張安毅

（鄭州大學西亞斯國際學院，河南 鄭州450000；河南財經政法大學，河南 鄭州450001）

戶籍改革背景下農村宅基地使用權的性質變遷及制度重構

張安毅

（鄭州大學西亞斯國際學院，河南 鄭州450000；河南財經政法大學，河南 鄭州450001）

長期以來我國宅基地使用權是農村集體經濟組織給予內部成員的福利品，因此，以行政方式配置，并嚴格限制宅基地取得人的身份和宅基地使用權的流轉。然而由于宅基地不是農民可以自由變現(xiàn)的一種財富，成為戶籍改革過程中農民落戶城鎮(zhèn)的束縛。其實，在戶籍改革推動社會保障等政府公共服務均等化的背景下，應正視市場經濟條件下宅基地使用權的財產屬性與商品屬性，剝離其福利品性質和社會保障功能。由此，我國也應該按照市場經濟規(guī)則重構農村宅基地使用權法律制度。

戶籍改革；宅基地；商品屬性；立法

2016年3月全國人大通過的“十三五規(guī)劃綱要”指出，“開展宅基地融資抵押、適度流轉、自愿有償退出試點。……維護進城落戶農民宅基地使用權，并支持引導依法自愿有償轉讓?！闭厥褂脵嗔鬓D將是大勢所趨，然而我國現(xiàn)行相關立法制定的歷史背景是長期將農村宅基地使用權作為保障農民生存居住的福利品，由此嚴格限制宅基地使用權人的身份、禁止宅基地使用權的流轉。如今，在市場經濟建設與戶籍制度改革的推動下，我國農村宅基地使用權性質早已悄然發(fā)生變化，農村宅基地使用權法律制度改革只有與之相適應，才能順應社會發(fā)展的需求。本文從反思我國農村宅基地使用權的功能入手，考察當代農村宅基地使用權的性質變遷，并對我國未來農村宅基地使用權的法律制度改革提出建議。

一、我國現(xiàn)行農村宅基地使用權制度及存在的問題

（一）現(xiàn)行立法建立的農村宅基地使用權制度框架

我國現(xiàn)行農村宅基地使用權法律制度包括取得制度、權能制度和流轉制度。在取得方面，雖然農村宅基地使用權是農民為建造房屋而使用農村集體土地的一項私法權益，但實踐中卻以行政方式配置。依據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，先由集體經濟組織成員提出用地申請，經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核、縣級人民政府批準后，申請人可以無償取得宅基地使用權。而且只有具有農村集體經濟組織的成員身份才能申請宅基地。農民所享有的集體經濟組織成員資格的認定，在實踐中主要以具有本農村集體經濟組織的戶籍為標準?！耙驗樵谖覈鴳艏谴_定公民身份的基本依據(jù)。”立法上宅基地使用權權能受到限制，宅基地使用權只能為構建住宅及附屬設施使用，宅基地使用權不得用作它途，不得流轉，除非房屋所有權轉讓時宅基地使用權可以一并轉讓。鑒于宅基地是一種行政配置的資源，嚴格限制其在市場上流通。雖然我國《土地管理法》第2條第3款規(guī)定，“土地使用權可以依法轉讓?！钡沁@一條文所指的土地使用權其實僅限于設立于國有土地之上的建設用地使用權。我國法律雖未禁止農村房屋的轉讓，但農村宅基地使用權的單獨流轉卻被禁止。而且在實踐中宅基地使用權隨同房屋所有權一起轉讓時，必須轉讓給本集體經濟組織的其他成員，且受讓人符合取得宅基地的條件而沒有申請取得宅基地。這種轉讓在實踐中是很難有合適的受讓人的。

2007年我國頒布實施的《物權法》對宅基地使用權制度規(guī)定的十分簡單，宅基地使用權制度繼續(xù)沿用舊的立法和政策精神。有學者解釋到，《物權法》沒有放開宅基地的流轉，確保了每戶居民不因貧窮而流離失所。其實我國《物權法》立法也沒有把農村宅基地使用權作為真正的物權來安排，使得宅基地使用權成為一種不完全、受限制的使用權。同樣作為土地使用權，根據(jù)我國《物權法》第143條的規(guī)定，“建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。”我國城市土地建設用地使用權和農村土地宅基地使用權的立法不統(tǒng)一，致使農村宅基地使用權未成為農民可以自由支配的一項財富。學者也指出，“我國物權法有關宅基地使用權的條文與建設用地使用權的規(guī)則形成了鮮明的對比，并不合理。”

