規(guī)范危機：紀律規(guī)范建構(gòu)中的三個重要問題

張晨

（國家行政學院，北京 100089）

規(guī)范危機：紀律規(guī)范建構(gòu)中的三個重要問題

張晨

（國家行政學院，北京 100089）

長久以來，我國以德治和法治思想為主導，對紀律規(guī)范的特殊性和重要性認識不足，有萬能治理的幻想；對價值、共識和程序認識不到位，對當代紀律規(guī)范建構(gòu)應(yīng)遵循的指導原則認識不清；在規(guī)范建構(gòu)中忽視解構(gòu)因素，現(xiàn)有紀律規(guī)范體系建構(gòu)尚不完善。三個重要問題集中體現(xiàn)了紀律規(guī)范所面臨的危機與挑戰(zhàn)，并儼然成為紀律規(guī)范建設(shè)進程中的重大阻礙。

規(guī)范危機；紀律規(guī)范；規(guī)范建構(gòu)

紀律是介于道德與法律之間的一種特殊的社會行為規(guī)范，是社會規(guī)范不可或缺的組成部分，對維護社會秩序健康運行、保持社會穩(wěn)定起著極其重要的作用。通過對近年來所發(fā)生的一些影響惡劣的重大貪腐案件的觀察分析，發(fā)現(xiàn)那些最終因權(quán)錢交易而受到法律懲處的人，往往是首先突破本單位或本系統(tǒng)內(nèi)部紀律的約束而走向犯罪的深淵。而紀律的防線為何如此容易被突破？是人們對紀律規(guī)范本身的價值認識不足、紀律體系設(shè)計的不合理、紀律宣傳教育不到位，還是紀律的監(jiān)督檢查不嚴、執(zhí)行不力？在我國，對紀律規(guī)范的認識、建設(shè)和研究水平遠不如道德和法律規(guī)范，在實踐領(lǐng)域也確實存在著一些突出的、亟待解決的問題?，F(xiàn)以紀律規(guī)范建構(gòu)為視角，對紀律規(guī)范所面臨的危機進行闡釋。

一、萬能治理的幻想：對紀律規(guī)范的特殊性和重要性認識不足

從規(guī)范傳統(tǒng)的角度看，我國長久以來以德治思想和法治思想為主導，對紀律規(guī)范的特殊性和重要性認識不足，更談不上紀律信仰。從社會規(guī)范運行的現(xiàn)實角度看，我國亦沒有形成完備的紀律規(guī)范實施條件和環(huán)境。紀律規(guī)范的有限適用性，只能讓公眾看到紀律規(guī)范權(quán)威的低位階、規(guī)范權(quán)威資源不充足以及尚未得到合理有效使用等現(xiàn)象?！胺墒堑赖碌牡拙€”，而“紀律”亦是一種組織內(nèi)部關(guān)于行為的最低要求，在道德規(guī)范與法律規(guī)范之間存有大量的“規(guī)范真空”活動空間，而法律規(guī)范僅僅是對于經(jīng)常性的、明顯性的、引起普遍危害的行為進行控制，對于那些尚未進入法律控制視野、尚未經(jīng)過法律規(guī)范論證考察、尚未經(jīng)過法律實施治理的行為和事件，法律是“失明”的。看似“自由”的活動空間，恰恰成為了當前社會規(guī)范治理出現(xiàn)瑕疵、問題甚至是危機的根源。沒有把紀律規(guī)范挺在前面，必然導致了這一“自由空間”的失序與混亂，這些隨著日新月異的社會發(fā)展、快速轉(zhuǎn)型的社會變革出現(xiàn)的大量偶發(fā)性的、潛在性的、能夠引起一定的危害后果的行為和事件沒有得到重視和治理，儼然成為社會規(guī)范間隙中的“灰色地帶”“真空地帶”。由此也從一個側(cè)面表明，一些社會問題，本身并非法律治理問題，并非法律規(guī)范建構(gòu)出現(xiàn)了重大問題，而主要問題在于紀律規(guī)范建構(gòu)以及紀律規(guī)范治理。新時期，中央提出“把紀律挺在前面”一語定音，成為紀律規(guī)范建構(gòu)的時代標語，展開了氣勢磅礴的紀律規(guī)范建構(gòu)大潮。

