劉成元

（100088 中國政法大學(xué) 北京）

淺談行政強(qiáng)制法的執(zhí)行問題

劉成元

（100088 中國政法大學(xué) 北京）

行政強(qiáng)制是行政法上的一項(xiàng)基本的制度，作為一種手段它在行政管理過程中被廣泛使用。然而，理論上對(duì)此問題的研究較為混亂，制度實(shí)踐也表現(xiàn)出諸多困擾和沖突。為應(yīng)對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，2011年6月30日，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》在歷經(jīng)12年四次審議后，由十一屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過，并于2012年1月1日起施行。此法的出臺(tái)彌補(bǔ)了以前行政強(qiáng)制制度的散、亂、軟的問題，但在實(shí)踐中如何做到盡善盡美仍然是亟待解決的問題。

行政強(qiáng)制；實(shí)踐難題；因應(yīng)之道

一、行政強(qiáng)制原則籠統(tǒng)抽象，實(shí)踐中無法具體實(shí)施

《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定，或者雖沒有明確規(guī)定但在和整個(gè)條文中呈現(xiàn)出來的原則有六項(xiàng)，具體為：平衡原則、比例原則、行政強(qiáng)制法定原則、教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則、正當(dāng)程序原則和救濟(jì)原則。其中，第五條所確立的比例原則是我國第一次在行政立法中明確確立的原則。比例原則，要求在行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施上，應(yīng)在其所追求的目的與所采取的手段進(jìn)行平衡，采取非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。此原則源于德國19世紀(jì)的警察法學(xué)，現(xiàn)在是德國等大陸法系國家以及歐共體法中一項(xiàng)重要的一般行政法原則和憲法原則。廣義的比例原則的內(nèi)容包括必要性、適當(dāng)性和比例性的要求，這些要求都是具有不確定的彈性要求。比例原則的核心內(nèi)容是“最小損害”原則。這一原則在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)，在具體的行政強(qiáng)制實(shí)踐中，往往是以公益為名，對(duì)個(gè)人正當(dāng)權(quán)益過分忽視，一種普遍的觀念認(rèn)為，目的的正當(dāng)性當(dāng)然可以證成手段的正當(dāng)性。行政強(qiáng)制執(zhí)行手段帶有強(qiáng)制性，行政主體和行政相對(duì)人之間在行政強(qiáng)制執(zhí)行手段下是被服從與服從的關(guān)系。為了盡快實(shí)現(xiàn)行政目的，行政機(jī)關(guān)往往以各種理由運(yùn)用強(qiáng)制手段提高效率，對(duì)于非強(qiáng)制手段會(huì)很少適用。所以，這一原則在實(shí)踐中如何操作是一個(gè)很重要的難題。

二、人民法院執(zhí)行能力面臨挑戰(zhàn)

1.《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定

法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。有學(xué)者認(rèn)為，由行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，即由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行自己做出的行政決定，背離基本的正當(dāng)程序原則。所以，加入申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，可以說是在程序上又為行政強(qiáng)制執(zhí)行多了一道審查程序，從理論上來看，這有一定的益處。但是，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)畢竟是行政權(quán)，執(zhí)行的內(nèi)容是行政決定，目的是實(shí)現(xiàn)行政職能。行政強(qiáng)制執(zhí)行往往涉及生活的方方面面，其中也包括專業(yè)性很強(qiáng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng)。從法院的系統(tǒng)來看，一般由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)執(zhí)行，由行政庭負(fù)責(zé)審查。由于人力和物力的缺乏，往往由行政庭來擔(dān)任執(zhí)行庭的部分執(zhí)行任務(wù)，這就必然導(dǎo)致在審查過程中的馬虎。另外，行政主體容易形成惰性。我國行政主體自行強(qiáng)制執(zhí)行的前提是必須要有法律的授權(quán)。如果行政主體沒有法律的授權(quán)，那么它必須申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)可能為了免責(zé)或怕麻煩，有可能將本來可以自行執(zhí)行的事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行，這不但不能充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的行政管理職能，而且增加了人民法院的負(fù)擔(dān)。反之，屬于法院的執(zhí)行事項(xiàng)，本應(yīng)立即執(zhí)行，法院故意不執(zhí)行或拖延時(shí)間，會(huì)降低行政效率損害相對(duì)人的合法權(quán)益。最后，人民法院對(duì)行政主體提出的申請(qǐng)執(zhí)行案件，只能進(jìn)行形式審查，同時(shí)由于案件數(shù)量的巨大，人民法院作出錯(cuò)誤執(zhí)行裁決并強(qiáng)制執(zhí)行的情況難以避免。在此，違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行并不是行政機(jī)關(guān)做出的，行政機(jī)關(guān)不會(huì)因此承擔(dān)責(zé)任，要求法院承擔(dān)責(zé)任，若法院出現(xiàn)司法腐敗，相對(duì)人的維權(quán)途徑就更加困難。

