程中防治措施少。水土保持方案一般會要求對取、棄土場實施攔擋和排水設(shè)施，但是常常不能得到完全落實，尤其是大型棄土(渣)場或離交通干道、河流水庫、農(nóng)田園地較近的取、棄土場，若排水和攔擋措施不完善則易造成水土流失加重或發(fā)生事故。三是場地恢復(fù)滯后且效果不佳。不少取、棄土場使用完畢后沒有及時得到恢復(fù)，江西豐富的降水使得裸露地表水土流失嚴(yán)重。有些場地采取了植被恢復(fù)措施，但由于土質(zhì)差和養(yǎng)護(hù)不到位，造成植物成活率低、植被覆蓋率不高。四是場地恢復(fù)方向不明確。根據(jù)水土保持法第二十八條中棄渣優(yōu)先綜合利用的原則，有些棄渣場使用完畢后允許當(dāng)?shù)鼐用裱h(huán)利用棄渣，但容易造成場地恢復(fù)進(jìn)度緩慢，還有些取土場應(yīng)當(dāng)?shù)匾笸诔伤凉┕喔然蝠B(yǎng)殖使用。對于這些場地，如何合法合理地解決后期恢復(fù)土地利用方向的問題，尚需要研究明確。

1.2 施工場地現(xiàn)實問題

施工場地包括拌和站、制梁場、鋼筋加工廠、施工生活營地等，大多進(jìn)行了場地硬化，施工過程中的水土流失問題相對較小，但是也存在幾個問題。

一是場地邊坡裸露較多。施工場地平臺基本都會進(jìn)行硬化，但是有些場地邊坡裸露未采取防護(hù)措施，尤其是大型制梁場等，占地面積大，裸露邊坡幾年下來土壤侵蝕量不容小覷。二是場地復(fù)墾難度較大。由于場地進(jìn)行了硬化，復(fù)墾前需要破除硬化層，而拌和站、制梁場等場地部分區(qū)域地下硬化深度達(dá)到 1 m 左右甚至更大，破除硬化層難度大。三是場地恢復(fù)責(zé)任主體不清。不少施工場地簽訂了臨時借地協(xié)議，但是普遍存在協(xié)議不規(guī)范、權(quán)責(zé)不清晰的問題，造成后期場地恢復(fù)責(zé)任扯皮的現(xiàn)象。四是恢復(fù)為原有用地類型存在問題。水土保持設(shè)施驗收中一般要求各類臨時用地恢復(fù)為原有的用地類型，但實際中恢復(fù)為原有用地類型往往是困難的。平整硬化后的施工場地，受到當(dāng)?shù)卣虍?dāng)?shù)厝罕姷那嗖A，會要求保留并交由他們使用，但是改變土地利用類型的合法性問題目前尚缺少相關(guān)明確的政策。

1.3 施工便道現(xiàn)實問題

施工便道分布在道路工程主線兩側(cè), 多用于連接取土場、棄土(渣)場、施工場地等，大多利用原有道路，對地表破壞程度較輕，一般不是水土保持監(jiān)測、評估或督查的重點區(qū)域，但仍有問題需要解決：一是多山地區(qū)施工便道防護(hù)措施落實不到位。線路經(jīng)過多山地區(qū)的道路工程，新修建的施工便道又多又長且邊坡高陡裸露，如江西某鐵路一個隧道進(jìn)口到出口之間新修建的施工便道就有2 km長，這在山區(qū)鐵路或高速公路中很常見，山區(qū)隧道多、橋梁多、施工便道更多，而這些便道大多沒有邊坡防護(hù)措施。二是施工便道恢復(fù)率極低。大多新修施工便道使用完畢后不進(jìn)行恢復(fù)，直接作為當(dāng)?shù)氐缆肥褂?，但是由于施工便道的等級較低，沒有鋪設(shè)路面，土壤直接暴露在外，土壤侵蝕量巨大，加上裸露的邊坡，遺留的水土流失問題嚴(yán)重。三是施工便道監(jiān)測難度較大，不同于取、棄土場和施工場地的點狀場地易找，施工便道成線形分布且比較長，沒有設(shè)計和施工圖紙，即使通過Google Earth查看，也存在原有道路和新修道路難區(qū)分的問題，施工道路的資料難收集、難精確，給監(jiān)測和監(jiān)督帶來難題。

