淄博出入境檢驗檢疫局 王作來 姜迪來 孫啟利 于立欣

對出口初級農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫備案監(jiān)管與放行模式的探索與思考
——以山東淄博出口韓國桔梗為例

淄博出入境檢驗檢疫局 王作來 姜迪來 孫啟利 于立欣

十八屆三中全會提出，深化經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！案母餀z驗檢疫管理體制”是三中全會關(guān)于全面深化改革決定的重要內(nèi)容之一，深化法檢制度改革是國務(wù)院做出的重要決定。

2014年7月24日國務(wù)院常務(wù)會議決定對一般工業(yè)制成品不再實行出口法檢，建立健全以風(fēng)險管理為核心的進(jìn)出口質(zhì)量安全監(jiān)管模式，成為擺在檢驗檢疫部門的一道新的課題。雖然食品、動植物產(chǎn)品依然在出口法檢目錄之列，但改變現(xiàn)行管理模式，簡化檢驗流程，提高驗放速度既是出口企業(yè)的期盼，也是檢驗檢疫人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。山東出入境檢驗檢疫局提出改革工作要重點做好“放、管、轉(zhuǎn)、建”四篇文章。通過多年對出口桔梗等初級農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫監(jiān)管，見證了出口桔梗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也經(jīng)歷了發(fā)展過程中企業(yè)違法加工等這樣或者那樣的問題。剖析問題產(chǎn)生根源，除了企業(yè)法律觀念淡薄、誠信意識缺失等原因，現(xiàn)行的檢驗檢疫政策與企業(yè)生產(chǎn)加工實際、與國際貿(mào)易發(fā)展也存在著諸多不適應(yīng)。廣大企業(yè)對簡化報檢手續(xù)、縮短檢驗檢疫流程時限等貿(mào)易便利化呼聲很高。筆者在對山東淄博轄區(qū)出口桔梗產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問題與瓶頸進(jìn)行調(diào)研及對檢驗檢疫部門正在推行的備案模式改革匯總整理的基礎(chǔ)上，從政府職能作為市場秩序的維護(hù)者、守夜人為切入點，對該類初級農(nóng)產(chǎn)品實施的新放行制度改革進(jìn)行了思考。

一、出口桔梗產(chǎn)業(yè)基本情況及現(xiàn)狀

山東省淄博市博山區(qū)池上鎮(zhèn)是我國桔梗主產(chǎn)區(qū)，種植面積約1000公頃，年產(chǎn)優(yōu)質(zhì)桔梗約1.6萬噸，現(xiàn)有獲備案出口桔梗企業(yè)11家，產(chǎn)品主要銷往韓、日、美、澳等國家，其中僅出口到韓國每年就達(dá)1.3萬噸，占韓國桔梗進(jìn)口總量的95%。池上因此成為全國最大的優(yōu)質(zhì)桔梗種植基地和加工集散地，解決了近5000名農(nóng)村富余勞動力就業(yè)。淄博出入境檢驗檢疫局原依據(jù)《出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生注冊登記管理規(guī)定》（質(zhì)檢總局令第20號）將出口桔梗產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)納入登記管理，后又依據(jù)《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案規(guī)定》（質(zhì)檢總局令第142號），對原獲得登記出口桔梗企業(yè)變更為備案管理，落實了備案監(jiān)管要求。積極幫助該類初級農(nóng)產(chǎn)品提升管理水平和硬件改造，11家備案企業(yè)現(xiàn)已全部獲得了食品安全管理體系認(rèn)證；按照質(zhì)檢總局、山東出入境檢驗檢疫局關(guān)于對出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)控要求，制定了對出口桔梗產(chǎn)品安全風(fēng)險殘留監(jiān)控計劃，對進(jìn)口國關(guān)注的主要禁用、限用農(nóng)藥和農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品、污染物進(jìn)行監(jiān)控。歷年來，該出口品種沒有因質(zhì)量安全問題受到進(jìn)口國的預(yù)警，確保了出口產(chǎn)品質(zhì)量安全。

