呂忠梅，周健民，李原園，汪勁，鄭丙輝，溫香彩，朱征夫，施中巖，王俊峰，高吉喜

為改善水環(huán)境質(zhì)量立良法
——《水污染防治法(修正案草案)》專家研討

呂忠梅，周健民，李原園，汪勁，鄭丙輝，溫香彩，朱征夫，施中巖，王俊峰，高吉喜

【編者按】我國《水污染防治法》自1984年頒布實施以來，歷經(jīng)了1996年、2008年兩次重大修訂。2015年，全國人大將《水污染防治法》修訂列入五年立法計劃。2016年3月，環(huán)保部通過了《水污染防治法》修訂草案初稿，4月征求工信部、財政部、發(fā)改委等31個國務(wù)院部委及各省市環(huán)保廳意見。6月12日，環(huán)保部公布《水污染防治法（修正案草案）（征求意見稿）》，正式開啟修訂之路。2016年12月召開的十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議了國務(wù)院提交的《水污染防治法（修正案草案）》。根據(jù)2017年3月印發(fā)的《國務(wù)院2017年立法工作計劃》，今年國務(wù)院將配合全國人大及其常委會繼續(xù)審議《水污染防治法（修正案草案）》（二審）。2017年4月27日，以“水污染防治法修訂”為主題的全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會在北京召開，這也是全國政協(xié)2017年唯一一次以立法協(xié)商為主要內(nèi)容的雙周協(xié)商座談會?，F(xiàn)將此次座談會部分專家、委員發(fā)言集結(jié)刊登，以饗讀者，希望推動水污染防治立法進步、為水環(huán)境質(zhì)量全面改善發(fā)揮更大效力。

建立科學(xué)的水污染法治制度

呂忠梅（全國政協(xié)委員，全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任）

已經(jīng)全國人大常委會一審并面向全社會公開征求意見的《水污染防治法（修正案草案）》，落實《水污染防治行動計劃》的主要制度措施，圍繞各方面普遍關(guān)注的突出問題，從六個方面對現(xiàn)行《水污染防治法》進行的修改，基本成熟，但也還存在一些不足：立法定位不夠清晰、山水林田湖統(tǒng)籌協(xié)調(diào)思維較弱、水污染防治措施主線不夠突出、多元治理與公眾參與有欠缺、法律責(zé)任與司法介入有待完善，等等。水污染既是十分復(fù)雜的科學(xué)問題，也是眾多利益訴求交織的社會問題，立法應(yīng)在認識和尊重自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮法律對社會利益的甄別、協(xié)調(diào)、平衡功能，突破區(qū)域、部門、個體利益的藩籬，為民生福祉立良法。

水事立法是世界上公認的立法難題，源于水的兩個特性：

一是水的多用性。水是生命之源，水是經(jīng)濟之源，水是文化之源，水是社會之源，水是一切資源之源。水既是人及生物的生存環(huán)境和條件，具有維持人的生物性生存的功能；也作為勞動對象和生產(chǎn)資料，為人類提供水產(chǎn)品、發(fā)電、航運、休閑娛樂和文化美學(xué)等維持人的社會性生存的功能，這些功能對于人的生存與社會發(fā)展都必不可少，但卻可能發(fā)生沖突。水污染就是人在利用水的不同功能過程中產(chǎn)生的利益沖突的直接后果，進入水的污染物包括固體污染物、生物污染物、需氧有機污染物、富營養(yǎng)性污染物、感官污染物、酸堿類污染物、有毒污染物（無機毒物、有機毒物和放射性物質(zhì)）、油類污染物和熱污染等等。由此可以看出，水污染問題本身就是一個領(lǐng)域性問題，涉及人的生存與發(fā)展的完整過程，也關(guān)乎政府管理的所有部門?！岸帻埞芩奔炔豢杀苊猓膊荒芨淖?，給立法帶來了巨大的難題。

二是水具有流域性。法律上所指的水并非化學(xué)分子式意義上的水，而是地表水圈的重要組成部分，是以相對穩(wěn)定的陸地為邊界的天然水域，既與地下水相互連通，上下游、左右岸也不可分割，流域可構(gòu)成相對完整的生態(tài)系統(tǒng)、社會經(jīng)濟系統(tǒng)。水污染問題在很多時候是因為水的系統(tǒng)性、整體性被行政區(qū)劃分割引起的地方利益競爭而產(chǎn)生，如何在不能取消行政區(qū)劃的前提下，妥善處理流域與區(qū)域的關(guān)系，也是涉水立法必須解決的難題。

可見，水的多用性形成劇烈的利益沖突，流域性與行政區(qū)劃之間的矛盾客觀存在，必然給立法帶來困境：一是如何解決“水多、水少、水臟、水廉”交織，水質(zhì)水量密不可分問題；二是“多龍治水”造成的條塊分割、利益沖突。解決水的所有問題，最簡單辦法是禁止對水的多種利用、取消行政區(qū)劃、一個部門集中管理，這顯然很荒唐。因此，世界范圍內(nèi)的水事立法都是一個由水事基本法加若干單行法構(gòu)成的法律系統(tǒng)而不是一部法律，建立水功能不同利用方式、政府不同管理職能之間的協(xié)調(diào)、協(xié)同機制。水污染防治法只是涉水立法中的一個部分，如何找準其在整個水事立法中的功能定位，與相關(guān)法律之間既“各安其位、各行其職、各負其責(zé)”，又在一定目標(biāo)下規(guī)范協(xié)調(diào)、制度協(xié)同，是必須建立的立法思維。