然而，從社會規(guī)范發(fā)展演變規(guī)律尤其是紀律規(guī)范類型化發(fā)展規(guī)律來看，紀律規(guī)范建構(gòu)只是紀律建設(shè)的初始性的一環(huán)，其類型化發(fā)展的后續(xù)環(huán)節(jié)仍須得到重視。鑒于紀律規(guī)范建構(gòu)的差異同步性，即雖然在表象上更多的表現(xiàn)為滯后性，但從規(guī)范建構(gòu)整體來看，規(guī)范之于實踐的建構(gòu)始終是同方向的“追求一致”的過程，社會公眾對紀律規(guī)范重要性認識存在另一個方面的欠缺。人們總是期待紀律規(guī)范的規(guī)范角色“補位”、責任到位、擔當正位和負責治理，卻不愿承擔紀律規(guī)范建構(gòu)存在的一定復(fù)雜性，甚至不去思考紀律規(guī)范與法律規(guī)范等其他類型社會規(guī)范的銜接與配合，完全忽視社會規(guī)范彼此間的協(xié)同性及整體性，一廂情愿地用某一特定類型“規(guī)范萬能”思想去演繹其“萬能治理”的規(guī)范之夢。本質(zhì)上看，這都是“單一類型規(guī)范萬能論”思維作怪，他們認為某一種社會規(guī)范能夠?qū)崿F(xiàn)“萬能治理”，因而熱衷于對“萬能規(guī)范”的無限遐想，正是受到“法律萬能論”思想和“道德萬能論”思想的遮蔽，才導致了人們對紀律規(guī)范理論認識方面的欠缺和錯誤。

具體而言，導致這些認知缺陷主要的原因有：一是，人們忽視紀律規(guī)范與其他類型社會規(guī)范的“同根同源”。疏于分析紀律規(guī)范權(quán)威資源與其他類型社會規(guī)范權(quán)威資源的交流、借鑒與使用，紀律規(guī)范與其他類型社會規(guī)范尤其是法律規(guī)范的溝通通道尚未完全打開，使得紀律規(guī)則與法律規(guī)則并不能有效地加以配合、銜接與協(xié)調(diào)，紀律法律化道路必然不會通暢。二是，社會規(guī)范建構(gòu)中過于倚重法律規(guī)范。在“依法治國”和以法律規(guī)范為主導的社會規(guī)范體系框架下，只關(guān)乎“重點論”之法律建設(shè)，忽視了法治主導的社會治理框架下的其他治理模式，法治主導在實踐中儼然成為“唯法治主義”，產(chǎn)生了治理成本過大等諸多外部性問題。三是，人們對紀律規(guī)范類型化發(fā)展道路不明。盡管紀律規(guī)范建構(gòu)早已步入規(guī)?；l(fā)展，但紀律規(guī)范建構(gòu)仍然處于初級階段，人們還沒有完全搞清楚紀律規(guī)范“規(guī)范化”問題就妄言紀律規(guī)范的體系化、系統(tǒng)化，紀律規(guī)范建構(gòu)中的“躍進”現(xiàn)象既說明了紀律規(guī)范建構(gòu)的現(xiàn)實迫切性，也表明了人們在紀律規(guī)范建構(gòu)經(jīng)驗方面的不足。而建構(gòu)僅僅是紀律規(guī)范類型化發(fā)展的初始環(huán)節(jié)，紀律規(guī)范自身的發(fā)展還有更多更難的問題需要攻克。

綜上，正是忽視了紀律規(guī)范與其他類型社會規(guī)范的“同根同源”，忽視紀律法律化道路，過于倚重法律規(guī)范而導致社會規(guī)范建構(gòu)出現(xiàn)失衡，以及人們對紀律規(guī)范類型化發(fā)展道路不明等多重因素，加劇了人們對紀律規(guī)范重要性的認識難度，給紀律規(guī)范建構(gòu)及紀律實踐帶來了一定阻礙。

二、價值·共識·程序：對當代紀律規(guī)范建構(gòu)應(yīng)遵循的指導原則認識不清

鑒于目前尚沒有成熟的紀律規(guī)范建構(gòu)理論作為依據(jù)，人們對紀律規(guī)范建構(gòu)的指導思想和基本原則缺乏基本認識，在實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)有悖于法理、常理、情理的情況。以“紀律規(guī)范建構(gòu)理論”為視角審視，簡言之，人們對當代紀律規(guī)范建構(gòu)應(yīng)遵循的指導原則在認識上出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）重權(quán)威輕共識

