胡波

沒了奧巴馬的那種審慎，特朗普統(tǒng)率下的美軍在南海很可能會(huì)搞出更大的動(dòng)作，比如在南海中國控制的島礁領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行“有害通過”。

對于唐納德·特朗普就任美國總統(tǒng)后的對外政策，在各種千差萬別的分析中，政策觀察家們的唯一共識是，特朗普政策的最大特點(diǎn)將是其“不確定性”。

以其政治“素人”的出身，特朗普要完成從一個(gè)商人到一個(gè)全球頭號大國的總統(tǒng)的角色轉(zhuǎn)變需要一些時(shí)日。僅僅憑借他在社交媒體推特（twitter）上的只言片語，外界很難確定其是否已形成系統(tǒng)的對外政策。不過，分析特朗普最近的言論，倒也不難發(fā)現(xiàn)他的政策端倪。

關(guān)于海洋戰(zhàn)略與政策，大選結(jié)束后不久，特朗普就宣布要將海軍艦艇的規(guī)模增加到350艘。這是一個(gè)令美國國防部和海軍相當(dāng)振奮的消息，要知道，按照近幾年美國海軍的計(jì)劃，未來30年，美軍艦隊(duì)的理想狀態(tài)是，總體規(guī)模維持在300艘軍艦左右。

特朗普打造這樣的“超級海軍”究竟意欲為何，他是否要在海上下一盤大棋？2016年12月4日，特朗普在推特上質(zhì)問，“中國在南海搞軍事建設(shè)問過我們嗎？”

12月16日，中美在南海發(fā)生了無人潛航器風(fēng)波，特朗普先是稱，“中國偷了美國的東西”，后面又在推特上寫道，“應(yīng)該跟中國說我們不要被他們拿走的無人潛航器了，讓他們留著吧?！?/p>

特朗普如此密集地在海洋問題上拿中國說事，特別是在針對東海、南海頻繁發(fā)聲，不由得令人擔(dān)憂，他究竟會(huì)在涉華海洋議題上采取什么樣的政策？

博弈亞太仍是重點(diǎn)

作為一個(gè)全球性的海洋強(qiáng)國，美國的海洋戰(zhàn)略與政策是較為穩(wěn)健的，是美國歷屆總統(tǒng)、國防部、國務(wù)院等官僚體系和國會(huì)等立法機(jī)構(gòu)幾十年共同作用的結(jié)果，有一些基本的共識和假設(shè)，即便是總統(tǒng)也難以輕易改變。

一是海上力量被美國視為其全球主導(dǎo)地位的戰(zhàn)略支柱。美國戰(zhàn)略界人士篤信，歐亞大陸是世界政治的中心，美國要影響歐亞大陸事務(wù)、維系世界大國地位，就必須跨過兩洋向歐亞大陸投送力量或資源，而這必然需要強(qiáng)大的海軍。因此，維系一支超強(qiáng)的海軍幾乎是華盛頓圈子內(nèi)的共識，只是受制于財(cái)政狀況，有時(shí)候不得不妥協(xié)。

冷戰(zhàn)末期，美國海軍曾擁有近600艘艦艇，隨后由于蘇聯(lián)威脅的消失，加上一系列陸上戰(zhàn)爭對海軍預(yù)算的傾軋和裝備成本日益攀升等因素，美國海軍艦隊(duì)的整體規(guī)模不斷縮小，2015年到達(dá)了歷史的一個(gè)低點(diǎn)，在役艦艇僅272艘。而在特朗普表態(tài)不久，美國海軍就發(fā)布了2016年度的兵力結(jié)構(gòu)評估，指出美國需要一支擁有355艘軍艦的海軍艦隊(duì)，包括12艘航空母艦、104艘大型水面艦艇、52艘小型水面艦艇、38艘兩棲船以及66艘潛艇。顯然，特朗普的350艘絕不是頭腦發(fā)熱，這很大程度上迎合了美國戰(zhàn)略界對海上主導(dǎo)地位和海軍的偏愛。