另外，臨時用地的表土剝離執(zhí)行力普遍較低，利用更少，表土資源未得到有效利用。

2 綜合性問題

不同道路工程臨時用地的水土保持問題雖然不同，但普遍有一些共性問題，分別從意識、資金、設(shè)計、管理等方面綜合總結(jié)如下。

2.1 意識不強(qiáng)

道路工程永久用地中涉及的水土保持措施大多屬于主體工程中的一部分或為主體工程安全穩(wěn)定和生態(tài)美化所需，因此能受到建設(shè)單位的重視而得到有效落實。如主體工程中邊坡防護(hù)工程、排水工程、土地整治工程、植被恢復(fù)工程就屬于主體工程的組成部分，從設(shè)計到施工再到驗收，都有嚴(yán)格要求，工程質(zhì)量和效果較好；主體工程臨時排水、臨時攔擋等臨時防護(hù)工程，是為工程建設(shè)期間的安全施工和文明施工所建，也受到施工管理約束而得到一定重視和落實。然而，作為臨時用地的施工場地、施工便道、取土場和棄土場等的各項水土保持措施，因為不直接影響工程質(zhì)量而不受到建設(shè)單位的重視，一般交由施工單位自行管理，在沒有強(qiáng)制約束的情況下，為省錢、省事、趕工期，這些區(qū)域的水土流失防治措施往往得不到實施或者實施滯后或者為了應(yīng)付水土保持驗收而在后期才進(jìn)行整改落實。

2.2 資金不明

實施工程需要有資金支持。據(jù)對江西省多條高速公路和鐵路開展水土保持監(jiān)測所獲取的資料，一般高速公路的招標(biāo)項目中含有勘察設(shè)計招標(biāo)、土建施工招標(biāo)、土建施工監(jiān)理招標(biāo)、房建工程招標(biāo)、綠化工程招標(biāo)等，但均未包含對臨時用地水土保持措施的招標(biāo)。沒有專項資金的預(yù)算，對施工單位來說，實施臨時用地的水土保持工程是費錢的事情，能不做就不做，能少做就少做，致使眾多高速公路取土場、棄土場等臨時用地裸露嚴(yán)重、水土流失防治措施未實施，在水土保持專項驗收前著急整改卻常因土質(zhì)問題恢復(fù)不佳。

值得關(guān)注的是，鐵路項目的取、棄土場的水土保持措施普遍比高速公路項目做得好，攔擋、排水、土地整治、植被恢復(fù)能和主體工程同步實施，水土流失防治效果較好。這主要歸于鐵路項目對取土場和棄土場的水土保持措施進(jìn)行了較詳細(xì)的設(shè)計，并與主體工程一起進(jìn)行了招標(biāo)，有資金預(yù)算，取、棄土場的水土保持措施就能得到及時落實。

2.3 設(shè)計不深

臨時用地水土保持措施缺少設(shè)計或者設(shè)計深度不足是問題的核心。設(shè)計不足導(dǎo)致無法定量進(jìn)行招標(biāo)，引起資金預(yù)算問題；設(shè)計不足還導(dǎo)致后期實施難、變更多，增加管理難度，引起管理的混亂和低效。

設(shè)計問題存在于兩個方面：一方面，水土保持專項設(shè)計嚴(yán)重不足。在項目初步設(shè)計和施工圖設(shè)計中，除永久用地中的水土保持措施作為主體工程的一部分能得到詳細(xì)設(shè)計外，高速公路項目臨時用地水土保持措施僅在“環(huán)境保護(hù)和景觀設(shè)計”專章中略有定性提及，缺乏詳細(xì)設(shè)計和明確工程量；一些鐵路項目對取、棄土場有較為詳細(xì)的設(shè)計和明確的水土保持工程量，但是對施工場地和施工便道的水土保持措施缺乏設(shè)計。另一方面，水土保持方案中對項目臨時用地的水土保持措施具有全面的設(shè)計，但由于水土保持方案一般為可研深度或初步設(shè)計深度，往往難以直接指導(dǎo)工程實施。正因為臨時用地的水土保持措施與主體工程未能同步設(shè)計，進(jìn)而不能同時施工、同時投入使用，即“三同時”制度落實不到位，導(dǎo)致臨時用地水土流失問題嚴(yán)重且一直未能得到有效解決。

2.4 管理不足

在項目建設(shè)管理方面，不少道路工程水土保持工作落實不到位、責(zé)任義務(wù)不清、缺少水土保持專項人員、工作方式上常表現(xiàn)出被動應(yīng)付和遮掩避責(zé)，尤其是在臨時用地水土保持措施的落實上，若沒有外界強(qiáng)制約束力，則建設(shè)各方都很難對臨時用地的水土流失防治工作上心并積極實施。

