謝言文

(光山縣水利局 水土保持監(jiān)督站，河南 光山 465450)

房地產(chǎn)項(xiàng)目為何要編報(bào)水土保持方案
——以信陽(yáng)“GS星河灣”住宅小區(qū)項(xiàng)目為例

謝言文

(光山縣水利局 水土保持監(jiān)督站，河南 光山 465450)

水土保持；監(jiān)督執(zhí)法；方案編制；房地產(chǎn)項(xiàng)目；光山縣

水土保持法已經(jīng)明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度，并規(guī)定了方案編報(bào)范圍、編報(bào)對(duì)象、編制機(jī)構(gòu)及審批機(jī)構(gòu)等內(nèi)容，但在監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中還是出現(xiàn)了生產(chǎn)建設(shè)單位不愿編報(bào)水土保持方案等問(wèn)題。以信陽(yáng)GS置業(yè)有限公司“GS星河灣”住宅小區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目為例，探討基層監(jiān)督執(zhí)法中遇到的建設(shè)單位弄不清何為水土保持、水土流失，不了解編制水土保持方案的任務(wù)、目的和意義及不愿編報(bào)水土保持方案等問(wèn)題，并介紹了成功執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)。

水土保持法第二十五條規(guī)定：在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)和水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報(bào)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施。沒有能力編制水土保持方案的，應(yīng)當(dāng)委托具備相應(yīng)技術(shù)條件的機(jī)構(gòu)編制。水土保持方案應(yīng)當(dāng)包括水土流失預(yù)防和治理的范圍、目標(biāo)、措施和投資等內(nèi)容。本條實(shí)質(zhì)上是對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度的規(guī)定，不僅明確了方案編報(bào)范圍、編制對(duì)象、編制機(jī)構(gòu)，還明確了審批機(jī)構(gòu)。然而在水土保持監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中，從事生產(chǎn)建設(shè)造成水土流失而不編報(bào)方案，不采取科學(xué)規(guī)范的水土流失防治措施的建設(shè)項(xiàng)目還大量存在?，F(xiàn)結(jié)合信陽(yáng)GS置業(yè)有限公司(簡(jiǎn)稱“GS”公司)“GS星河灣”住宅小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)法實(shí)踐，就執(zhí)法中遇到的問(wèn)題進(jìn)行探討。

2015年8月，光山縣水利局在對(duì)城區(qū)的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)“GS星河灣”住宅小區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目未辦理水保審批手續(xù)?？h水利局依水土保持法第二十五、二十六、五十三條和河南省實(shí)施水土保持法辦法第二十一條規(guī)定，對(duì)GS公司下達(dá)了《責(zé)令停止水土保持違法行為通知書》《限期編(補(bǔ))報(bào)水土保持方案通知書》。GS公司收到通知書后，書面向縣水利局提出答復(fù)：①要求對(duì)水土保持、水土流失做出專業(yè)解釋。②要求對(duì)編制水土保持方案的任務(wù)、目的和意義進(jìn)行具體了解。③提出三點(diǎn)該房地產(chǎn)項(xiàng)目不編制水土保持方案的理由。一是GS公司不是編制水土保持方案的主體；二是項(xiàng)目占地不屬于水土保持法規(guī)定的應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的地貌范圍；三是現(xiàn)在補(bǔ)報(bào)水土保持方案沒有實(shí)際意義?？h水利局即時(shí)針對(duì)此答復(fù)(疑問(wèn))給予回函，通過(guò)執(zhí)法人員持續(xù)溝通與協(xié)調(diào)，耐心宣傳水土保持法律法規(guī)，GS公司最終補(bǔ)報(bào)了水土保持方案，履行了法律義務(wù)?，F(xiàn)將執(zhí)法過(guò)程簡(jiǎn)單梳理一下，期望對(duì)水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員能夠有所幫助。