二是戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型仍是美國海上力量建設(shè)的首要任務(wù)。大國傳統(tǒng)軍事挑戰(zhàn)與海上非傳統(tǒng)安全威脅的同步增強(qiáng)是美國近些年來海上力量轉(zhuǎn)型的兩大背景。冷戰(zhàn)后，由于大洋對手的暫時(shí)稀缺，美國海上戰(zhàn)略加速“由海向陸”——從大洋向近海轉(zhuǎn)變，為此還啟動(dòng)建造了一系列近海作戰(zhàn)平臺，如瀕海戰(zhàn)斗艦、朱姆沃爾特DDG1000驅(qū)逐艦等。

2002年前后，美國海軍相繼出臺了《美國海軍轉(zhuǎn)型路線圖》等綱領(lǐng)性文件，力圖通過轉(zhuǎn)型，建立一支靈活高效的部隊(duì)，為聯(lián)合部隊(duì)發(fā)起有效進(jìn)攻和防御行動(dòng)提供更安全和自主的海上平臺。2008年開始，美國海軍圍繞中俄等國所謂的“反介入威脅”進(jìn)行了新一輪的戰(zhàn)略調(diào)整，重點(diǎn)凸顯在敏感海域的自由進(jìn)出或介入能力。

2015年美國海軍發(fā)布的《21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》中提出了“全域介入”的概念，并將其作為美國海上力量的首要職能。為此，美國國防部、參聯(lián)會(huì)積極醞釀出臺“空海一體戰(zhàn)”“全球公域進(jìn)入與機(jī)動(dòng)聯(lián)合”等作戰(zhàn)概念，并發(fā)起第三次抵消戰(zhàn)略，試圖進(jìn)一步拉開與中俄等對手的技術(shù)差距，維系海上主導(dǎo)地位。

在重視近海作戰(zhàn)環(huán)境之外，針對愈演愈烈的跨國犯罪、海盜、恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、海洋環(huán)境等全球性海上問題，美國海軍也有較為充分的反應(yīng)，高度重視應(yīng)對非軍事安全挑戰(zhàn)的海上安保能力。面對海上威脅及海軍任務(wù)的多元化，美國還積極倡導(dǎo)海上安全合作，相繼提出了“防擴(kuò)散安全倡議”“千艦海軍計(jì)劃”和“全球海上伙伴關(guān)系倡議”等國際合作方案，并在2005年的《國家海上安全戰(zhàn)略》和2007年、2015年的《21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》等文件中強(qiáng)調(diào)國際合作的必要性。

三是將中國界定為美國最大海上對手或威脅。亞太地區(qū)日漸成為美國的全球海上戰(zhàn)略重心，中國的海上崛起正被美國看成其最大的海上外部環(huán)境變量。美國尚不認(rèn)為中國的海上崛起會(huì)危及其全球的海上主導(dǎo)地位，但認(rèn)為中國在亞太的“挑戰(zhàn)”已經(jīng)迫在眉睫。

如前所述，美國海軍越來越頻繁地渲染中國所謂的“反介入”或“區(qū)域拒止”威脅，并針鋒相對地提出了打造“全域進(jìn)入”能力和強(qiáng)化前沿存在的對策。截至目前，美國海空軍基本上完成了在亞太地區(qū)部署60%主要?？毡Φ膽?zhàn)略調(diào)整，戰(zhàn)略核潛艇和大型水面艦艇的比例甚至已超過60%。

2015年的《亞太海上安全戰(zhàn)略》報(bào)告透露，未來幾年，美軍將繼續(xù)加大在亞太地區(qū)的兵力部署，包括向亞太派出“里根”號航母，增派1艘“美國”級兩棲攻擊艦、3艘DDG-1000型驅(qū)逐艦、2艘“弗吉尼亞”級潛艇，還將派遣多架F-22及F-35戰(zhàn)斗機(jī)、B-2及B-52戰(zhàn)略轟炸機(jī)、“魚鷹”運(yùn)輸機(jī)等空中作戰(zhàn)力量，完成向日本加派帶有“宙斯盾”系統(tǒng)的驅(qū)逐艦和在新加坡部署4艘瀕海戰(zhàn)斗艦的任務(wù)。