我國目前從立法效力上看，尚無真正意義上的水事基本法，但有《水法》《水污染防治法》等四部以水為主要立法對象的法律，還有十余部涉水法律，這些法律從不同角度賦予了20多個政府部門70多項“管水”權(quán)；如果將行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)規(guī)章考慮進來，情況會更加復(fù)雜。這意味著水污染防治法的修訂如果就事論事，很可能會事與愿違，難得良法。因此，必須樹立以人為本、生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧的生態(tài)文明理念，妥善處理好水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的關(guān)系，建立科學(xué)的水污染法治法律制度。為此，建議如下：

（1）以改善水環(huán)境質(zhì)量、保障人群健康為目標(biāo)明確水污染防治法的立法定位。以立法形式確定“水環(huán)境質(zhì)量”的概念，厘清水污染防治法與其他涉水法律的關(guān)系。在立法宗旨中增加“保障人群健康”的內(nèi)容，為完善飲用水安全制度提供價值依據(jù)。

（2）建立符合水污染防治規(guī)律的監(jiān)管體制。明確環(huán)境保護部門制定流域環(huán)境質(zhì)量與排放標(biāo)準、地方政府水環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)、企業(yè)水污染行為監(jiān)管等督政、督企職責(zé)權(quán)限；明確相關(guān)涉水管理部門在開發(fā)利用水功能、建設(shè)維護水工程過程中的維持水生態(tài)平衡、預(yù)防和治理水污染的職責(zé)權(quán)限。

（3）以保障生態(tài)承載能力為核心協(xié)調(diào)水的開發(fā)利用與水污染防治的關(guān)系。增加水環(huán)境質(zhì)量管理專章，以水環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)為導(dǎo)向，處理好水生態(tài)保護與水污染防治的關(guān)系，加強飲用水源地保護。從保護生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、保護生物多樣性、擴大環(huán)境容量等方面明確相關(guān)部門的保護職責(zé)及協(xié)同機制，共同維護水生態(tài)系統(tǒng)的健康，提高水環(huán)境容量。

（4）完善水污染預(yù)防、控制、治理制度體系。以環(huán)境影響評價制度和排污許可制度為主線，完善工業(yè)水污染、農(nóng)業(yè)水污染、城鎮(zhèn)水污染、船舶水污染、飲用水源區(qū)污染、地下水污染等制度。明確各級地方政府對所轄范圍內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量的總體責(zé)任、相關(guān)部門防治水污染的相關(guān)責(zé)任、企業(yè)控制水污染的主體責(zé)任并建立相關(guān)制度。

（5）以多元共治理念構(gòu)建科學(xué)決策機制與公眾參與機制。增設(shè)信息公開與公眾參與專章。建立信息共享與信息公開平臺，明確政府、企業(yè)的信息公開責(zé)任或義務(wù)，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。建立科學(xué)的水污染防治公益訴訟、司法管轄制度。

（6）完善法律責(zé)任制度，提高違法成本，加大司法介入力度。明確各相關(guān)部門和地方政府不依法行政、不履行法定職責(zé)法律后果；明確企業(yè)違法責(zé)任；完善行政與司法銜接機制，確保水污染防治法的實施。

關(guān)于在《水污染防治法》修訂中完善政府部門職責(zé)分工的建議

周健民（全國政協(xié)委員，江蘇省政協(xié)副主席，中國科學(xué)院南京分院院長）

水資源具有多功能性，水環(huán)境質(zhì)量改善是一項系統(tǒng)工程。這就決定了沒有任何一個政府部門可以完全勝任將水污染防治的全部工作納入職責(zé)范圍。因此，在《水污染防治法》修訂中，如何在政府涉水職能部門之間進行科學(xué)合理的職責(zé)分工，是破解水污染防治管理體制頑疾的重點和難點。

一、修正案草案中政府部門職責(zé)分工的不足之處

《水污染防治法（修正案草案）》是由環(huán)保部門牽頭制定，其中明確規(guī)定了環(huán)保部門的“統(tǒng)管地位”。雖然也對其他涉水部門的水污染防治職責(zé)作出了一些規(guī)定，但主要是賦予環(huán)保部門水污染防治的監(jiān)管職權(quán)。與此同時，其他涉水部門也以本部門為主，牽頭制定了《水法》《水土保持法》《漁業(yè)法》《土地管理法》《森林法》《航道法》等一系列法律。這使得水利、農(nóng)（漁）業(yè)、國土、林業(yè)、交通等職能部門也依法成為相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域涉水事務(wù)的“主管部門”。

在這種情況下，涉水各部門均從自身職能、行業(yè)的角度出發(fā)開展工作，根據(jù)自己的需要制定各自的管理目標(biāo)，缺乏整體性考量，沒有必要的協(xié)調(diào)與整合，往往發(fā)生權(quán)責(zé)交叉和監(jiān)管沖突。雖然從形式上看，各部門都在履責(zé)監(jiān)管，但目標(biāo)的沖突必然帶來實際管理上的不協(xié)同，導(dǎo)致“九龍爭水”、“各自分割為政”，監(jiān)管的效率與效能不高。

