劉建暉

（山西省環(huán)境信息中心，太原 030024）

山西省排污權(quán)交易體系改進設(shè)計

劉建暉

（山西省環(huán)境信息中心，太原 030024）

本文在山西省排污權(quán)交易工作現(xiàn)有交易機制、政策設(shè)計與實踐成果的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)有排污權(quán)交易實施過程中存在的主要問題，并結(jié)合“十三五”時期國家對排污權(quán)交易工作的總體要求，提出山西省排污交易體系的改進設(shè)計建議。通過改進排污權(quán)初始分配方式和排污權(quán)交易模式，制定活躍排污權(quán)交易市場的相關(guān)政策，強化市場與政府的對接，探索山西省地方立法，擴展山西省排污權(quán)交易管理平臺等，逐步完善交易制度建設(shè)、監(jiān)管體系建設(shè)、信息統(tǒng)計體系建設(shè)，深化排污權(quán)交易支持下的山西省總量減排及環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，構(gòu)建管理規(guī)范、交易順暢的排污指標交易市場，支持排污權(quán)交易工作在山西省的全面推廣與實施。

山西??；排污權(quán)交易；交易市場；組織體系；監(jiān)管體系；信息統(tǒng)計體系

引言

排污權(quán)交易制度起源于美國。自1968年經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯（Dales）于《污染、財富和價格》一書中首先在美國范圍內(nèi)提出排污權(quán)交易起[1]，美國聯(lián)邦政府就開始將其作為一項重要的環(huán)境保護政策在大氣污染及河流污染源的管理上加以研究和運用，從而建立起一種利用經(jīng)濟手段解決環(huán)境問題的有效方法。

我國的排污權(quán)交易的理論研究和實踐探索起步于20世紀80年代末[2]。在2007年以后，我國開展的排污權(quán)交易實踐活動進一步深入，財政部、環(huán)保部先后批復(fù)浙江、江蘇、天津、湖北、湖南、內(nèi)蒙、山西等12個?。▍^(qū)、市）開展排污權(quán)交易試點工作[3]，各地相繼出臺了排污權(quán)交易相關(guān)的管理辦法，并開展了不同程度的實踐活動[4]。然而，從總體來看，盡管我國的排污權(quán)交易實踐已走過近30年的歷程，并且在不斷深化推進，但是適應(yīng)我國國情的排污權(quán)交易市場機制還遠沒有真正建立，仍然面臨許多困難和問題[5,6]。

山西省成為試點省份以來，針對排污權(quán)交易開展了大量的工作，包括制定政策依據(jù)、組建交易機構(gòu)、搭建排污權(quán)交易管理信息平臺、構(gòu)建排污權(quán)交易監(jiān)管能力，并積極開展交易實踐活動等，交易實踐活動在全國形成了較大的影響。本文對山西省排污權(quán)交易體系現(xiàn)狀和存在的主要問題進行分析，并從組織體系、監(jiān)管體系和信息統(tǒng)計體系三個方面提出了山西省排污權(quán)交易體系改進設(shè)計建議，在提高山西省排污權(quán)交易試點水平的同時，為下一步我國排污權(quán)交易工作的全面推行提供示范和參考。

1 山西省排污權(quán)交易體系現(xiàn)狀分析

1.1 交易指標及范圍

山西省排污權(quán)交易指標包括現(xiàn)階段山西省實施污染物排放總量控制的二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮、煙塵和工業(yè)粉塵六項主要污染物。山西是全國首家把交易對象從國家規(guī)定的四項約束性指標擴展到煙塵和工業(yè)粉塵的地區(qū)。

交易行業(yè)范圍主要是《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/ T4754—2011）中采礦業(yè)、制造業(yè)、電力、熱力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等3個門類41個行業(yè)范圍內(nèi)，經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門審批、依法應(yīng)當領(lǐng)取排污許可證的工業(yè)排污單位。區(qū)域范圍覆蓋山西省全轄區(qū)，且允許跨市縣交易。參與主體主要包括現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)及新改擴建項目。

1.2 排污權(quán)交易流程

山西排污權(quán)交易流程主要包括排污權(quán)總量核定、排污權(quán)初始分配和二級市場交易。

我國現(xiàn)行的總量控制以目標總量控制為主、容量控制為輔，并在此基礎(chǔ)上開展主要污染物減排工作。因此，為了與國家污染減排相銜接，使核算方式有充分的政策依據(jù)，節(jié)約決策成本，山西省目前主要采用目標總量核定方式來確定排污權(quán)總量。