長期以來，針對中國海空能力的快速提升，美軍主要采取強(qiáng)化前沿存在、研發(fā)新型作戰(zhàn)平臺和武器、驗(yàn)證完善新的作戰(zhàn)概念等方式進(jìn)行應(yīng)對。2016年11月7日，特朗普外交政策顧問亞歷山大·格雷和彼得·納瓦洛在《外交政策》網(wǎng)站上發(fā)表題為《特朗普以實(shí)力求和平的亞太戰(zhàn)略》的文章，闡述了特朗普強(qiáng)化力量后盾的思路。以此為基礎(chǔ)估計(jì)，特朗普政府對中國“頭號海上戰(zhàn)略競爭對手”的定位和對華軍事施壓的基本政策今后只會(huì)加強(qiáng)，方向不會(huì)有大的變化。

更好地“花錢”與更好地“出牌”

目前來看，特朗普已經(jīng)在有意識地向上述美國海洋戰(zhàn)略的三大傳統(tǒng)靠攏，指望他會(huì)因國內(nèi)事務(wù)或戰(zhàn)略收縮而可能在海洋戰(zhàn)略方面“離經(jīng)叛道”幾乎是異想天開。但是，特朗普處事的邏輯和方式方法較其前任們卻會(huì)有很大的不同：

首先，最大的不同在于，他喜歡不按套路出牌。在國防預(yù)算問題上，特朗普已展現(xiàn)出他的與眾不同。近些年，美國國防預(yù)算持續(xù)緊張，海軍、空軍、陸軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)都在喊缺錢。

從紐約自由女神像側(cè)畔駛過的美國兩棲攻擊艦。

為什么缺錢？這可以從兩個(gè)方面來看：一方面是開源問題，自2011年以來，國防總預(yù)算確實(shí)有所減少，至少?zèng)]有太多增長，錢少了自然手頭就緊。另一方面是節(jié)流問題，國防部、各軍種乃至軍工企業(yè)浪費(fèi)驚人，國防部機(jī)構(gòu)越來越臃腫、雇員上百萬人，武器越造越貴，福特級航母、F-35戰(zhàn)機(jī)等裝備的造價(jià)一增再增。明眼人都清楚，國防系統(tǒng)的貓膩實(shí)在是太多。而事實(shí)上，節(jié)約或壓縮的空間很大。

據(jù)《華盛頓郵報(bào)》2016年12月5日披露，五角大樓最近就曾搞了一份未來5年節(jié)省1250億美元的內(nèi)部研究報(bào)告，只是擔(dān)心國防預(yù)算會(huì)因此被進(jìn)一步削減，迄今仍秘而不宣。

以往的歷屆總統(tǒng)對國防部和軍事部門的浪費(fèi)頑疾貌似辦法不多，通常是預(yù)算緊張了就削減軍隊(duì)規(guī)模，并下馬性價(jià)比不高的裝備項(xiàng)目。商人出身的特朗普顯得比他的前任們都要精明，在總預(yù)算不可能做大幅增加的情況下卻要全面擴(kuò)軍。他雄心萬丈，誓將壓縮采購成本，還宣布將親自參加國防合同的談判，而且已有所斬獲。在特朗普的壓力之下，波音公司CEO丹尼斯·米倫伯格近日宣布，降低新“空軍一號”的成本，而洛克希德·馬丁公司CEO瑪麗蓮·休森也表示，在F-35戰(zhàn)機(jī)的成本問題上愿意與新政府合作。

“把錢花在刀刃上”，特朗普確實(shí)抓住了問題所在。他長期經(jīng)商，在控制成本方面比政客出身的總統(tǒng)確有優(yōu)勢。不過國防采購是一個(gè)盤根錯(cuò)節(jié)、錯(cuò)綜復(fù)雜的大體系，CEO們和官僚們的一兩次讓步還不足以說明問題，這種限制成本的措施究竟能有多大力度和成效，還有待觀察。

其次，特朗普并無高大上的政策套路，但在應(yīng)對具體問題時(shí)卻是個(gè)強(qiáng)硬的“應(yīng)急派”。他可能習(xí)慣于就事論事，涉華海洋議題在他眼里更多是服務(wù)于其國內(nèi)國際政策的工具，而非是高明的戰(zhàn)略。雖然特朗普就南海、東海甚至是臺灣等問題發(fā)了些狠話，但并無跡象表明，他在這些問題上已經(jīng)有了成熟的想法，有一個(gè)成形的遏制中國的計(jì)劃。筆者認(rèn)為，他可能更看重這些問題的工具性作用：