另外，各水系流域沒有統(tǒng)一的水污染防治機構(gòu)，將江河、湖泊人為分為若干段，由沿岸行政區(qū)分而治之。流域內(nèi)水資源的污染防治工作被以行政區(qū)域為單位“條塊化分割”，各地方政府以經(jīng)濟發(fā)展和任期政績等來推行本轄區(qū)具體的環(huán)保政策，利益博弈和破壞性競爭容易導(dǎo)致水污染防治失控。

二、在《水污染防治法》修訂中完善政府部門職責(zé)分工的建議

（1）摒棄“主管與分管”“統(tǒng)管與配合”的部門分割管理體制，建立“整合式執(zhí)法”體制。建議在本級政府“負總責(zé)”和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之下，參照“水十條”的相關(guān)內(nèi)容，對涉水相關(guān)部門職能進行整合式列舉，使各部門依法根據(jù)自身的職能定位和責(zé)任范圍，適時、適當(dāng)、適度參與水環(huán)境質(zhì)量改善工作。特別應(yīng)重點明確環(huán)保部門之外的水利、林業(yè)、交通、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門在流域治理、水土保持、濕地保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染、養(yǎng)殖污染、船舶水污染等方面的職責(zé)。

（2）建立政府相關(guān)部門之間的執(zhí)法協(xié)調(diào)、協(xié)作機制，增強執(zhí)法的協(xié)調(diào)性、協(xié)同性。建議國家應(yīng)當(dāng)建立健全重要江河、湖泊的流域環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重要江河、湖泊的流域環(huán)境保護工作中的重大事項。必要時，應(yīng)賦予流域管理機構(gòu)在水污染防治中層級協(xié)調(diào)、部門協(xié)調(diào)及區(qū)域協(xié)調(diào)的職責(zé)，建立一個以流域管理機構(gòu)為宏觀統(tǒng)攝、區(qū)域協(xié)作共治為微觀實現(xiàn)路徑的流域水污染綜合防治體系?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護、水行政、交通、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門和重要江河、湖泊的流域管理機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)通過召開聯(lián)席會議、執(zhí)法信息通報、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法、跨區(qū)執(zhí)法等具體形式，建立必要的執(zhí)法協(xié)調(diào)、協(xié)作機制。

強化以流域為單元的水環(huán)境綜合管理

李原園 （全國政協(xié)委員，水利部水利電力設(shè)計規(guī)劃總院副院長）

水是以流域為單元流動和傳輸，流域生態(tài)環(huán)境隨著水的流動而變化與演變。世界通行的水資源管理和保護做法以及成功經(jīng)驗都證明，必須強化以流域為單元的綜合治理與管理。我國《水法》也規(guī)定，國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu)（以下簡稱流域管理機構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。因此《水污染防治法》修訂過程中更應(yīng)強調(diào)以流域為單元的水污染防治和水資源保護，而不應(yīng)弱化或分散流域綜合管理的職責(zé)。我國《水法》要求建立以流域為單元的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一監(jiān)督的基本制度，《水污染防治法》應(yīng)予以貫徹和落實，并做好與《水法》的銜接。為此，建議：

一是水污染防治工作應(yīng)以流域為單元統(tǒng)一規(guī)劃，明確區(qū)域規(guī)劃應(yīng)服從流域規(guī)劃，水污染防治規(guī)劃服從流域綜合規(guī)劃，水污染防治規(guī)劃要做好與水資源保護規(guī)劃的銜接（第十五條）。

二是要按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，以水環(huán)境質(zhì)量改善和水資源保護為核心，改變以排放標(biāo)準為主體的環(huán)境治理與控制思路，改為以水資源承載能力為基礎(chǔ)，控制污染總量與強度，對水環(huán)境治理進行倒逼（第十二條至第十六條）的機制，即第十二條至第十六條中相關(guān)條款應(yīng)明確以流域及河湖水資源條件，水域功能定位要求，合理確定水功能區(qū)水質(zhì)保護目標(biāo)，根據(jù)水資源承載能力和保護要求提出限制入河污染物總量目標(biāo)，并據(jù)此制定陸域污染物排放總量控制目標(biāo)和規(guī)劃。因我國目前廢污水年排放量已高達770多億噸，僅點源污染物排放量造成的COD年排放量就高達1200多萬噸，是水功能區(qū)容許排污量的一倍左右，如果不能實現(xiàn)以水資源承載能力控制污染量入河的話，恐怕水環(huán)境永無好轉(zhuǎn)。

三是應(yīng)在現(xiàn)行流域管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，完善流域水資源保護和水環(huán)境治理機制（第十七條、十八條及第三章等），不應(yīng)再建立新的機構(gòu)或機制，要明確現(xiàn)行流域機構(gòu)在水資源監(jiān)測、水資源保護、水環(huán)境治理等方面發(fā)揮流域規(guī)劃、協(xié)調(diào)處置、監(jiān)督考核等環(huán)節(jié)的主體作用，并賦予流域機構(gòu)水行政和水環(huán)境行政的綜合執(zhí)法權(quán)，加強水資源保護和水環(huán)境監(jiān)管。

