趙潔

（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所新疆烏魯木齊830000）

關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)狀問題以及改革創(chuàng)新措施分析

趙潔

（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所新疆烏魯木齊830000）

在環(huán)境保護(hù)方面，環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡稱環(huán)評(píng)）制度的產(chǎn)生和應(yīng)用發(fā)揮了巨大的作用，但環(huán)境的污染形勢依然十分嚴(yán)峻，環(huán)評(píng)制度還存在一定的問題。為充分發(fā)揮環(huán)評(píng)制度從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，應(yīng)著實(shí)分析環(huán)評(píng)制度的現(xiàn)狀問題，針對(duì)現(xiàn)狀問題提出改革創(chuàng)新的措施，使環(huán)評(píng)工作更能有章可循，從而達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體目標(biāo)。

環(huán)評(píng)制度；現(xiàn)狀問題；改革創(chuàng)新；措施

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是基于各種規(guī)章制度來展開工作的。自我國對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行法律規(guī)范以來，環(huán)評(píng)工作有很大的進(jìn)步。在大氣污染、水污染等環(huán)評(píng)工作中，都能夠有條不紊地進(jìn)行。在各種技術(shù)的改造、基礎(chǔ)建設(shè)等方面，環(huán)評(píng)工作愈加顯示出巨大的作用[1]。但經(jīng)過多年的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，環(huán)評(píng)制度本身還有不足之處。在面對(duì)不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)下，環(huán)評(píng)制度將容易脫節(jié)，那么環(huán)評(píng)工作的開展將受到一定的阻礙。因此，應(yīng)對(duì)我國環(huán)評(píng)制度的現(xiàn)狀問題進(jìn)行分析，找出缺陷。同時(shí)，應(yīng)對(duì)我國的環(huán)評(píng)制度進(jìn)行改革創(chuàng)新，使環(huán)評(píng)制度充分發(fā)揮從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，從而達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體目標(biāo)。本文著力分析環(huán)評(píng)制度的現(xiàn)狀問題，并探討環(huán)評(píng)改革創(chuàng)新的措施。

1 環(huán)評(píng)制度的現(xiàn)狀問題分析

1.1 環(huán)評(píng)制度本身存在的問題

我國《環(huán)評(píng)法》中定義“環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度?！倍x中，并沒有對(duì)具體的對(duì)策或措施作出明確的規(guī)定，也就是說，在這一環(huán)節(jié)的實(shí)施中，并沒有具體的章法可循。另外，我國現(xiàn)行的環(huán)評(píng)制度中，環(huán)評(píng)違法責(zé)任追究機(jī)制不健全。對(duì)建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件，擅自開工建設(shè)的違法行為，缺乏明確的責(zé)任追究機(jī)制；對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中已經(jīng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生污染或破壞生態(tài)的現(xiàn)象缺乏明確的處罰條例。同時(shí)，環(huán)評(píng)制度對(duì)于不符合環(huán)評(píng)的事件處罰較輕，對(duì)環(huán)評(píng)違法行為震懾力不足，造成企業(yè)忽略了環(huán)評(píng)制度，敢于違法。