一是作為取悅國內(nèi)強(qiáng)硬輿論或勢力的手段。經(jīng)過美國國防部、國會(huì)和智庫等勢力近些年的大肆炒作，在涉華海洋議題上，美國國內(nèi)已經(jīng)有了一些較為普遍的政策假設(shè)或判斷，即“中國海上力量強(qiáng)大后要將美國趕出西太平洋”“中國違反國際法”“中國在以實(shí)力威脅周邊鄰國”。這些基于片面或錯(cuò)誤事實(shí)的假設(shè)嚴(yán)重惡化了美國國內(nèi)在涉華海洋議題上的輿論環(huán)境，美國政策圈普遍認(rèn)為，要加強(qiáng)反擊“中國的海上挑釁”，而“奧巴馬政府做得很不夠”。

二是作為向中國施壓、與中國討價(jià)還價(jià)的籌碼。在奧巴馬政府實(shí)施“重返亞太”“亞太再平衡”戰(zhàn)略的過程中，涉華海洋問題就一直是一個(gè)不可或缺的抓手，正是因?yàn)橹袊c周邊國家在海上的矛盾與分歧，才給美國的戰(zhàn)略布局提供了難得的機(jī)遇。美國或利用、或炒作這些涉華海洋議題，為自己的戰(zhàn)略布局服務(wù)。特朗普肯定會(huì)繼續(xù)針對中國的這個(gè)“軟肋”，可能會(huì)從更廣泛的角度去挖掘這些議題的“剩余價(jià)值”，或通過這些問題在其他領(lǐng)域?qū)χ袊?，或在這些問題上挑事兒，以發(fā)泄在貿(mào)易等其他方面對中國的不滿情緒。

三是作為政治表演的道具或舞臺。沒有人會(huì)否認(rèn)美國政治特別是選舉政治有著很強(qiáng)的表演色彩，而特朗普的表演欲似乎超出以往的美國任何總統(tǒng)，他在作為候任總統(tǒng)的過渡時(shí)期就迫不及待地各種大“秀”自己。如果他一直在戲里，美國和整個(gè)世界都將會(huì)有大麻煩。而在中美關(guān)系中，涉華海洋議題無疑是表演空間最大且最能刺激大眾荷爾蒙的熱門題材。

個(gè)性與“磨合失靈”的雙重挑戰(zhàn)

美國戰(zhàn)略界已將東海、南海等問題視為與中國進(jìn)行戰(zhàn)略競爭的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要籌碼，在中國海上力量和維權(quán)力度大幅增強(qiáng)的背景下，美國對中國的牽制和防范只會(huì)進(jìn)一步加劇。中國維護(hù)島礁主權(quán)和海洋權(quán)益，以及追求相應(yīng)海上地位的行動(dòng)，與美國維系亞太主導(dǎo)地位的圖謀之間，存在結(jié)構(gòu)性和戰(zhàn)略性的矛盾，短期內(nèi)難以得到根本性緩解。在這樣的背景之下，美國不同政府間的政策區(qū)別僅在于方式方法。

奧巴馬執(zhí)政期間，美國總體上陣勢很大，戰(zhàn)略推進(jìn)方面較為大膽，但具體操作方面卻比較謹(jǐn)慎，軍事上屬于高舉低放，輿論、國際法、外交、經(jīng)濟(jì)等方面的動(dòng)作較為突出。而特朗普可能沒那么多戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，但在操作層面和現(xiàn)場的動(dòng)作會(huì)更大、更劇烈，摩擦也會(huì)更頻繁。除了總統(tǒng)個(gè)性因素外，美國的介入方式和程度也取決于其面臨的國內(nèi)國際環(huán)境。如果國內(nèi)議程和其他國際議程過于繁雜，精力受到較大掣肘，美國可能會(huì)相對收縮，反之則會(huì)更加激進(jìn)。

具體而言，在涉華海洋議題上，特朗普政府至少會(huì)帶來以下兩類挑戰(zhàn)：

其一，特朗普的特立獨(dú)行會(huì)加劇美國政策的波動(dòng)。特朗普行事頗為不羈，這增大了他的幕僚、美國的政策部門，以及外界對其形成穩(wěn)定政策預(yù)期的難度，易怒、好冒險(xiǎn)等特點(diǎn)會(huì)助長他的過激反應(yīng)，而極強(qiáng)的表演欲同樣會(huì)促使其在國際事務(wù)中做出一些極端的動(dòng)作。特朗普在臺灣問題上的出格舉動(dòng)，對中國貿(mào)易政策和南海維權(quán)行動(dòng)的指責(zé)批評，都表明他不會(huì)甘于寂寞平庸，會(huì)不斷對中國挑起事端。