四是在本法中水污染防治監(jiān)管（第三章）和水污染防治措施（第四章）以及飲用水源保護（第五章）相關(guān)條款中，應(yīng)明確所用企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者產(chǎn)生的污染物在未達到水體功能保護需要的水質(zhì)目標(biāo)要求前和超出水域納污能力的不容許直接或間接向水域排放污染物，所用企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的排污許可發(fā)放必須與取水許可聯(lián)動，兩者缺一不可、取一消一，實現(xiàn)入口與出口雙控，總量與強度雙控。

強化水環(huán)境保護的主體責(zé)任，明確水環(huán)境保護的執(zhí)行措施

汪勁（北京大學(xué)法學(xué)院教授）

2016年人大常委會一審《水污染防治法（修正案草案）》說明中提出新增“加強流域水污染聯(lián)合防治與生態(tài)保護”的條文，意圖在于采取水污染控制和水環(huán)境保護的共同措施保護水環(huán)境。但是，新增內(nèi)容僅在修正案草案的第三項和第四項有關(guān)政府有關(guān)部門職權(quán)的原則規(guī)定中有所體現(xiàn)，而非可操作的保護水環(huán)境的具體措施，也沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。在水污染防治、水環(huán)境保護與水資源管理各類權(quán)利交織的背景下，現(xiàn)有體制在民事用水權(quán)、水工程建設(shè)與生態(tài)環(huán)境用水（水環(huán)境保護）等權(quán)益關(guān)系由多個行政主管部門決定的背景下，這些權(quán)利義務(wù)關(guān)系不確定的原則性規(guī)定并不能解決現(xiàn)實緊迫的水環(huán)境保護與水環(huán)境質(zhì)量改善的需求。

主要原因在于：第一，完整的水環(huán)境保護法制，應(yīng)當(dāng)包括控制向水體排污和維持水環(huán)境最低承載能力兩方面，缺一不可。水環(huán)境保護不僅要減少和防止水污染物，還需要確保水體維持最低承載能力。導(dǎo)致中國水污染的原因不僅在于污水排放量大、而且還在于確保水體維持最低水環(huán)境的水量因上游截流而太少。為此太湖流域、滇池以及武漢東湖、杭州西湖等湖泊水污染治理無一不是在減排的同時采取引水入湖補充水量的措施。從修正案草案有關(guān)規(guī)定看，涉及維持水環(huán)境保護的條文只占修正案草案總共三十五項中的兩項，而且這兩項中沒有一項是明確具體和具有可操作性的。

第二，《水法》中既有的“生態(tài)環(huán)境用水”規(guī)定在該法保護的水資源使用功能中處于最次要的地位。《水法》涉及“生態(tài)環(huán)境用水”的規(guī)定有第四、二十一這兩條。第四條中的“生態(tài)環(huán)境用水”位于“生活、生產(chǎn)經(jīng)營用水”之后最次要地位，屬于被協(xié)調(diào)的對象；第二十一條第一款規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境用水”處于“農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水”之后（僅排在航運需要之前）?，F(xiàn)實上水資源對經(jīng)濟發(fā)展的作用及其作為政績的價值是顯在的，而維持生態(tài)環(huán)境用水、保護水環(huán)境既與水行政部門職權(quán)無關(guān)、又與獲利流域區(qū)域的地方政府及其用水決策部門、農(nóng)業(yè)以及用水企業(yè)的既得利益相沖突。為了水資源的經(jīng)濟利益他們會以各種理由截流水資源而影響生態(tài)環(huán)境用水。這也是導(dǎo)致水污染的重要原因之一。

自從1988年《水法》將“生態(tài)環(huán)境用水”作為該法保護水資源使用功能的最次要地位以來至今，因水資源保護與水環(huán)境保護的目的沖突的緣故，這一地位在歷次修改《水法》時從未發(fā)生過改變。黨的十八大以來，在《環(huán)境保護法》規(guī)定“環(huán)境保護優(yōu)先”，以及黨中央、國務(wù)院三番五次強調(diào)實行最嚴格的水資源管理制度并將“河長制”作為水環(huán)境保護重要措施的背景下，應(yīng)當(dāng)將維持最低承載能力作為控制水污染的重要措施在修改《水污染防治法》中時予以明確規(guī)定。

建議如下：第一，進一步明確流域水環(huán)境保護聯(lián)動協(xié)調(diào)機制中的主體、對象、目標(biāo)和內(nèi)容，并明確相應(yīng)的法律責(zé)任和政紀責(zé)任；第二，確立流域水域維持最低承載能力的標(biāo)準及其保障措施，增加枯水期減少排污的應(yīng)急管制措施；第三，針對企業(yè)事業(yè)單位違反規(guī)定截流水資源行為的制裁措施；第四，新增民事責(zé)任，規(guī)定下游因生態(tài)環(huán)境用水無法保障而發(fā)生水污染事故時有關(guān)責(zé)任方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任的條文；最后，建議下一步修改《水法》時確立保障生態(tài)環(huán)境用水優(yōu)于工業(yè)用水的地位。

用法律手段完善水環(huán)境標(biāo)準體系

鄭丙輝（中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長）

我國環(huán)境保護標(biāo)準體系主要由環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準、污染物排放標(biāo)準、環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、環(huán)境基礎(chǔ)類標(biāo)準和管理規(guī)范類標(biāo)準等五類標(biāo)準組成。環(huán)境標(biāo)準是環(huán)境保護法律體系中重要組成部分。