（二）農村宅基地使用權制度對戶籍改革、人口流動造成的阻礙

近年來我國城鎮(zhèn)化進程的加快導致城市對勞動力需求不斷增長，而農業(yè)生產技術的進步也使農村出現(xiàn)大量剩余勞動力。隨著市場的供求關系進行自由流動，出現(xiàn)了以“農民工”為典型的大規(guī)模人口轉移。各個城鎮(zhèn)立足實際，為促進本地區(qū)經濟發(fā)展，吸引人才，也開始改革原本帶有計劃經濟色彩的城鄉(xiāng)福利政策差別極大的戶籍制度。經過近年來的戶籍改革試點探索，2014年7月30日國務院發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），也是為了適應市場主體在市場經濟中對住址的自由選擇，其目的在于促進人力資源的有效配置，合理引導農業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉移。

隨著戶籍制度改革的深入，我國居民的遷徙自由程度日益提高，根據(jù)相關資料的統(tǒng)計，東部發(fā)達地區(qū)有10%的農民在城市購房。農民對農村土地的依附性越來越弱，處理掉農村閑置的宅基地是進城農民的最終必然選擇。戶籍制度改革在逐漸消除了城鄉(xiāng)戶口差別之后，也會促進城市低收入群體轉移到農村創(chuàng)業(yè)。由于城鎮(zhèn)就業(yè)難以及生活成本增加，一些城市居民包括一些大學畢業(yè)生都會選擇在農村尋找創(chuàng)業(yè)機會。據(jù)新華網(wǎng)報道，“在內蒙古自治區(qū)烏蘭浩特市周邊地區(qū)，不時可見下鄉(xiāng)給種植大戶打短工的城里人。”然而因為法律限制農村宅基地使用權的流轉，禁止城鎮(zhèn)居民在農村受讓宅基地，給農民落戶城鎮(zhèn)后轉讓宅基地、城鎮(zhèn)居民到農村創(chuàng)業(yè)后購買住宅造成障礙。另一方面，現(xiàn)實中許多農民把大部分資金和積蓄都投在了住宅建設上，農民落戶城鎮(zhèn)后，資金短缺仍然是影響其在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)的主要瓶頸。能否帶著財產權進城，影響著農民的現(xiàn)實選擇。

“農民離開土地到城市工作和生活是大多數(shù)發(fā)達國家走過的路程。”我國戶籍制度改革的最終目的是保障市場經濟中人力資源的自由流動，而現(xiàn)行農村宅基地使用權制度，已成為農民進城時“棄之可惜、變現(xiàn)無門”的一個雞肋。

二、我國農村宅基地使用權的歷史功能及反思

（一）我國農村宅基地使用權的歷史功能

我國農村宅基地制度形成已逾半個世紀，至今其基本制度未進行大的調整和變革，所以回顧宅基地、宅基地使用權制度的歷史，對解析農村宅基地使用權的性質十分有必要。建國初期，農村土地與其之上的房屋都是農民的私人財產，在社會主義公有化改造初期，相對于耕地而言住宅用地非生產資料，也未被納入改造范疇。隨著1961年《人民公社條例》第16條規(guī)定，全大隊范圍內的土地都歸生產大隊所有。由此，住宅用地也成為集體土地歸農民集體所有。但無論是基于傳統(tǒng)觀念還是依據(jù)法理，農民自建住宅、祖輩遺留下來的老宅都屬于農民所有，由于農民住宅從自然屬性上無法與所占有的土地相分離，司法實踐中便承認農民對住宅所占用的土地享有占有使用的權利，并用統(tǒng)一宅基地概念來指稱農村住宅用地。因此最早的宅基地其實是由農民所有的住宅用地轉變過來的，宅基地這一稱謂的出現(xiàn)，一方面是為了強調這一土地是農民建造住宅及附屬設施所用，另一方面說明農民此時享有的只是土地使用權而不是所有權。除了土地公有化改造運動之前就存在的住宅用地之外，我國農村農民取得的宅基地、享有的宅基地使用權都是在有中國特色的住房政策背景下實現(xiàn)的。