不難預(yù)計(jì)，在特朗普執(zhí)政后，美國在涉華海洋議題上的風(fēng)險(xiǎn)意識比奧巴馬時(shí)期將明顯下降，可能對強(qiáng)化危機(jī)管控也將不那么感興趣。如此，中美在東亞海上的摩擦和沖突必將更為頻繁、更為激烈。不過，這些舉動(dòng)未必就有很高深的謀略或戰(zhàn)略考慮，宣泄情緒、表明態(tài)度和應(yīng)激反應(yīng)的成分要更多一些。

其二，特朗普政府“磨合失靈”帶來的風(fēng)險(xiǎn)。與奧巴馬和希拉里不同，特朗普在亞太事務(wù)方面并沒有成體系的概念和想法，而且他沒有任何政府工作經(jīng)驗(yàn)，對美國官僚體系的復(fù)雜性缺乏應(yīng)有了解，很難期望他能對政策的“度”有較好的把握。此外，華盛頓的“生面孔”能否有效駕馭軍方、情報(bào)機(jī)構(gòu)等強(qiáng)力部門還未可知，而美國國防部、海軍、太平洋總部和情報(bào)機(jī)構(gòu)等強(qiáng)力部門為“刷存在感”，也很可能會(huì)有一些出格的舉動(dòng)。

可以想見，特朗普與官僚體系的磨合將是一個(gè)長期而艱巨的過程，這中間可能會(huì)出現(xiàn)各種“黑天鵝”事件，比如，特朗普把控不好政策的度，部分機(jī)構(gòu)和官員有不馴服的情況，甚至有人故意給特朗普“挖坑”。無論是哪種狀況，它們都必然會(huì)導(dǎo)致中美海上摩擦頻率和幅度的上升。

最近半年或一年的時(shí)期內(nèi)，特朗普政府在海上的粗獷大膽作風(fēng)就會(huì)在臺海、南海等方向有較為集中的體現(xiàn)。對于他而言，無論是“交學(xué)費(fèi)”，還是“受教育”，以下動(dòng)作似乎都難以避免。

在外交、輿論和政治層面，美國最可能在臺海和朝核問題上對中國施壓，如進(jìn)行大規(guī)模軍售，不斷采取行動(dòng)提升與臺灣的軍政聯(lián)系，加大對中國朝鮮半島政策的指責(zé)。而在軍事行動(dòng)和操作層面，美國的重點(diǎn)針對海域很可能還是南海。

在當(dāng)前的地緣環(huán)境下，美國不太可能對朝動(dòng)武，半島軍事行動(dòng)的主要目的是威懾，暫時(shí)不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的重大動(dòng)作;而在臺海，海峽兩岸的力量對比已經(jīng)嚴(yán)重失衡，且中美對彼此的底線非常清楚，美國貿(mào)然采取軍事行動(dòng)容易導(dǎo)致圖窮匕見，即便特朗普頭腦發(fā)熱，美國軍方也不會(huì)支持他在臺海冒險(xiǎn);東海目前中日僵持，美國發(fā)揮余地不大，可能延續(xù)讓日本打頭陣的策略，并進(jìn)一步縱容日本強(qiáng)化軍力。只有在南海，美軍行動(dòng)被關(guān)注度高、“表演”效果明顯，且相關(guān)各方政策都存在一定的模糊地帶，行動(dòng)的空間和彈性都相對較大。

事實(shí)上，美國軍方和法律界人士對美國目前在南海“航行自由行動(dòng)”的低調(diào)克制做法頗有微詞，認(rèn)為“無害通過”沒有任何意義，“這種行動(dòng)要么不做，要做就應(yīng)該推得更狠一些”，沒了奧巴馬的那種審慎，特朗普統(tǒng)率下的美軍在該問題上很可能會(huì)搞出更大的動(dòng)作，比如在南海中國控制的島礁領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行“有害通過”。