2.適當(dāng)進(jìn)行擴(kuò)大解釋，維護(hù)行政權(quán)威

針對(duì)《行政強(qiáng)制法》第十七條的規(guī)定，有些強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法部門和執(zhí)法人員無法親自實(shí)施的，就會(huì)導(dǎo)致行政強(qiáng)制的軟弱無力的現(xiàn)象，我們認(rèn)為可以在實(shí)踐中適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行擴(kuò)大解釋。所謂擴(kuò)大解釋，即對(duì)法律條文有關(guān)詞句的含義作出擴(kuò)展，使其比字面通常理解的含義更廣泛、更豐富，當(dāng)然，這種法律解釋不能違背立法原意。第十七條的立法原意是如果可以通過委托來獲得行政強(qiáng)制措施權(quán)，則意味著不需要依據(jù)“法律、法規(guī)”，只需要依據(jù)“行政決定”就可以獲得一種對(duì)公民人身權(quán)和重要財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生直接影響的權(quán)力，這顯然有違行政法治的精神，也不符合行政強(qiáng)制法定原則。但是，我們也應(yīng)該看到現(xiàn)實(shí)生活中執(zhí)法空白也是大大存在的，如果將職能進(jìn)行重新配置會(huì)對(duì)部門之間的權(quán)力和利益產(chǎn)生重大影響，這將是一個(gè)長期的部門之間相互博弈的過程。為了維護(hù)行政的權(quán)威，有必要對(duì)第17條進(jìn)行擴(kuò)大解釋，以應(yīng)對(duì)執(zhí)法空白。同時(shí)，必須真正解決執(zhí)法重心下移問題，解決執(zhí)法重心下移的體制和制度配套問題。還要提高執(zhí)法裝備的技術(shù)化、信息化程度，減少對(duì)執(zhí)法人員數(shù)量的過分依靠。

3.合理配置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)督

不同的國家機(jī)關(guān)的權(quán)力應(yīng)該是獨(dú)立的，各國家機(jī)關(guān)之間是相互監(jiān)督相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，將不同國家機(jī)關(guān)的職能混淆起來會(huì)造成混亂。《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。此條執(zhí)行不當(dāng)，會(huì)造成強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的混論，損害公民的合法權(quán)益。這里的關(guān)鍵問題在于法律設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)問題，綜合以上分析，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把握以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：其一，涉及重大公益、行政行為內(nèi)容須及時(shí)實(shí)現(xiàn)的，授權(quán)特定的行政機(jī)關(guān)。如稅務(wù)機(jī)關(guān)的強(qiáng)制劃撥權(quán)等。其二，專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的，授權(quán)特定的行政機(jī)關(guān)。如專利管理機(jī)關(guān)的強(qiáng)制許可、外匯管理機(jī)關(guān)的強(qiáng)制收兌等。而專業(yè)性和技術(shù)性不強(qiáng)、各行政機(jī)關(guān)普遍需要的，如強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制扣繳、強(qiáng)制劃撥等，則不宜普遍授權(quán)，原則上應(yīng)由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。關(guān)于代履行和執(zhí)行罰這種在性質(zhì)上較溫和，不易造成相對(duì)人權(quán)益的損害的間接強(qiáng)制執(zhí)行方法可以適當(dāng)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，以減輕人民法院的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，我們也要加大對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的監(jiān)督，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民群眾與新聞媒體的監(jiān)督，并加強(qiáng)各機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部監(jiān)督。關(guān)于人民法院審查方式上應(yīng)以形式審查為一般原則，以實(shí)質(zhì)審查為例外。

[1]梁癑.行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估制度研究[J].《南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》,2013年5期.