盡管宅基地概念在上世紀60年代初期已經出現(xiàn)，但宅基地使用權概念出現(xiàn)較晚，其正式出現(xiàn)于基本法律規(guī)范中還是始于2007年的《物權法》。不過學界在上世紀八九十年代對用益物權制度展開熱烈討論時，就開始使用宅基地使用權概念，而且我國學界較為一致的認為宅基地使用權的存在是為了履行社會保障功能。而現(xiàn)實中的宅基地使用權為發(fā)揮社會保障功能，也成為了由集體經濟組織給予成員的一種“福利品”：第一，實踐中宅基地使用權基本上由農民無償取得，無須支付相對應的地價款；第二，對獲得宅基地的人員進行資格限定，只有具有本集體經濟組織戶籍的農民能夠取得，“宅基地使用權的身份性是與宅基地所負載的農民居住保障價值相適應的?！钡谌凑战y(tǒng)一標準公平分配。我國農村宅基地使用權按戶均分使用。第四，基于農村宅基地使用權的福利性，現(xiàn)行政策與制度嚴格禁止非農村集體經濟組織成員取得農村宅基地使用權。這些規(guī)定導致宅基地使用權不能像商品一樣在市場上進行交易。

（二）戶籍改革背景下我國農村宅基地使用權的功能反思

相對于農村農用地制度轟轟烈烈的改革而言，我國農村宅基地使用權制度自形成以后基本未發(fā)生大的變動。宅基地的行政分配是計劃經濟時代資源分配的方式，但由于農村社會保障制度沒有建立起來，現(xiàn)行宅基地制度安排并沒有產生大的社會問題。從相關制度環(huán)境來看，在市場經濟發(fā)育不完善時，宅基地的財產性質并未彰顯，其增值收益功能也沒體現(xiàn)，沿襲了幾十年的把城鄉(xiāng)人口和勞動力分隔開的戶籍制度，城鄉(xiāng)有別的社會保障制度等，在20世紀末之前都未發(fā)生質的變化，導致宅基地使用權制度也沒有變革的空間。然而，近年來隨著城鄉(xiāng)二元體制的逐步消融、戶籍改革制度的推行，原有的具有福利性質、社會保障功能的宅基地使用權制度賴于存在的經濟、社會條件正逐步發(fā)生改變甚至喪失，農村宅基地的性質已需要重新審視。

在農村宅基地使用權制度形成之初，盡管宅基地為農民提供建設住宅和基本生活附屬設施場地的功能具有不可替代性，但由于當時對宅基地的分配進行嚴格控制，宅基地被強調的往往只是其福利性和社會保障功能，其財產屬性被嚴重忽略。但社會保障則是國家依法建立的一種對市場競爭中弱者的保障機制，是國家對社會公民的一種義務和責任。一般認為，社會保障是政府對那些遇到法定困難如年老、生病、年幼或失業(yè)的人提供的援助。我國較早開始研究社會保障問題的葛壽昌教授認為，“社會保障是國家通過立法對基本生活發(fā)生困難的社會成員給予物質上的幫助制度措施?！鄙鐣Ｕ鲜菍μ幱谔厥饫щy人群的一種資助，而宅基地使用權卻是給予所有集體經濟組織成員的福利。因此，如果說宅基地這種福利品是為了發(fā)揮社會保障功能，那么其與一般的社會保障范疇存在重大區(qū)別，與現(xiàn)代社會保障制度建立的公平觀念也存在分歧：其一，社會保障是為了救濟有困難的居民，照顧弱勢群體，在城市購房的農村居民其實完全不需要在居住條件上予以無償支援，但宅基地使用權不考慮集體經濟組織成員的經濟生活狀況，一視同仁分配。其二，集體土地只能分給本集體經濟組織成員作為宅基地使用，考慮的只是集體經濟組織內部成員的利益，不能算得上是一種真正的增進公共福利的社會保障制度。最后，社會保障包括醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、最低生活保障等內容，我們也不能以宅基地使用權的功能與現(xiàn)代意義的社會保障等同。