水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準包括地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準、地下水質(zhì)量標(biāo)準、海水水質(zhì)標(biāo)準、農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準、漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準。地方尚未出臺任何水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準。它既是衡量水環(huán)境質(zhì)量好壞的依據(jù)，也是對地方人民政府目標(biāo)責(zé)任考核的尺度。

水污染物排放標(biāo)準是對排污者的基本控制要求，依據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件制定?，F(xiàn)行有65項國家水污染物排放標(biāo)準分為綜合標(biāo)準和行業(yè)標(biāo)準。地方水污染物排放標(biāo)準是對國家標(biāo)準的補充或收嚴?，F(xiàn)有18個省、自治區(qū)和直轄市發(fā)布了50項地方水污染物排放標(biāo)準。

排放標(biāo)準是環(huán)境執(zhí)法、處罰的根本依據(jù)，也是排污許可證制度實施的基本依據(jù)。在污染減排、促進行業(yè)技術(shù)進步、結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。由此，建議：

（1）由于修正案（草案）立法目的不全面，導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準內(nèi)涵缺失。建議修改立法定位，為完善水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準提供法律基礎(chǔ)，進一步明確水環(huán)境保護的內(nèi)涵，《水污染防治法》（修訂案）中補充水環(huán)境質(zhì)量術(shù)語。水環(huán)境質(zhì)量是指自然水體對人群和生物的生存和繁衍以及社會經(jīng)濟發(fā)展的適宜程度，包括水質(zhì)、底質(zhì)和水生物三方面。《水污染防治法》（修訂案）中完善立法定位：“為防治水污染，保護和改善水環(huán)境，保障飲用水安全，維護水生態(tài)系統(tǒng)健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。為水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準的內(nèi)涵完善和水生態(tài)保護相關(guān)要求的提出，奠定法律基礎(chǔ)。

（2）鑒于水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準制定缺乏科學(xué)基礎(chǔ)，建議增加關(guān)于水環(huán)境基準的規(guī)定。由國家制定和頒布水環(huán)境基準是水環(huán)境管理的一項基礎(chǔ)性工作。應(yīng)當(dāng)在《水污染防治法》中進一步深化《環(huán)境保護法》的要求，在《修正案（草案）》第十一條中增加“組織制訂、發(fā)布水環(huán)境基準”的條款。

（3）由于現(xiàn)行《水污染防治法》中缺乏流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準體系的條款，建議在修正案（草案）第十二條“根據(jù)國家確定的重要江河、湖泊流域水體使用功能以及有關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟、技術(shù)條件，確定該重要江河、湖泊流域的省界水體適用的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準”，修改為“根據(jù)國家確定的重要江河、湖泊流域水體使用功能、水生態(tài)保護要求，確定該重要江河、湖泊流域適用的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準”。

（4）由于排放標(biāo)準制定沒有體現(xiàn)流域環(huán)境質(zhì)量改善要求，建議圍繞流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的需求，《水污染防治法》（修訂案）第十三條補充“省級以上人民政府負責(zé)制定基于水環(huán)境質(zhì)量要求的流域水污染物排放標(biāo)準”的條款。實現(xiàn)與國際上污染源管理體制相銜接。

建立完善的水環(huán)境信息共享機制

溫香彩（全國政協(xié)委員，中國環(huán)境監(jiān)測總站研究員）

水污染防治工作涉及多級地方政府、多個部門。當(dāng)前，在水環(huán)境監(jiān)管過程中，部門職責(zé)交叉問題較為突出，數(shù)據(jù)不一現(xiàn)象時有發(fā)生，多部門水環(huán)境監(jiān)測職責(zé)尚未形成“拳頭”效應(yīng)。存在的主要問題包括：

（1）數(shù)據(jù)信息分割。我國現(xiàn)行體制機制下與水環(huán)境監(jiān)測有關(guān)的部門有環(huán)保、水利、建設(shè)、農(nóng)林、衛(wèi)生、交通、漁業(yè)等眾多部門，各部門從自身業(yè)務(wù)特點需求組織監(jiān)測并積累了大量的水環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)分散在各部門內(nèi)部，形成一個個信息壁壘。

（2）數(shù)據(jù)標(biāo)準不統(tǒng)一。各部門從事水質(zhì)監(jiān)測的實驗室雖通過了資質(zhì)認定，且各部門均按國家標(biāo)準評價地表水質(zhì)量，但在樣品采集、保存、預(yù)處理、分析方法與過程、評價要求等方面遵循的技術(shù)規(guī)范不一致，導(dǎo)致水質(zhì)類別存在差異，影響決策。在斷面布設(shè)上，各部門也根據(jù)各自職責(zé)和實際情況設(shè)置相關(guān)斷面，尤其是環(huán)保、水利部門斷面設(shè)置原則不一致，兩部門設(shè)置的同一段河流、同一個名稱的斷面實際位置可能相差幾百米到幾千米。

（3）信息整合不到位。缺乏有序組織與有機融合，各部門信息均以服務(wù)于特定的業(yè)務(wù)應(yīng)用為目的，現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源大多處于一種自建自管、相對封閉的狀態(tài)，在物理和邏輯上相對獨立，形成了一個個“信息孤島”“應(yīng)用孤島”。信息資源的發(fā)現(xiàn)、檢索和共享存在困難。