排污權(quán)初始分配是實施排污許可證管理和排污權(quán)有償使用的一項重要基礎(chǔ)工作。山西省排污權(quán)交易目前主要采用免費分配方式進行排污權(quán)初始分配[7]，免費分配是指由主管部門按照一定標準和原則進行排污權(quán)分配，排污企業(yè)無須支付任何費用[8]，應(yīng)該說，免費分配是在理論和實踐上都最易被接受的一種分配方式。

山西省排污權(quán)交易采用的交易模式主要是基準-信用模式（ERCs模式），即通過治污工程等措施形成的永久性的排污削減信用（ERCs）。而永久性的判斷必須經(jīng)過環(huán)境保護管理部門的嚴格審核和確認，因此，其交易實施過程是先削減，再審核，最后才能交易。ERCs模式開展排污權(quán)交易的成本較高，市場效率較低，但它以行政主導(dǎo)為先，更符合現(xiàn)階段我國國情。

1.3 排污權(quán)交易價格體系

目前，山西省的排污權(quán)交易價格體系并非完全由市場確定，而是通過設(shè)定政府指導(dǎo)的排污權(quán)基準價來為初次接觸排污權(quán)交易的交易者提供相對合理的價格信號。自2011年以來，山西省按照排污權(quán)交易實施的實際情況以及二級交易市場的活躍情況，對主要污染物排污權(quán)交易基準價進行了多次調(diào)整。從山西省排污權(quán)交易基準價幾次調(diào)整來看，二氧化硫、化學(xué)需氧量、氮氧化物、氮氧化物、煙塵、工業(yè)粉塵排污權(quán)交易基準價都有不同程度的提高，體現(xiàn)了資源稀缺及政府對排污權(quán)交易市場的調(diào)控。

1.4 排污權(quán)交易政策體系

山西省的排污權(quán)交易政策體系已經(jīng)基本系統(tǒng)化，涵蓋了排污權(quán)交易的范圍、總量核定的方法、初始分配的模式與方法、二級市場的交易模式、可交易排污權(quán)確定方法、排污權(quán)有效期、交易價格、罰則、交易管理費、抵押貸款規(guī)定、交易管理機構(gòu)及其職責、交易平臺的使用要求等各個方面。

1.5 排污權(quán)交易信息系統(tǒng)

目前，山西省排污權(quán)交易信息系統(tǒng)包括排污權(quán)交易管理平臺、電子競價系統(tǒng)、排污權(quán)交易中心網(wǎng)站與企業(yè)排污權(quán)數(shù)據(jù)庫等，系統(tǒng)已實現(xiàn)了排污權(quán)現(xiàn)場出讓與受讓申請、現(xiàn)場受理、現(xiàn)場交易競價、成交結(jié)果備案、交易結(jié)果實時發(fā)布等交易功能，初步滿足了排污交易日常現(xiàn)場辦公所需。

2 山西省排污權(quán)交易實施存在的主要問題

山西省排污權(quán)交易實施過程中面臨一系列組織管理上的難點和阻礙其發(fā)展的問題，需要研究解決。

2.1 組織體系建設(shè)存在的問題

2.1.1 排污權(quán)初始核定實施難度大

從全國各地排污權(quán)交易試點工作的發(fā)展歷程來看，對現(xiàn)有企業(yè)實施全面的排污權(quán)初始分配工作是最終發(fā)展方向。然而，排污權(quán)初始核定工作量大、歷時長、社會影響廣，實施難度很大。主要表現(xiàn)在：①涉及企業(yè)多，經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門審批、依法應(yīng)當領(lǐng)取排污許可證的工業(yè)排污單位，需要時間逐步推進；②關(guān)系重大，每個企業(yè)核定初始排污權(quán)時涉及的基礎(chǔ)資料多，單個企業(yè)比較耗費時間；③在排污許可證等相關(guān)政策落實程度相對有限的情況下，企業(yè)對排污權(quán)初始分配核定工作的配合度參差不齊；④核定過程涉及大量非電子化資料和非格式化數(shù)據(jù)，需要耗費大量的人力。