在政府監(jiān)管方面，必須看到的是，這些年政府在普法、執(zhí)法、審批、驗收等方面都加大了對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的行政管理，對加強(qiáng)道路工程水土保持工作起到了一定的效果，比如監(jiān)督執(zhí)法常態(tài)化讓建設(shè)單位不敢肆無忌憚地亂挖濫棄，也提高了建設(shè)各方的水土保持責(zé)任意識；驗收工作也把住了水土保持措施落實的最后一道關(guān)，建設(shè)單位為了順利通過水土保持專項驗收也會加緊整改現(xiàn)場、恢復(fù)場地，使得總體上達(dá)到驗收要求。但是，監(jiān)管也存在一些問題：一是監(jiān)管人力不足，項目太多，執(zhí)法人員太少，致使督查頻次低，威懾效果一般；二是監(jiān)管技術(shù)有限，傳統(tǒng)監(jiān)管方式主要是聽取建設(shè)各方匯報和由建設(shè)方帶領(lǐng)查勘現(xiàn)場，很難全面細(xì)致地掌握實情；三是監(jiān)管約束力不大，從江西省來看，省級水保執(zhí)法督查會對建設(shè)單位起到較強(qiáng)的威懾作用，會引起建設(shè)方重視并落實整改要求，然而由于高速公路和鐵路的建設(shè)方基本都是省級交通部門或者是國企，市縣級尤其是縣級水行政部門對這些項目難以進(jìn)行有效管理。

3 對策及建議

3.1 行業(yè)間深度合作才是治本之策

道路工程建設(shè)的水土保持工作之所以存在意識不強(qiáng)、設(shè)計不深、資金不明、管理不足等問題，最根本原因在于水土保持并未真正融入交通行業(yè)內(nèi)部的規(guī)范和管理，而是始終作為一種外部邊緣化工作被排斥和應(yīng)付，被動做和主動做的效果是完全不同的。

每個行業(yè)都有相對固定的規(guī)范、程序和管理習(xí)慣，若沒有外界強(qiáng)力干預(yù)，則一般較難改變固有習(xí)慣。道路工程和水土保持分屬兩個行業(yè)，分別歸口交通部門和水利部門，兩者都有各自的理念、程序、法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和管理制度等，若沒有交流融合，就會各做各的，難以在道路工程中真正落實水土保持。比如，道路工程中的“清表”和水土保持中的“表土剝離”，同樣都是對所占土地的表土進(jìn)行剝離，但是兩者的技術(shù)規(guī)范和實施重點就很不同，“清表”注重于清除“無用之土”，“表土剝離”則注重于保護(hù)和利用“有用之土”，道路工程按照自己的行業(yè)規(guī)范進(jìn)行施工也無可厚非。

水土保持必須借助強(qiáng)力融入交通行業(yè)內(nèi)部，將水土保持理念、法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、管理程序等融入交通行業(yè)的法規(guī)、技術(shù)規(guī)范，以及設(shè)計、招標(biāo)、施工、管理等全過程，這樣才能真正落實“三同時”制度、配套經(jīng)費和提高管理水平，而這就必須加強(qiáng)兩個行業(yè)主管部門的深度合作，尤其是頂層設(shè)計和高層部署，朝著有利于水土保持的方向，共同推動相應(yīng)行業(yè)技術(shù)規(guī)范的調(diào)整和管理方式的優(yōu)化。

3.2 借助高科技提高監(jiān)管效率

依靠政府部門有限的人力的傳統(tǒng)監(jiān)管方式是難以應(yīng)對眾多建設(shè)項目水土保持督查需求的，蜻蜓點水式的檢查效果容易遺漏問題、產(chǎn)生危害。當(dāng)前，借助高科技力量，實行“天地一體化”動態(tài)精確監(jiān)管，建設(shè)項目擾動情況一目了然，躲也躲不掉，這如同一把利劍懸在建設(shè)方的頭上，不敢對水土流失問題置之不理，倒逼其完善水土流失防治工作。在當(dāng)前生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持行政驗收取消的形勢下，政府借助高科技手段，加強(qiáng)建設(shè)過程中的監(jiān)管尤為重要。

王嘉(1985—)，女，安徽安慶市人，工程師，碩士，主要研究方向為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

2017-08-10

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157.2

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1000-0941(2017)11-0040-03