人們過于關(guān)注組織權(quán)威和紀律規(guī)范權(quán)威，紀律規(guī)范的共識性欠缺。紀律規(guī)范需要權(quán)威，尤其是在我國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，社會變遷、價值觀變化、新舊政策體制交接、各種社會關(guān)系正在經(jīng)歷一場變革，原有的社會規(guī)范與正在進行的社會轉(zhuǎn)型過程之間存在著大量的社會失范現(xiàn)象，還在一定程度上出現(xiàn)了社會失衡以及社會失序。紀律規(guī)范需要規(guī)范權(quán)威去治理上述社會問題。

然而，紀律實踐中卻經(jīng)常會出現(xiàn)一些盲目采用“短平快”式治理規(guī)則以求“立竿見影”效果的現(xiàn)象，紀律規(guī)則制定以及紀律規(guī)范建構(gòu)似乎始終處于“亂中求穩(wěn)”、“曲中見直”、“患中取利”的格局里，正是疏于紀律規(guī)范建構(gòu)原則的指導，一些不適當紀律規(guī)則、不合格紀律條款，甚至是無法實施的紀律規(guī)定隱藏在現(xiàn)存紀律規(guī)范中，其“非規(guī)范化樣態(tài)”導致了紀律實踐中產(chǎn)生爭議、抵制甚至是明顯的抗議行動。

“輕共識”還表現(xiàn)在“重形式輕內(nèi)容”“重實體輕程序”，紀律規(guī)范自身為了制定而制定，導致紀律規(guī)范的內(nèi)容共識與形式共識存有差異，紀律規(guī)范的實體共識與程序共識匹配性較低，造成了現(xiàn)實中的紀律實踐水平和效果與紀律規(guī)范的設(shè)立目標有較為明顯的差距。

（二）重制裁輕保障

人們對于紀律規(guī)范的效用性過于強求，盲目追求其功能和作用，在一定程度上忽視了個人權(quán)利的關(guān)照和考慮，甚至不惜以“非法定”的紀律權(quán)力去制裁、處理違紀當事人。倘若在紀律規(guī)范建構(gòu)過程中貫徹“重效用輕權(quán)利”思想，勢必造成片面的“組織話語絕對大于個人話語”氛圍，侵害了當事人的法定基本權(quán)利，還造成了紀律規(guī)范的合法性不足現(xiàn)象。短視地將紀律規(guī)范當作一種工具的做法，往往會帶來紀律規(guī)范抵觸上位規(guī)范，造成有悖于道德或者違反于法律的情形。紀律規(guī)范建構(gòu)理論中的保障方法和措施主要集中于參與性保障、權(quán)益協(xié)調(diào)保障和可訴性保障。但在紀律實踐中，相關(guān)保障措施卻依然十分滯后。

（三）重實施輕價值

人們熟知“實施是紀律規(guī)范的生命”，卻忽視了“規(guī)范的意義在于伸張其價值”。現(xiàn)實中，紀律規(guī)范的領(lǐng)域性、層次性使其表現(xiàn)為“紀出多門”，各個規(guī)范制定主體往往以各自組織利益為中心發(fā)布紀律規(guī)定，在沒有進行必要的“合法性審查”、“合理性審核”以及相關(guān)論證的情況下就擬定發(fā)布需要實施的紀律條文，直接造成了人們對紀律規(guī)范的認同障礙以及紀律規(guī)范體系內(nèi)部的秩序規(guī)則混亂。規(guī)范價值不彰尤其是公正性不充分，就為紀律規(guī)范的實施帶來實質(zhì)性障礙。正是缺乏對紀律規(guī)范價值的追尋及信仰，才造成了今天紀律規(guī)范體系中尚且存在著一些無法體現(xiàn)公正價值的規(guī)則，其未能體現(xiàn)社會發(fā)展規(guī)律以及組織發(fā)展規(guī)律、不能滿足社會發(fā)展需要和組織發(fā)展需要、不能體現(xiàn)出當前中國社會發(fā)展的時代特征，且并非為一個科學戰(zhàn)略決策的過程、也未能體現(xiàn)出規(guī)則的優(yōu)勝劣汰過程，不能有效承擔相應(yīng)的組織權(quán)力、履行必要的組織職責，滯后于紀律實踐的現(xiàn)實需要、未能及時革新修正甚至是出現(xiàn)“紀律規(guī)范退化”的現(xiàn)象。