2.1.2 價格體系未能充分發(fā)揮杠桿作用

山西省的價格體系存在的問題主要包括：①二級市場交易價格的相對固化。山西省目前的企業(yè)間交易基本按照統(tǒng)一價格進行（上浮不超過20%），并未完全放開二級市場交易價格，使得價格無法正確反映市場的供求關(guān)系，進而難以發(fā)揮市場對環(huán)境資源優(yōu)化配置的作用。②政府儲備排污權(quán)定價過低。山西省的政府儲備排污權(quán)價格與企業(yè)間的二級市場交易價格持平，削弱了新建、改建和擴建項目從市場挖掘可交易排污權(quán)的積極性，難以體現(xiàn)對二級市場的培育導(dǎo)向作用。③企業(yè)實際交易價格過低，導(dǎo)致排污權(quán)交易的支出對新改擴建項目投資成本影響不大，而所能帶來的未來工業(yè)總產(chǎn)值卻很大。因此，企業(yè)總體上處于積極購買排污權(quán)的狀態(tài)，并且對于富余排污權(quán)普遍持惜售態(tài)度。

2.2 監(jiān)管體系建設(shè)存在的問題

2.2.1 現(xiàn)有省級排污權(quán)交易政策的法律地位有限

目前，山西省除了在2009年12月由政府出臺《關(guān)于開展排污權(quán)有償使用和交易工作的指導(dǎo)意見》明確了一些框架性要求外，其他都是相關(guān)部門的文件。從法律效力層次來看，山西省政府下發(fā)的文件屬于地方政府規(guī)章，而其他如省環(huán)保廳、省財政廳、省物價局等部門發(fā)布的文件僅屬于一般的規(guī)范性文件。這些在中國的法律層次劃分中屬于較低級別的政策文件，法律效力較低，影響其執(zhí)行力。

2.2.2 罰則需要進一步明確和加強

目前，山西省排污權(quán)交易的罰則中并沒有明確超排污權(quán)允許排放污染物總量時的罰款額度以及對排污單位相關(guān)責任人的懲處措施，導(dǎo)致企業(yè)違法成本不高，難以形成強有力的制約，使得“總量卡”的約束力有限，最終導(dǎo)致現(xiàn)有企業(yè)購買排污權(quán)或者遵守排污權(quán)允許量規(guī)定的積極性和服從性不高，影響排污權(quán)交易市場的健康發(fā)展。

2.2.3 跨區(qū)域交易的具體操作規(guī)則還需要進一步落實和細化

目前，山西省對一些特殊區(qū)域的跨區(qū)域交易進行了限制，但在操作過程中并沒有明確排污權(quán)指標的出讓方和受讓方所在地的環(huán)境質(zhì)量是否達標或是否屬于特殊區(qū)域。相關(guān)規(guī)定的落實，還需要有關(guān)部門對這些限制性規(guī)定進一步細化。此外，在實際操作跨市或跨區(qū)縣交易時，還需要考慮關(guān)聯(lián)行政區(qū)減排任務(wù)的調(diào)整，以更好地提出總量減排考核制度。

2.2.4 污權(quán)交易后監(jiān)管還需要進一步理順

排污權(quán)交易體系的完整性不僅僅停留在交易層面，還包括污染物排放監(jiān)測、監(jiān)測數(shù)據(jù)共享以及排污企業(yè)實際排污的日常監(jiān)管等大量交易后監(jiān)管內(nèi)容。目前，山西省在監(jiān)管實施過程中還存在一些實際困難，主要包括：①排污單位實際排放量計量儀器、技術(shù)等還需要制定相應(yīng)的標準，進一步規(guī)范；②排污許可證的管理還需要與排污權(quán)交易的管理進一步銜接，例如，如何判斷交易后變更的許可證是否與實際排放量匹配，由誰負責判斷等具體操作細節(jié)。

2.2.5 跨區(qū)域交易市場的發(fā)展遭遇障礙

由于山西省當前的政策（《關(guān)于可出讓排污權(quán)審核認定及政府儲備排污權(quán)分級管理的通知》（晉環(huán)發(fā)〔2014〕2號））要求基層環(huán)保部門對排污單位意愿出讓的排污權(quán)進行審核，有的市、縣由于地方保護、本位主義的慣性思維，借審核權(quán)限來卡住排污單位，不同意出讓給本市或本縣以外的區(qū)域。這將妨礙排污權(quán)交易市場的健康發(fā)展，不利于形成全省環(huán)境資源配置和和產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化。