1.2 環(huán)評(píng)制度在落實(shí)中的問題

環(huán)評(píng)制度在落實(shí)中存在的問題主要有以下幾點(diǎn)：（1）《環(huán)評(píng)法》規(guī)定，各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，未組織環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃，審批機(jī)關(guān)不予審批。但在實(shí)際中，規(guī)劃“未評(píng)先批”“評(píng)而不用”等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。（2）對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”的環(huán)評(píng)違法行為，按照《環(huán)評(píng)法》規(guī)定，由環(huán)保部門責(zé)令停止建設(shè)，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。但在實(shí)際中，由于各方面的限制，很難制止違法單位的開工，且在實(shí)施中往往以進(jìn)行罰款了事?？此茍?zhí)法靈活，但實(shí)際上并不符合執(zhí)法的本意，這將造成更多的企業(yè)效仿。（3）對(duì)環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實(shí)施后，編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織環(huán)境影響的跟蹤評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告審批機(jī)關(guān)。環(huán)評(píng)制度對(duì)于各部門在跟蹤評(píng)價(jià)中的職責(zé)不夠具體和明確，且環(huán)評(píng)法中對(duì)環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)工作提及很少，不能夠有效發(fā)揮監(jiān)督管理的職能。（4）由于受到人力、物力、財(cái)力等各方面的限制，一些制度沒有得到真正落實(shí)。主要是環(huán)評(píng)信息公開方面，雖然法律規(guī)定建立環(huán)評(píng)信息數(shù)據(jù)庫，還規(guī)定對(duì)某些特定規(guī)劃進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)。但實(shí)際上，因多種因素的影響，并沒有得到真正地落實(shí)。（5）公眾參與方面，公眾的專業(yè)素質(zhì)、環(huán)境意識(shí)等參差不齊[2]，這就造成在實(shí)際的環(huán)評(píng)工作中的效率不能保證。另外，公眾對(duì)于環(huán)評(píng)工作的法律性質(zhì)缺乏充分的認(rèn)識(shí)。因此在環(huán)評(píng)工作中，往往只是流于形式。

1.3 環(huán)評(píng)工作在開展中的問題

部分項(xiàng)目的環(huán)評(píng)管理工作并沒有清晰的界定，造成企業(yè)在同一個(gè)項(xiàng)目中要應(yīng)對(duì)多個(gè)部門的環(huán)評(píng)審查，給企業(yè)徒增無意義的負(fù)擔(dān)。某些部門在審批規(guī)劃的同時(shí)，還擅自進(jìn)行環(huán)評(píng)文件的審查，這就造成環(huán)保部門不能夠直接發(fā)揮職能。一些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件中，存在不負(fù)責(zé)任、弄虛作假等現(xiàn)象，致使環(huán)評(píng)文件結(jié)論失實(shí)。在管理方面，“三同時(shí)”制度執(zhí)行力不高，多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目在審批時(shí)把關(guān)比較嚴(yán)格，但在驗(yàn)收中，卻多流于形式，造成項(xiàng)目建成后并沒有真正落實(shí)環(huán)評(píng)的相關(guān)要求，有的甚至在不驗(yàn)收的情況下直接投入運(yùn)營。

2 環(huán)評(píng)制度的改革創(chuàng)新措施

2.1 完善環(huán)評(píng)制度

對(duì)環(huán)評(píng)制度進(jìn)行具體分析，日臻完善環(huán)評(píng)制度，做到源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、違法嚴(yán)懲，不斷提高全社會(huì)的環(huán)評(píng)守法意識(shí)；進(jìn)一步健全環(huán)評(píng)違法責(zé)任追究機(jī)制，有效遏制規(guī)劃“未評(píng)先批”“評(píng)而不用”、項(xiàng)目“未批先建”等現(xiàn)象；更加科學(xué)的進(jìn)行項(xiàng)目環(huán)評(píng)分類管理和分級(jí)審批；環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”與排污許可管理有效銜接，夯實(shí)環(huán)評(píng)的制度基礎(chǔ)。要逐步建立“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”的“三線一單”管理機(jī)制；深化和規(guī)范規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)評(píng)信息公開機(jī)制，不斷完善環(huán)評(píng)誠信體系，夯實(shí)環(huán)評(píng)的管理基礎(chǔ)。要完善戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評(píng)頂層設(shè)計(jì)，初步建立環(huán)評(píng)預(yù)警體系，明確“三同時(shí)”主體責(zé)任，夯實(shí)環(huán)評(píng)的執(zhí)行基礎(chǔ)。