三、戶籍改革背景下我國農村宅基地使用權的性質轉變

建國之后我國戶籍制度的特點是，根據(jù)地域將戶籍屬性劃分為農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口，是對公民身份的一種不公平的等級界定，帶有一定的歧視性?，F(xiàn)代戶籍制度改革要求把戶籍純粹化為確認、登記公民出生、死亡、住址等人口基本信息的一項制度，淡化戶籍的行政管理功能，使附著在戶籍上的社會保障等公共服務實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化。國務院2014年《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷擴大基本公共服務覆蓋面?！兑庖姟愤€專門就農民落戶城鎮(zhèn)后的住房保障問題指出，要采取多種方式保障農業(yè)轉移人口基本住房需求。因此，宅基地也不應該再作為一種集體經濟組織的內部福利品存在。以社會保障取代宅基地這一福利的好處還在于，可以真正對有居住困難的群體進行救助，而不是不考慮農民是否有需求實行一刀切。當然農民集體所有的土地在作為住宅用地時如何使所有集體成員都從中受益，而不是部分用地人獨占其利益，筆者認為必須改革宅基地使用權設立制度并完善集體收益分配制度。

在市場經濟中，資源的配置都要通過市場來進行，通過市場競爭才能實現(xiàn)資源最優(yōu)配置。戶籍制度改革的本質就是順應市場經濟的要求，消除依據(jù)戶籍建立的差別化社會待遇，使得各項資源在市場中重新合理配置。市場經濟不僅促成了戶籍改革，還要求對宅基地的性質進行重新定位。市場經濟中，土地是人類開展生存生產活動的條件之一，也是一種特殊的商品，“當人們要取得不屬于自己占有的土地的使用價值，就必須對占有土地的所有者支付一定的代價，這就是土地價格?！睂r民來說，土地也是一種財產性要素。而“在對待市場方面，政府要做好準備隨時準備干預，但期望永遠不要干預?！痹试S宅基地使用權依據(jù)市場規(guī)律自由流轉，會更好的改善宅基地使用權人及農民的經濟狀況，有利于他們在落戶城鎮(zhèn)后的就業(yè)和生活。我國目前一些地方存在宅基地隱形的流轉市場并引發(fā)糾紛，這也說明，宅基地在市場中的流轉需求是阻擋不住的。

四、基于宅基地商品屬性的我國農村宅基地使用權制度重構

如果將宅基地作為一項財產、一件商品，就要按照市場經濟的規(guī)律重構宅基地使用權法律制度。商品在市場中交換的前提，一是商品的產權明晰，即交換者對商品擁有明晰的產權，二是交換者可以自由的處分商品。這都要求重構農村宅基地使用權的權能和流轉制度。

（一）重構農村宅基地使用權的取得制度

我國長期以來宅基地的初始分配是由行政主導的，按照我國《土地管理法》的規(guī)定，宅基地的分配由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)人民政府審核、縣級人民政府批準，然而這種分配方式作為計劃經濟時代的殘余，應該予以改革。宅基地作為市場中的資源，應由土地所有權人決定、以市場方式設立使用權。在符合土地用途規(guī)劃的前提下，農民集體可以有償?shù)膶⒓w所有的土地為集體經濟組織成員或者集體經濟組織成員之外的其他任何主體設立宅基地使用權，收益歸農民集體所有。不過農民應該是這種集體收益的最終受益者，只要設計好集體經濟收益分配制度，就能夠維護作為集體組織成員的農民的權益。