1 GS公司的答復(fù)(疑問(wèn))

(1)GS公司不是編制水土保持方案的主體。“GS星河灣”住宅小區(qū)占地，是GS公司通過(guò)招拍掛形式從已完成征地手續(xù)的縣政府手里取得土地使用、開發(fā)權(quán)，征地是政府土地主管部門所為，征地與公司無(wú)關(guān)，GS公司不是編制水土保持方案的主體?！敦?zé)令停止水土保持違法行為通知書》《限期編(補(bǔ))報(bào)水土保持方案通知書》應(yīng)送達(dá)負(fù)責(zé)征地的政府主管部門。

(2)“GS星河灣”住宅小區(qū)占地不屬于水土保持法規(guī)定的應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的地貌范圍。水土保持法第二十五條規(guī)定 “在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)及水土保持規(guī)劃確定的容易造成水土流失的區(qū)域從事生產(chǎn)建設(shè)的項(xiàng)目”應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，而該住宅小區(qū)位于光山縣東城區(qū)，屬平原地貌區(qū)，不是容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，不適用也不屬于水土保持法規(guī)定的應(yīng)編制水土保持方案的地貌范圍。

(3)“GS星河灣”住宅小區(qū)開發(fā)項(xiàng)目現(xiàn)在補(bǔ)報(bào)水土保持方案沒有實(shí)際意義，沒有必要。GS公司于2010年取得該住宅小區(qū)占地的土地使用、開發(fā)權(quán)，該住宅小區(qū)為分期在建項(xiàng)目，占地總面積2.53 hm2(38畝)，已竣工封頂近1.93 hm2(29畝)，在建只有0.6 hm2(9畝)，現(xiàn)在補(bǔ)報(bào)水土保持方案沒有實(shí)際意義、沒有必要。

2 縣局回函的具體內(nèi)容

2.1 對(duì)水土保持專業(yè)知識(shí)的解釋

(1)什么是水土保持、水土流失，以及水土保持方案編制的目的及意義。水土保持是指對(duì)自然因素和人為活動(dòng)造成水土流失所采取的預(yù)防和治理措施。水土流失是指在水力、重力、風(fēng)力等外營(yíng)力作用下，水土資源和土地生產(chǎn)力的破壞和損失，包括土地表層侵蝕和水土損失。編制水土保持方案是水土保持法規(guī)定的，編制目的在于防治水土流失。開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，包括產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)新區(qū)、開發(fā)區(qū)及房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目要編制水土保持方案。水土保持方案是一種具有法律約束力的項(xiàng)目立項(xiàng)必備的支持性技術(shù)文件，其任務(wù)是對(duì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行水土流失影響評(píng)價(jià)，并預(yù)測(cè)可能造成的水土流失，制定規(guī)范合理的水土流失防治措施。

2.2 縣局對(duì)GS公司疑問(wèn)的答復(fù)

(1)GS公司是“GS星河灣”住宅小區(qū)開發(fā)項(xiàng)目水土保持方案的編制主體，是該住宅小區(qū)開發(fā)項(xiàng)目水土流失防治義務(wù)責(zé)任單位。該住宅小區(qū)開發(fā)項(xiàng)目征地雖是政府行為，GS公司通過(guò)招拍掛方式取得土地使用權(quán)，但真正使用該地塊的是GS公司，是GS公司在擾動(dòng)、占?jí)?、破壞原地形地貌及植被，在土石方填挖、基礎(chǔ)施工開挖、土石方堆棄等施工過(guò)程中，若未采取科學(xué)合理的防治措施，則在水力、風(fēng)力、重力、凍融等因素作用下就有可能造成新的水土流失。按照“誰(shuí)破壞，誰(shuí)負(fù)責(zé)治理”的原則，從事房地產(chǎn)開發(fā)的是GS公司，是開發(fā)建設(shè)單位，具有水土流失防治義務(wù)，是編報(bào)水土保持方案的主體，通知書依法送達(dá)GS公司是正確的。