為最大程度發(fā)揮各路信息資源的價值，形成數(shù)據(jù)資源合力，建議：

第一，建立信息共享機制，打通各部門的數(shù)據(jù)信息壁壘，實現(xiàn)部門間資源共享，互通有無，使各部門數(shù)據(jù)資源得到最大利用，提高政府部門協(xié)同監(jiān)管能力和管理執(zhí)行力。建議在修正案的第二十六條，增加“建立環(huán)境監(jiān)測信息共享機制”條款。

第二，建立統(tǒng)一的監(jiān)測標(biāo)準。一是建立統(tǒng)一的監(jiān)測斷面設(shè)置規(guī)范，在兼顧水環(huán)境功能區(qū)管理、行政區(qū)域交界斷面水體考核、飲用水水源地保護等多重目標(biāo)的基礎(chǔ)上，設(shè)置規(guī)范統(tǒng)一的監(jiān)測斷面，整合各涉水部門在水環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域的資源，統(tǒng)籌水質(zhì)與水量監(jiān)測。各部門分工開展監(jiān)測工作，數(shù)據(jù)互通共享，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費。二是建立統(tǒng)一的水質(zhì)監(jiān)測全過程的技術(shù)規(guī)范。三是建立相應(yīng)的溝通機制，加強各部門監(jiān)測機構(gòu)間的比對監(jiān)測和技術(shù)交流。

第三，盡快整合各部門信息資源，建立統(tǒng)一的、綜合性的水環(huán)境信息管理系統(tǒng)，從政府的高度、綜合的角度實現(xiàn)跨部門信息交換和共享。將流域的基礎(chǔ)地理信息、氣象水文水質(zhì)、重要污染源、生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟發(fā)展等數(shù)據(jù)信息統(tǒng)籌納入此系統(tǒng)，并據(jù)此建立水環(huán)境信息統(tǒng)一發(fā)布平臺。因為流域水環(huán)境問題成因復(fù)雜，影響因素眾多，國家和各級地方政府綜合研判、科學(xué)分析流域水環(huán)境問題需要大量的水環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和各種輔助數(shù)據(jù)的支持，以說清水環(huán)境質(zhì)量狀況和變化趨勢為例，不僅需要環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)測信息，還需要水利部門的水文信息、氣象部門的氣象信息，也需要人口信息、工業(yè)企業(yè)信息、基礎(chǔ)地理信息、以及其他經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)計信息等。為保證飲用水安全，住建部門也需要環(huán)保部門的飲用水源地水質(zhì)監(jiān)測信息。

同時，建議修正案（草案）的第二十七條修改為：“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門組織開展國家確定的重要江河、湖泊水體的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護主管部門組織開展本行政區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測”，使監(jiān)測與監(jiān)管緊密結(jié)合，實現(xiàn)誰考核誰監(jiān)測。

完善排污許可制度

朱征夫（全國政協(xié)委員，中華全國律師協(xié)會副會長）

建立并實施排污許可制度，對加強污染物排放的控制與監(jiān)管具有重要意義。2016年，國辦印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，對完善排污許可制度，實施企事業(yè)單位排污許可證管理作出部署。方案提出：“配合修訂水污染防治法，研究建立企事業(yè)單位守法排污的自我舉證、加嚴對無證或不按證排污連續(xù)違法行為的處罰規(guī)定?！睘榇耍端廴痉乐畏ǎㄐ拚覆莅福返诙?、二十三、二十四、七十八、七十九條對排污許可制度及法律責(zé)任作出較為全面規(guī)定。但仍存在以下問題：

（1）對照國辦方案的部署和要求，草案對排污許可證適用范圍、核發(fā)程序、法律效力、載明內(nèi)容等制度核心內(nèi)容的規(guī)定不足，而且對于排污許可證的核發(fā)程序、法律效力等制度核心內(nèi)容未作必要安排，尤其是對“企業(yè)自證守法”制度沒有給予回應(yīng)。

（2）草案雖然禁止無證排污或不按證排污，但對違法行為僅規(guī)定“由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”。這與國辦方案提出“加嚴對無證或不按證排污連續(xù)違法行為的處罰規(guī)定”仍有差距。

由此，結(jié)合國務(wù)院方案，提出以下建議：

（1）明確排污許可證適用范圍、核發(fā)程序、法律效力、載明內(nèi)容等核心要求。建議將草案第二十二條第二款修改為“納入排污許可管理的所有企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)依法向縣級以上地方政府環(huán)境保護部門申領(lǐng)排污許可證，并對申請材料的真實性、準確性和完整性負責(zé)?？h級以上地方政府環(huán)境保護部門對符合要求的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)依法及時向其核發(fā)排污許可證并依證對其實施監(jiān)管?！睂⒌诙l第三款修改為“排污許可證應(yīng)當(dāng)明確水污染物種類、濃度、排放量、排放去向等事項，載明水污染治理設(shè)施、環(huán)境管理要求等相關(guān)內(nèi)容。”