綜上所述，人們對當代紀律規(guī)范建構(gòu)應(yīng)遵循的指導原則認識不清，“重權(quán)威輕共識”“重制裁輕保障”“重實施輕價值”，造成了紀律規(guī)范制定過程中出現(xiàn)的種種問題。忽視了“共識性”，就會制定出“僵化的紀律”；疏忽了“公正性”，就會制定出“邪惡的紀律”；沒有意識到“合法性”，就會制定出“無效的紀律”。那些紀律規(guī)范與高位階的法律規(guī)范沖突的不“合法律性”的紀律，那些不能符合“真理性共識”這一“一元論證結(jié)構(gòu)”的紀律其結(jié)果都是無法實施的。而那些存在著過度“法律依賴性”或“道德依賴性”傾向的紀律，也往往“有名無實”，是難以實施的。紀律規(guī)范建構(gòu)中出現(xiàn)的這些“非規(guī)范化樣態(tài)”情形，背后有其深刻的社會規(guī)范發(fā)展邏輯。

為了解決紀律規(guī)范“非規(guī)范化樣態(tài)”現(xiàn)象，或者進一步說為了防止因“規(guī)范競爭”而出現(xiàn)損耗規(guī)范資源的規(guī)范沖突與規(guī)范退化現(xiàn)象，有必要對規(guī)范建構(gòu)的指導原則有一個比較明晰的認識。

三、建構(gòu)與解構(gòu)并存：現(xiàn)有紀律規(guī)范體系建構(gòu)尚不完善

我們知道，紀律規(guī)范的類型化發(fā)展道路實質(zhì)上就是紀律規(guī)范體系建構(gòu)，而規(guī)范建構(gòu)是一個逐漸積累的過程，其“規(guī)范過程”并非只是正向建構(gòu)的“進化”，負向建構(gòu)的“規(guī)范退化”也是它的一種形態(tài)。這也說明了紀律規(guī)范類型化道路不會一蹴而就，其發(fā)展過程必定充滿了曲折與倒退。規(guī)范建構(gòu)的兩個維度———進化維度和退化維度，是考量規(guī)范建構(gòu)情況的兩個指標。以此為視角分析，我國現(xiàn)有紀律規(guī)范體系建構(gòu)的“不完善”包含雙重意思，一個方面是指紀律規(guī)范進化的不足，另一個方面是指紀律規(guī)范面臨挑戰(zhàn)出現(xiàn)規(guī)范退化。由此可見，一些把規(guī)范建構(gòu)直接等同于制定規(guī)范，認為規(guī)范體系建構(gòu)就是單純的制定更多規(guī)范的觀點是錯誤的。

在正向建構(gòu)維度有一個理論模型，根據(jù)“規(guī)范進化四階段模型”，規(guī)范要經(jīng)歷“零規(guī)范”“規(guī)范提出”“規(guī)范發(fā)展”和“規(guī)范內(nèi)化”四個階段方能持續(xù)其“規(guī)范生命周期”，規(guī)范作為“人為建構(gòu)機制”，其“發(fā)展”必然有局限性，規(guī)范內(nèi)化也不具有“天然的恒久性”。在負向建構(gòu)維度，亦有“規(guī)范退化四階段模型”，即“內(nèi)化的規(guī)范——對規(guī)范提出挑戰(zhàn)——挑戰(zhàn)規(guī)范的蔓延——規(guī)范消亡”，至此，規(guī)范的“生命周期”結(jié)束，新的規(guī)范產(chǎn)生。通過“規(guī)范進化/退化理論模型”分析，“規(guī)范內(nèi)化”是臨界點，是“規(guī)范進化”的頂峰，同時也是“規(guī)范退化”的起點，而“對規(guī)范的挑戰(zhàn)”是一種變量因素，可以逐漸累積增加，也可以慢慢消減，規(guī)范自身對于挑戰(zhàn)的臨變性以及適用性的及時補充決定了“規(guī)范挑戰(zhàn)”階段的成敗。