(2)“GS星河灣”住宅小區(qū)開發(fā)項(xiàng)目占用地塊完全屬于水土保持法規(guī)定應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的地貌范圍。首先，光山位于大別山向淮河平原過(guò)渡地帶，地形地貌為低山、丘陵，不能認(rèn)為該住宅小區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目所在地位于光山縣城東城區(qū)是平原地貌，不造成水土流失。其次，根據(jù)《水利部關(guān)于規(guī)劃國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的公告》(辦水?！?013〕188號(hào))，光山縣行政區(qū)域位于國(guó)家級(jí)桐柏山大別山重點(diǎn)預(yù)防區(qū)。再次，根據(jù)《光山縣人民政府關(guān)于劃分水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的公告》，重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)是指礦產(chǎn)資源豐富、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目集中、在開發(fā)建設(shè)過(guò)程中容易造成嚴(yán)重人為水土流失的地區(qū)，主要有光山縣城、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地集鎮(zhèn)、各開發(fā)區(qū)、采礦區(qū)等區(qū)域，這類區(qū)域應(yīng)突出依法保護(hù)水土資源，做好預(yù)防監(jiān)督管理工作。開發(fā)建設(shè)單位必須向縣級(jí)以上水行政主管部門編報(bào)水土保持方案，并嚴(yán)格實(shí)施；對(duì)拒不履行法定義務(wù)的，要依法查處。 綜上所述，“GS星河灣”住宅小區(qū)開發(fā)項(xiàng)目占用地塊完全屬于水土保持法規(guī)定應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的地貌范圍，完全屬于“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”。

(3)“GS星河灣”住宅小區(qū)開發(fā)項(xiàng)目現(xiàn)在補(bǔ)報(bào)水土保持方案很有必要、有實(shí)際意義，是法定義務(wù)。該住宅小區(qū)開發(fā)項(xiàng)目部分工程雖已竣工、封頂，但在建地塊面積仍有0.6 hm2(9畝)，且未采取科學(xué)合理的水土流失防治措施，有可能造成水土流失?，F(xiàn)在補(bǔ)報(bào)水土保持方案，按方案要求采取科學(xué)合理的水土保持措施，很有必要、有實(shí)際意義，是法定義務(wù)。開發(fā)建設(shè)單位編報(bào)水土保持方案，是法律明確規(guī)定的事項(xiàng)，水土保持方案是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)等行政許可的支持性文件，編制目的在于防治水土流失，不是用于項(xiàng)目立項(xiàng)審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)取得規(guī)劃許可證、施工許可證的手段。水土保持法第二十六條強(qiáng)調(diào)：依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開工建設(shè)。不編報(bào)水土保持方案就開工建設(shè)，就是實(shí)施了違法行為。因此，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目包括房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目必須編(補(bǔ))報(bào)水土保持方案。水土保持法第五十三條規(guī)定“責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦手續(xù)”，目的是督促開發(fā)建設(shè)單位積極編報(bào)水土保持方案，履行水土流失防治法律義務(wù)。

3 執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)

(1)嚴(yán)格按照法律程序執(zhí)法。光山縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員在辦理此案過(guò)程中嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行，法律文書嚴(yán)格按省水行政執(zhí)法文書格式規(guī)范下達(dá)，為水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員持續(xù)宣傳、溝通與協(xié)調(diào)，使當(dāng)事人最終履行法律義務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(2)文明執(zhí)法，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。光山縣水利局即時(shí)針對(duì)建設(shè)單位的答復(fù)(疑問(wèn))，依法律法規(guī)規(guī)定條款，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，結(jié)合專業(yè)知識(shí)積極給予回函，水土保持執(zhí)法人員多次到該公司耐心向有關(guān)負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)宣傳水土保持生態(tài)文明建設(shè)意義、水土保持法律法規(guī)及專業(yè)知識(shí)，送法律法規(guī)宣傳資料，現(xiàn)場(chǎng)解惑答疑，全程文明執(zhí)法，氣氛和諧、友好、文明有序。經(jīng)過(guò)大量艱苦細(xì)致的工作，通過(guò)持續(xù)溝通與協(xié)調(diào)，取得了當(dāng)事人對(duì)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的理解和支持。GS公司最終補(bǔ)報(bào)了水土保持方案，履行了法律義務(wù)。

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157.2

C

1000-0941(2017)04-0027-02

謝言文(1971—)，男，河南光山縣人，水土保持監(jiān)督站副站長(zhǎng)，長(zhǎng)期從事水利工程建設(shè)及水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。

2016-09-15