（2）在法律責(zé)任中對無證排污或不按證排污的違法行為適用“按日計罰”標(biāo)準。建議將草案第七十九條第一項刪除，新設(shè)一條法律責(zé)任針對“未依法取得排污許可證或者不按照排污許可證的要求排放水污染物的”行為。表述為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者未依法取得排污許可證或者不按照排污許可證的要求排放水污染物的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門按照違法行為持續(xù)的天數(shù)處以每日二萬元以上二十萬元以下罰款，并責(zé)令改正；逾期不改正的，責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?！?/p>

進一步加強船舶水污染防治

施中巖（全國政協(xié)委員，民革遼寧省委主委）

《水污染防治法修正案（草案）》第四章雖特設(shè)“船舶水污染防治”一節(jié)，但現(xiàn)有立法設(shè)計并未完全理順船舶水污染防治管理體制機制，存在交通、水利、環(huán)保、漁業(yè)、旅游等部門“多龍管船”情況，而且港口、碼頭、裝卸站、船舶修造廠的防治主體責(zé)任不明確，對危險貨物港口作業(yè)和水路運輸過程中的水環(huán)境安全隱患未根除，特別是行政處罰規(guī)定不完善、力度不夠，缺乏法律應(yīng)有震懾力。

由此，建議：

（1）在“各司其職、各負其責(zé)”的基礎(chǔ)上，建立“涉船”相關(guān)職能部門之間的協(xié)調(diào)、協(xié)作機制。不再突出交通部門對船舶水污染防治的“統(tǒng)管”，而是確認交通、環(huán)境保護、水利、農(nóng)（漁）業(yè)、旅游等部門各自法定職責(zé)，增強“涉船”相關(guān)部門在船舶水污染防治工作中的協(xié)調(diào)性和協(xié)同性，建立縣級以上“涉船”相關(guān)部門船舶污染防治執(zhí)法聯(lián)動機制。

（2）進一步明確港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠的水污染防治主體責(zé)任。明確港口、碼頭、裝卸站和傳舶修造廠應(yīng)當(dāng)承擔(dān)配備必要污染物接收、轉(zhuǎn)運及處理處置設(shè)施并使之良好運行的責(zé)任，重點提升其對污染物的處理和污染事件的應(yīng)急處置能力。明確港口、碼頭、裝卸站的經(jīng)營人以及有關(guān)作業(yè)單位制定污染水環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的責(zé)任，明確從事船舶污染物、廢棄物接收作業(yè)，或者從事裝載油類、污染危害性貨物船艙清洗作業(yè)的單位，應(yīng)當(dāng)具備與其運營規(guī)模相適應(yīng)的接收處理能力。

（3）結(jié)合相關(guān)立法規(guī)定，全面防控危險貨物港口作業(yè)和水路運輸過程給水環(huán)境安全帶來的危險。《危險化學(xué)品安全管理條例》等法規(guī)、規(guī)章，已對包括油類、危險化學(xué)品等在內(nèi)的貨物，在水路運輸和港口作業(yè)過程的安全保障問題作了較為系統(tǒng)的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，建議對危險貨物港口作業(yè)和水路運輸過程中應(yīng)當(dāng)采取的水環(huán)境安全措施進行概括性立法規(guī)定，為相關(guān)下位法適用提供上位法依據(jù)。

（4）進一步完善船舶水污染防治的法律責(zé)任體系。對不符合船舶污染物排放標(biāo)準的違法行為，增加法律責(zé)任。對違法排放含油污水、生活污水，不符合船舶污染物排放標(biāo)準或者不遵守內(nèi)河船舶污染物排放標(biāo)準通航的，由主管部門按照職責(zé)分工，責(zé)令停止違法行為，并處罰款。情節(jié)嚴重的，對其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政甚至刑事責(zé)任。進一步明確港口、碼頭、裝卸站和船舶修理廠等主體的違法責(zé)任，對造成船舶污染的違法者進一步加大處罰力度，提高罰款幅度，針對違法行為情節(jié)嚴重、后果影響惡劣的情形，增加限制人身自由的處罰措施，切實使其感覺到“痛”，提高法律威懾力。

完善水污染環(huán)境信息公開和公眾參與制度

王俊峰（全國政協(xié)委員，中華全國律師協(xié)會會長）

信息公開和公眾參與是環(huán)境治理的重要制度。公眾參與，是水污染多元治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。信息公開不落實，政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會監(jiān)督、事故應(yīng)急處置、監(jiān)測信息共享、水環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)等制度建設(shè)就沒有立足點。但這一直是我國立法、司法實踐的短板?，F(xiàn)有修正案（草案）對信息公開和公眾參與的規(guī)定條文只有7條，明顯偏少，與該制度的重要性不能匹配；而且缺乏整體布局，零散不成體系，信息公開范圍和內(nèi)容不明確，對公眾參與的事項和程序缺乏明確規(guī)定， “水十條”提出的公開水環(huán)境狀況和排名、發(fā)布指數(shù)信息等措施都未確立。

建議對水環(huán)境信息公開和公眾參與相關(guān)內(nèi)容專章、專門進行規(guī)定，明確規(guī)定政府和企業(yè)的信息公開義務(wù)，鼓勵企業(yè)自愿性信息公開，詳細規(guī)定企業(yè)強制信息公開的內(nèi)容、范圍，切實保障公眾知情權(quán)、水環(huán)境事務(wù)參與權(quán)和獲得司法救助的權(quán)利。