2.3 信息統(tǒng)計體系建設(shè)存在的問題

排污權(quán)交易信息的收集體系還需要進一步完善。在山西省排污權(quán)交易案例數(shù)據(jù)調(diào)研統(tǒng)計的過程中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)的信息收集體系還存在一些缺失。主要包括兩個方面：①與其他業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫的整合還需要進一步加強。目前跨數(shù)據(jù)庫信息的查詢并不十分直接，不能真正實現(xiàn)一企一檔，無法直接查看參與交易的企業(yè)在環(huán)境統(tǒng)計、排污申報等其他環(huán)保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫當中留下的信息。②排污權(quán)交易系統(tǒng)本身統(tǒng)計的指標十分有限，缺少與減排任務(wù)關(guān)聯(lián)的信息、出讓方和受讓方的工業(yè)產(chǎn)值等經(jīng)濟數(shù)據(jù)，不利于分析排污權(quán)交易對減排和未來經(jīng)濟發(fā)展的貢獻或影響。

3 山西省排污權(quán)交易體系改進設(shè)計

3.1 排污權(quán)交易組織體系改進設(shè)計

3.1.1 初始權(quán)分配改進設(shè)計

目前，山西省排污權(quán)初始權(quán)分配采取方式是在免費分配模式下，以各級環(huán)保部門審批的環(huán)境影響評價文件作為依據(jù)，然而免費分配方式?jīng)]有體現(xiàn)環(huán)境資源的價值，對潛在生產(chǎn)廠家來說也不公平，操作過程中也很難兼顧公平和效率。隨著山西省排污權(quán)交易工作的推進，建議逐步完善分配方式，多種分配方式并存。同時建立排污權(quán)儲備與調(diào)控機制，根據(jù)排污權(quán)供需情況，政府儲備排污權(quán)采取定價出售或公開拍賣出售，調(diào)控排污權(quán)交易市場。

3.1.2 排污權(quán)交易模式改進設(shè)計

排污權(quán)市場包含一級市場和二級市場。一級市場就是管理部門投放排污權(quán)的初始分配過程，二級市場則是在初始權(quán)分配基礎(chǔ)上企業(yè)間的排污權(quán)再配置過程，也是新建、改建、擴建項目獲取排污權(quán)的途徑。建議山西省在目前排污權(quán)交易主要采用ERCs模式的基礎(chǔ)上，逐步拓展，探索嘗試總量-交易模式（EA模式）進行交易的可能性。EA模式更靈活，市場效率更高，同時對環(huán)境監(jiān)管的要求也更高。

3.1.3 排污權(quán)交易價格體系改進設(shè)計

第一，放開對二級市場交易價格的控制，便于通過價格變動來實現(xiàn)市場對環(huán)境資源優(yōu)化配置的作用，同時可以更好地解決排污權(quán)交易領(lǐng)域地方保護主義的經(jīng)濟根源，有利于跨區(qū)域交易和全省排污權(quán)交易市場的培育。

第二，適當提高政府儲備排污權(quán)定價，與企業(yè)間的二級市場交易價格保持足夠的差距，促使新建、改建和擴建項目更積極地從市場挖掘可交易排污權(quán)，推動二級市場的發(fā)展。

第三，根據(jù)區(qū)域環(huán)境承載力、行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策及排污量的不同，對六項污染物的排污權(quán)交易基準價制定不同的排污權(quán)交易基準價或價格折算因子。

3.2 排污權(quán)交易監(jiān)管體系改進設(shè)計

3.2.1 制定活躍排污權(quán)交易市場的相關(guān)政策

隨著排污權(quán)初始核定工作的逐步推進，山西省應(yīng)進一步擴展排污權(quán)交易的買方市場，不僅局限于新建、改建、擴建項目，對那些超過排污權(quán)限排污的單位在嚴懲的同時也應(yīng)強制其購買超排部分相應(yīng)的排污權(quán)。同時，積極探索排污權(quán)交易對象能否放寬到非排污單位，如其他自然人、環(huán)保組織，使排污權(quán)真正成為資源性商品可以自由買賣，通過制定、出臺一系列相關(guān)政策，進一步鼓勵市場化交易。

3.2.2 細化規(guī)范跨區(qū)域排污權(quán)交易

針對跨區(qū)域交易，應(yīng)制定更為詳細的操作辦法，明確公布并定期更新非達標功能區(qū)等需要限制從外地購入排污權(quán)的特殊區(qū)域的名單，避免操作過程中因為不能明確而導(dǎo)致相關(guān)政策要求被忽視、無法落實。進一步地，可以考慮建立總量預(yù)算管理制度，先將各地允許批復(fù)的新增污染物排放量明確下來，再明確減排任務(wù)量，使跨區(qū)域交易管理更加科學(xué)和更具有可操作性。