2.2 采用雙向論證方法

目前在環(huán)評(píng)工作中，一般是對(duì)項(xiàng)目的有利方面進(jìn)行詳細(xì)分析，而在不利的方面缺乏科學(xué)的預(yù)測和論證，造成項(xiàng)目的決策出現(xiàn)偏差，在實(shí)施后變成不可行的項(xiàng)目。鑒于這一現(xiàn)象，可以采用雙向論證的方法，即要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有利方面和不利方面進(jìn)行雙向論證，從而對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行更加科學(xué)的分析，避免論證偏差。因此，環(huán)評(píng)改革中，要嚴(yán)格環(huán)評(píng)資質(zhì)管理，完善環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)工作能力、人員專業(yè)結(jié)構(gòu)等準(zhǔn)入要求，研究提出以強(qiáng)化環(huán)評(píng)文件質(zhì)量為重點(diǎn)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件；強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管，對(duì)環(huán)評(píng)文件質(zhì)量低劣的，實(shí)行環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和人員雙重責(zé)任追究。

2.3 強(qiáng)化環(huán)評(píng)信息公開

現(xiàn)階段，雖然環(huán)保部門采用公布環(huán)評(píng)信息的方法促進(jìn)信息共享。而公開的信息主要是環(huán)評(píng)文件的受理進(jìn)度、審批情況、驗(yàn)收情況等[3]。公開的信息較少，不利于環(huán)評(píng)信息的共享。因此，在信息公開方面，應(yīng)落實(shí)建設(shè)單位環(huán)評(píng)信息公開主體責(zé)任，推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目選址、建設(shè)、運(yùn)營全過程環(huán)境信息公開及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件相關(guān)信息和審批后環(huán)保措施落實(shí)情況公開。另外，在數(shù)據(jù)庫的構(gòu)建方面，相關(guān)部門應(yīng)該適當(dāng)增加投入，初步建立環(huán)評(píng)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。主要是促進(jìn)環(huán)評(píng)信息的公開，并形成一個(gè)完整的跟蹤鏈，有利于評(píng)估各企業(yè)在環(huán)評(píng)中的各個(gè)環(huán)節(jié)完成情況。強(qiáng)化建設(shè)單位“三同時(shí)”信息公開制度，尤其是驗(yàn)收方面，對(duì)于驗(yàn)收不合格、未進(jìn)行驗(yàn)收的項(xiàng)目可以直接通過公開的信息了解。

2.4 鼓勵(lì)公眾參與環(huán)評(píng)

鼓勵(lì)社會(huì)中的團(tuán)體、單位參與環(huán)評(píng)工作。對(duì)環(huán)境可能造成重大影響的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。積極宣傳環(huán)評(píng)工作情況，讓公眾能加深對(duì)環(huán)評(píng)工作的認(rèn)識(shí)，保障公眾依法有序行使環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。探索更為有效和可操作的公眾參與模式，制定相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法，明確建設(shè)單位的主體責(zé)任。建立公參意見采納反饋機(jī)制，將公參意見作為完善和強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保措施的重要手段。

結(jié)語

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)于從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的具有重要作用，而環(huán)評(píng)制度本身、落實(shí)情況以及環(huán)評(píng)工作的開展等都存在一定的問題。這些問題的出現(xiàn)造成環(huán)評(píng)工作展開受到阻礙，使環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)增加。因此，為充分發(fā)揮環(huán)評(píng)工作的重要作用，應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的改革創(chuàng)新，使環(huán)評(píng)工作更能有章可循；在環(huán)評(píng)工作中，采用雙向論證的方法，使環(huán)評(píng)工作更具科學(xué)性；同時(shí)，還要強(qiáng)化環(huán)評(píng)信息公開，鼓勵(lì)公眾參與，提高公眾參與的有效性，促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革的實(shí)施，從而達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體目標(biāo)。

[1]肖強(qiáng),王海龍.環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的現(xiàn)行法制度設(shè)計(jì)評(píng)析[J].法學(xué)雜志,2015,36(12)：60-70.

[2]周珂,汪小娟.環(huán)評(píng)脫鉤：我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的改革路向[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2015,32 (6)：62-67.

[3]李鳴琴.芻議我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度完善[J].資源節(jié)約與環(huán)保,2015(4)：64.