具體建議如下：

（1）落實“水十條”、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等文件規(guī)定，將領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任制考核結(jié)果作為信息公開對象。建議在規(guī)定“國家實行水環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負責(zé)人考核評價的內(nèi)容”之外，增加“考核結(jié)果向社會公布，并作為對地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)”的內(nèi)容。

（2）建立水環(huán)境信息違法行為檔案制度，加大對違法排污處罰和威懾力度。明確要求“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。并將環(huán)保誠信檔案向社會公開，并作為財政支持、政府采購、銀行信貸、外貿(mào)出口、企業(yè)信用、上市融資、著名商標(biāo)和名牌產(chǎn)品認定的重要依據(jù)?！?/p>

（3）鼓勵地方政府建立水污染專項公益基金，對實名舉報、公眾提起公益訴訟等行為進行激勵和表彰。明確規(guī)定“任何單位和個人都有義務(wù)保護水環(huán)境，并有權(quán)對污染損害水環(huán)境的行為進行舉報。實名舉報污染損害水環(huán)境行為的，經(jīng)環(huán)保行政主管部門查實后，由同級人民政府給予實名舉報者獎勵并給予保密。同時，規(guī)定國家鼓勵企業(yè)、公民個人、符合條件的社會組織對水污染行為提起公益訴訟，并對訴訟費用進行減免。各級環(huán)境保護行政主管部門設(shè)立水污染防治專項公益基金，資助和獎勵對防治水污染做出貢獻的個人和單位，獎勵舉報檢舉水污染行為的單位和個人。”

（4）規(guī)定強制環(huán)境信息公開制度。對重點排污單位規(guī)定強制信息公開制度。建議在草案中明確規(guī)定“重點排污單位應(yīng)當(dāng)如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行情況，接受社會監(jiān)督?！?/p>

進一步強化法律責(zé)任，健全“城鎮(zhèn)水污染防治”法律制度

高吉喜（全國政協(xié)委員，環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長）

法律責(zé)任規(guī)定到位、執(zhí)行到位，法律才有威懾力，才能長出牙齒。針對法律責(zé)任問題，修正案（草案）較之現(xiàn)行《水污染防治法》進行了補充和完善，有較大進步，但仍需進一步完善：

（1）企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者水污染違法成本仍然過低，承擔(dān)責(zé)任力度較小。本次修法增加了違法行為的行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任，豐富了法律責(zé)任的內(nèi)容，提高了行政處罰力度。但對水污染案件來說，許多污染行為造成的損害巨大，相比而言處罰力度仍然過小，起不到威懾作用。如罰款規(guī)定了具體數(shù)額，但計算標(biāo)準和方法不科學(xué)，僅從經(jīng)濟成本看，企業(yè)與其花錢治污，不如暗管偷排，被環(huán)保部門查到，主動交罰款了事。

（2）法律不但要規(guī)定相應(yīng)法律義務(wù)和權(quán)利（力），還要規(guī)定不履行法律義務(wù)、權(quán)利（力）所要承擔(dān)的法律責(zé)任。但修正案（草案）許多條文卻存在有職權(quán)無職責(zé)、有權(quán)利（力）無義務(wù)問題。這一問題在規(guī)定政府及其部門法律責(zé)任時尤為突出。實踐中，這可能導(dǎo)致相應(yīng)條款不具操作性，缺乏威懾力。

由此，建議： 第一，草案全面、系統(tǒng)檢討有關(guān)行政罰款條款的罰款數(shù)額及其計算方法，改變對企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰方式，考慮采取“比例罰”的計罰方式，將罰款數(shù)額與污染行為造成的損失或其通過違法行為所獲取的經(jīng)濟利益掛鉤，以提高水污染者違法成本。第二，按照“責(zé)權(quán)相統(tǒng)一原則”，貫徹落實國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》中“行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時限，積極履行法定職責(zé)”的相關(guān)要求，進一步完善政府問責(zé)機制，對修正案（草案）中有關(guān)命令性規(guī)定、禁止性規(guī)定補充對應(yīng)的法律后果和法律責(zé)任，明確水環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)地方政府的法律責(zé)任，確?！吧嫠备鞑块T依法履行職責(zé)，使法律更加具有權(quán)威性、威懾力。

此外，針對修正案（草案）“城鎮(zhèn)水污染防治”法律制度不健全的問題。建議，一是明確規(guī)定城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的運營單位按照國家有關(guān)規(guī)定檢測進出水水質(zhì)，并向城鎮(zhèn)排水主管部門、環(huán)境保護主管部門報送污水處理水質(zhì)和水量、主要污染物削減量等信息。規(guī)定其在出現(xiàn)進水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化可能導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)，或者發(fā)生影響城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施安全運行的突發(fā)情況時，應(yīng)當(dāng)立即采取應(yīng)急處理措施，并向城鎮(zhèn)排水主管部門、環(huán)境保護主管部門報告。二是明確規(guī)定城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的運營單位和污泥處理處置單位應(yīng)當(dāng)安全處理處置污泥，對產(chǎn)生的污泥以及處理處置后的污泥去向、用途、用量等進行跟蹤、記錄，并向城鎮(zhèn)排水主管部門、環(huán)境保護主管部門報告。同時，禁止采用傾倒、堆放、丟棄、遺撒、直接填埋等方式處置污泥。三是對違反上述規(guī)定的違法行為，設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.009