3.2.3 制定排污單位實際排污量的監(jiān)測計量認定規(guī)范

目前，國內(nèi)在污染減排效果方面還缺乏監(jiān)測計量認定的統(tǒng)一規(guī)范，造成了對污染治理設(shè)施減排量核算的不確定性，從而影響減排核查、總量控制、排污權(quán)交易等工作的順利開展。應(yīng)進一步開展排污單位實際排放量監(jiān)測計量認定技術(shù)的研究，制定相應(yīng)的認證標準、規(guī)范，明確有關(guān)的技術(shù)要求，保障環(huán)境管理及排污權(quán)交易工作的順利開展。

3.2.4 進一步強化市場與政府的對接

排污權(quán)交易是我國將市場機制應(yīng)用于環(huán)境管理的新嘗試，它不僅可以降低全社會污染減排的總成本，而且能提高排污單位減排的積極性，對促進區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、調(diào)整也能發(fā)揮重要的作用。應(yīng)樹立污染減排就是一種特殊商品生產(chǎn)的理念，在排污權(quán)交易制度中要進一步強化市場的作用，同時要將政務(wù)性工作與事務(wù)性工作理順，并且逐步分開，確保市場與政府既能各司其職，又能緊密對接。

3.2.5 探索山西省地方立法

通過省級人大或其常委會出臺地方法規(guī)，對排污權(quán)交易制度、排污許可證制度以及超許可總量排污的處罰等進行原則性的規(guī)定，提高排污權(quán)交易、排污許可證的法律地位，且明確二者之間的關(guān)系，從管理上進一步理順排污許可證與排污權(quán)交易的銜接，進一步明確超排污許可證規(guī)定總量排污的具體處罰措施和罰款標準。

3.3 山西省排污權(quán)交易信息統(tǒng)計體系改進設(shè)計

為了排污權(quán)交易體系的可持續(xù)發(fā)展，建議從以下兩個方面完善排污權(quán)交易信息統(tǒng)計體系：①加強與其他業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫的整合。如與環(huán)境統(tǒng)計、排污收費等數(shù)據(jù)庫的整合，保證真正的一企一檔，實現(xiàn)對各企業(yè)信息的一站式查詢、跟蹤和綜合管理決策。②額外增加一些統(tǒng)計指標，如可交易排污權(quán)的產(chǎn)生或者確認年限、項目整體投資規(guī)模、項目建成后預(yù)計年產(chǎn)值等。

4 結(jié)語

山西省成為國家排污權(quán)交易試點省份以來，通過近幾年的實踐活動，排污權(quán)交易體系初步建立，基本實現(xiàn)了“全指標、全行業(yè)、全省域”三個全覆蓋的排污權(quán)交易試點工作目標，但也面臨排污權(quán)交易體系改進的迫切需要，需要從排污權(quán)交易組織體系、監(jiān)管體系、信息統(tǒng)計體系等方面進行改進。通過改進排污權(quán)初始分配方式和排污權(quán)交易模式，制定活躍排污權(quán)交易市場的相關(guān)政策，強化市場與政府的對接，探索山西省地方立法，擴展山西省排污權(quán)交易管理平臺等工作，逐步完善交易制度建設(shè)、監(jiān)管體系建設(shè)、信息統(tǒng)計體系建設(shè)，在提高山西省排污權(quán)交易試點水平的同時，為下一步我國排污權(quán)交易工作的全面推行提供示范和參考。

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lmproved Design of Emissions Trading System in Shanxi Province

LIU Jianhui
(Shanxi Province Environmental Information Center, Taiyuan 030024)

This study discussed the major problems and the improved suggestions of emissions trading in Shanxi province on basis of analyzing the current situation of the trading mechanism, policy requirements, practice achievement, and national general requirements of emissions trading in the 13th Five-Year period. By improving the initial distribution way and trading mode of emission rights, developing related policies of active emission trading market, strengthening the link between market and government, exploring legislation in Shanxi province, extending emissions trading management platform, gradually improving the organization system, supervision system and information statistics system of emissions trading in Shanxi, the total emission reduction and the environmental monitoring ability construction would be strengthen, and the emission trading market would be standardized management and smoothly transaction, which support the comprehensively implementation of emissions trading in Shanxi.

Shanxi province; emissions trading; trading market; organization system; supervision system; information statistics system

X321

1674-6252（2017）04-0088-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.04.088

劉建暉（1969—），男，高級工程師，碩士，主要研究方 向為環(huán)境工程、環(huán)境信息管理，E-mail:liujh69@sina.com。