基于此，規(guī)范進化的不足方面主要是指門類的“紀律部門”發(fā)展不平衡，有的紀律部門發(fā)展豐滿，比如軍事紀律部門、政務(wù)紀律部門以及行業(yè)性、領(lǐng)域性的紀律規(guī)范系統(tǒng)，而很多組織化程度較弱的地方紀律規(guī)章條文制定單一、尚未形成紀律規(guī)制或治理的格局、紀律規(guī)范不能滿足組織運行及發(fā)展的現(xiàn)實需要。判斷“紀律部門”是否具有成熟性的指標是“紀律匯編”，即按照一定標準把規(guī)范性的紀律規(guī)范匯編成冊，以《××紀律匯編》正式發(fā)布。根據(jù)這一指標，我國紀律規(guī)范建構(gòu)在“規(guī)范發(fā)展”階段還有很多活動空間，亟待通過制定出更多的紀律規(guī)范來完成。另一個方面，紀律規(guī)范在匯編過程中，并非把某一領(lǐng)域、某一標準所有的紀律規(guī)范文件全部收納集中，而是需要進行必要性的“紀律清理”過程?！凹o律清理”就是統(tǒng)籌紀律文件制定部門、具體紀律規(guī)范條文條款、發(fā)布實施時間等要素，把已經(jīng)失效的清理出去，從而保證紀律匯編的科學性。只有“紀律部門”羽翼豐滿，整體的紀律規(guī)范體系建構(gòu)才能成為可能，只有進一步加強對紀律規(guī)則、紀律概念的引進與本土化，通過比較借鑒不斷增加紀律移植，通過不斷吸收其他類型社會規(guī)范的權(quán)威資源以及治理智慧，方能體現(xiàn)出“紀律部門”之間的體系架構(gòu)，形成一套完整的紀律規(guī)范體系。

紀律規(guī)范體系建構(gòu)不完善的另一個方面，是指負向建構(gòu)維度的“紀律規(guī)范面臨挑戰(zhàn)出現(xiàn)規(guī)范退化”。爭議、質(zhì)疑、挑戰(zhàn)是規(guī)范發(fā)展中出現(xiàn)的正常情況，沒有完美的規(guī)則、也沒有完美的規(guī)范、更不會有規(guī)范的萬能治理，在紀律規(guī)范內(nèi)部的規(guī)則系統(tǒng)中，紀律規(guī)則始終都要接受現(xiàn)實治理的檢驗，紀律實踐決定了紀律規(guī)則的適用與普及，倘若特定的紀律規(guī)則滯后于實踐需要，不能滿足紀律治理的基本要求，出現(xiàn)“規(guī)范退化”現(xiàn)象就在所難免。從規(guī)則的角度看，不適合的紀律規(guī)則可以通過修改、更新甚至重新擬定來解決問題，而從規(guī)范類型化發(fā)展的角度看，未能及時面對治理困境，未能有效控制意外挑戰(zhàn)，都會帶來紀律治理方面的缺陷。積極預(yù)防“紀律規(guī)范退化”，可從紀律規(guī)范結(jié)構(gòu)核心三要素的“紀律規(guī)則”入手，通過限制性規(guī)則的轉(zhuǎn)化與過渡，形成更多的構(gòu)成性規(guī)則，而構(gòu)成性規(guī)則就是“規(guī)范內(nèi)化”階段的主要內(nèi)容。限制性規(guī)范是以組織權(quán)力為主要權(quán)威保障，運用組織權(quán)力去調(diào)整一個事物受其他事物的限制而存在的組織關(guān)系。這種限制性規(guī)范只有在通過“合法性論證結(jié)構(gòu)”以后，才能轉(zhuǎn)化為構(gòu)成性規(guī)范，而構(gòu)成性規(guī)范一旦轉(zhuǎn)化形成，就將成為一種比較穩(wěn)定的規(guī)范樣態(tài)。此外，還應(yīng)注重“以規(guī)范為掩飾，遮蓋組織權(quán)力”的問題，雖然紀律規(guī)范是對組織權(quán)力分解的過程，但現(xiàn)實中往往存在“規(guī)則并不是服務(wù)所有人的規(guī)則，規(guī)則本身就會產(chǎn)生統(tǒng)治”的情況，規(guī)則在應(yīng)用過程中，非但分解組織權(quán)力，反而使少部分人掌握了更多的組織資源和組織權(quán)力。