（二）將農村宅基地使用權設計為有完整權能的物權

宅基地作為商品進行市場流通，就必須讓農民的宅基地使用權成為權益完整的土地物權。對于農村宅基地使用權的內容，目前只有《物權法》第152條規(guī)定了宅基地使用權人的占有和使用權能，內容極不完整。筆者認為作為一項獨立的用益物權，農村宅基地使用權還應具有收益權能、處分權能和救濟權能，特別是農村宅基地使用權作為一種物權，權利人應具有處分權能才符合物權的本質屬性，才能保障宅基地這種資源可以由宅基地使用權人進行自由配置。未來宅基地使用權的收益權能是指宅基地使用權人可以對宅基地進行生產經營活動獲得利潤，或者將宅基地出租獲取孳息；處分權能是指宅基地使用權人可以對宅基地進行法律處分如轉讓、抵押、出資和事實處分；救濟權能是指宅基地使用權人在使用權受到侵害或可能受到侵害時，有權行使停止侵害、排除妨礙、恢復原狀等物權請求權以獲得救濟。

（三）重構農村宅基地使用權的流轉制度

我國現(xiàn)行法律法規(guī)嚴格限制農村宅基地使用權的流轉，與農村宅基地的財產屬性、商品屬性以及流轉的市場現(xiàn)實需求不符。2014年7月30日國務院發(fā)布的《意見》中尤為引人矚目的是在第12條明確提出要切實保障農業(yè)轉移人口的農村產權權益，針對實踐中出現(xiàn)的個別地方政府以“土地換戶籍”的做法，《意見》明確提出不得以農民退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。不過由于農民落戶城鎮(zhèn)后已不可能再實際行使農村的宅基地使用權，農業(yè)轉移人口實現(xiàn)其宅基地使用權權益的一個主要路徑就是以轉讓、出租、抵押等形式通過流轉變現(xiàn)宅基地使用權。嚴格限制農村宅基地使用權的流轉，這不僅不利于農民在落戶城鎮(zhèn)過程中按照自己的意愿支配宅基地使用權，還導致大量農民進城后宅基地閑置。

重構農村宅基地使用權流轉制度要重點建設以下制度：第一，完善農村土地登記制度，這是制度構建的前提條件。我國城市的不動產登記已相對完善，但農村的不動產登記工作卻還沒有普及。為規(guī)范完善農村宅基地使用權的流轉市場，就要建立統(tǒng)一的農村土地、房屋等不動產登記制度，統(tǒng)一登記范圍、登記機構和登記辦法、登記條件程序，加強農村宅基地使用權的變更登記工作。第二，規(guī)范流轉的形式和范圍。農村宅基地使用權可以通過買賣、出租、抵押、出資、贈與等方式進行流轉，流轉的對象和范圍應不做限制，即可以是城鎮(zhèn)居民也可以是農民。第三，明確收益分配。從歷史考察的角度看，宅基地土地的所有權只是通過農業(yè)合作化運動將其公有化了，雖然有一部分宅基地是無償分配給宅基地使用權人的，但這是作為當時農村社會保障缺位的一種替代，實質上是對農民的一種補償，因此農民即使通過轉讓宅基地使用權取得利益也是農民的應得收益。對于有償取得的宅基地使用權，其流轉收益則毫無疑問更應該由宅基地使用權人獲得。

五、小結

我國宅基地使用權制度產生于上世紀60年代，主要制度成型于計劃經濟時期以及市場經濟建設初期。改革開放幾十年來，我國經歷了重大的經濟、社會轉型，與城鄉(xiāng)二元分割社會結構相適應的宅基地使用權制度賴以存在的經濟、社會條件正在逐漸改變，特別是在戶籍改革大力推進城鄉(xiāng)社會保障等公共服務均等化的前提下，宅基地使用權的居住保障功能應該逐步由政府所承擔的社會保障職能替代，其福利性質已沒有存在的余地和合理性。市場經濟要求土地等各項資源的自由流動，宅基地使用權也必須回歸其本來的財產屬性、商品屬性，按照市場規(guī)律設立其取得制度和權益制度，允許其在市場中流轉，才能不至于成為當前戶籍改革中人口流動、資源市場化配置的羈絆。

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（責編：劉海琴）（責編：劉海琴）

F321.1

A

1008-8431（2017）02-0021-05

2017-01-30

2015年度國家社科基金項目“戶籍制度改革背景下農民集體經濟組織成員權的法律保障研究”的階段性成果（項目編號：15BFX171）。

張安毅（1979-），男，河南財經政法大學副教授，鄭州大學西亞斯國際學院教師、法學博士。