由此，我們發(fā)現(xiàn)：“紀律規(guī)范進化的不足”和“紀律規(guī)范面臨挑戰(zhàn)出現(xiàn)規(guī)范退化”這兩個方面是現(xiàn)有紀律規(guī)范體系建構(gòu)不完善的重要體現(xiàn)。

另外，我們從紀律規(guī)范制定路徑上來審視，既有“自上而下”的上位紀律規(guī)范向下位紀律規(guī)范流動的過程，也有“自下而上”的下位紀律規(guī)范被吸收到上位紀律規(guī)范的情況。“由上而下”路徑體現(xiàn)的是上位規(guī)范對下位規(guī)范的指導以及下位規(guī)范對上位規(guī)范的貫徹，“由下而上”路徑則更多的是紀律實踐經(jīng)驗的總結(jié)以及紀律規(guī)則的形成，這是紀律規(guī)范創(chuàng)制的基本形式。紀律規(guī)范制定是紀律規(guī)范體系不斷完善和發(fā)展的過程，越來越多的社會資源被利用到紀律規(guī)范領(lǐng)域，紀律規(guī)范權(quán)威不斷鞏固和加強，紀律規(guī)范制定的內(nèi)容與形式得到越來越多的共識和認同，紀律規(guī)范體系在社會規(guī)范體系“類型化”演進中表現(xiàn)出越來越明顯的獨立性和科學性，發(fā)揮出其他社會規(guī)范不可替代的功能作用。

除對社會紀律關(guān)系調(diào)整的現(xiàn)實需要，社會資源供給的有限性是紀律規(guī)范制定的制約因素，任何規(guī)范的制定都需要考慮到規(guī)范本身所可能需要使用的各種資源，包括人力資源、財力資源、制度資源、物質(zhì)資源和行政資源等方面。從這個方面看，紀律規(guī)范的制定水平也是社會資源總量積累到一定程度、供給達到一定水平的結(jié)果，是社會規(guī)范資源分配及供給保障的結(jié)果。由于紀律規(guī)范體系本身的構(gòu)建是初級階段，不可避免的表現(xiàn)出一定的狹隘性和局限性。盡管紀律規(guī)范擁有毫無爭議的規(guī)模和數(shù)量，但是仍然存在社會紀律關(guān)系發(fā)展現(xiàn)實需要上的不能滿足，它仍然面臨嚴峻的挑戰(zhàn)和考驗。在社會規(guī)范體系持續(xù)深化演進和社會轉(zhuǎn)型的歷史契機中，紀律規(guī)范需要不斷創(chuàng)制新的規(guī)則和內(nèi)容去填補規(guī)范領(lǐng)域空白、需要不斷創(chuàng)設(shè)新的規(guī)范形式和載體去填充規(guī)范領(lǐng)域空缺、需要不斷演化生成新的規(guī)范體制和機制去彌補規(guī)范領(lǐng)域空白，規(guī)范創(chuàng)制始終是紀律規(guī)范演進發(fā)展的前進動力，始終有紀律規(guī)范體系形成發(fā)展的歷史使命。

［1］朱成勇.論大學生法紀意識及其教育途徑［J］.黑龍江高教研究，2009（2）：159－160.

［2］惠耕田.限制權(quán)力，為規(guī)范開辟空間——克氏規(guī)范建構(gòu)主義研究［J］.國際政治研究，2005（4）：67－75.

（責編：許淑賢）

D262.6

A

1008-8431（2017）02-0009-04

2017-03-05

中國領(lǐng)導科學研究會2016年科研項目重點課題“當代中國紀律規(guī)范的合理建構(gòu)與實施研究”（項目編號：2016CLS003）和山東省社科規(guī)劃基金項目“明代巡視監(jiān)察地方研究——以巡按御史為中心”（項目編號：15CLSJ14）。

張晨（1984-），男，國家行政學院決策咨詢部（研究室）2016級博士后。