由于韓國人力成本增高，出口桔梗產(chǎn)品現(xiàn)已由傳統(tǒng)的清洗后直接包裝，升級到去皮劈絲清洗后真空包裝后出口，出口產(chǎn)品到達(dá)消費(fèi)者手中需重新清洗后加工使用，屬于較為原生態(tài)的初級農(nóng)產(chǎn)品。而現(xiàn)有加工條件很難滿足加工出口業(yè)務(wù)量的需求，例如熟練工人每天加工劈絲桔梗40千克左右，按照中等規(guī)模企業(yè)3天生產(chǎn)10噸成品計算，企業(yè)需每天雇用80人左右才能完成訂單，但在桔梗加工出口主產(chǎn)區(qū)尚未有一家達(dá)到80名劈絲工人的加工企業(yè)。問題的產(chǎn)生原因有以下兩點：一是由于生產(chǎn)企業(yè)地處山區(qū)，出口桔梗車間多是由農(nóng)房翻新改造，由于土地政策，再建擴(kuò)建難度較大；二是由于農(nóng)村剩余勞動力老齡化，現(xiàn)在從事劈絲桔梗加工人員年齡層次在40歲以上，加工廠附近村落剩余勞動力不足。這就導(dǎo)致在集中生產(chǎn)季節(jié)，現(xiàn)有備案企業(yè)為趕訂單而委托給未經(jīng)備案的車間加工的現(xiàn)象時有發(fā)生。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，池上鎮(zhèn)現(xiàn)有未經(jīng)備案的大小桔梗加工點30多個，這些加工點硬件設(shè)施基本達(dá)到現(xiàn)有備案條件，加工衛(wèi)生環(huán)節(jié)控制良好，但由于多數(shù)不具備主體資質(zhì)（未獲工商部門注冊），無法單獨申請出口食品企業(yè)備案。再加上這些小加工點由于無自己獨立客戶，外加辦理相關(guān)資質(zhì)手續(xù)相對復(fù)雜，申請出口食品備案的主觀意愿不強(qiáng)烈。

二、出口桔梗等初級農(nóng)產(chǎn)品備案管理模式改革可行性

鑒于《關(guān)于發(fā)布出口食品生產(chǎn)企業(yè)安全衛(wèi)生要求和產(chǎn)品目錄的公告》（國家認(rèn)監(jiān)委2011年第23號公告）附件2《實施出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案的產(chǎn)品目錄》中未明確保鮮蔬菜是否應(yīng)實施備案管理等情況，同時考慮到該類產(chǎn)品加工特點、風(fēng)險性和出口企業(yè)的請求，提出在出口桔梗產(chǎn)品及該類初級農(nóng)產(chǎn)品實施“同一個質(zhì)量管理體系項下備案企業(yè)+備案分加工點”的備案管理模式，即在現(xiàn)有備案出口桔梗生產(chǎn)加工企業(yè)基礎(chǔ)上，允許其自愿發(fā)展協(xié)作加工點，但加工點協(xié)作模式必須為備案企業(yè)租賃廠房和聘用管理人員管理的模式，即“同一個質(zhì)量管理體系項下備案企業(yè)+備案分加工點”的備案管理模式的名稱不變，備案分加工點不具備主體資質(zhì)，與備案企業(yè)之間為租賃關(guān)系，并派駐質(zhì)量管理人員對生產(chǎn)加工控制環(huán)節(jié)進(jìn)行管理。

備案改革具體實施形式為：一是備案企業(yè)向出入境檢驗檢疫局提報租賃車間的詳細(xì)地址及派駐管理人員名單，經(jīng)批準(zhǔn)后實施。協(xié)作加工點根據(jù)備案企業(yè)的訂單和要求組織生產(chǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量由備案企業(yè)負(fù)責(zé)，承擔(dān)法律責(zé)任。二是備案企業(yè)負(fù)責(zé)將協(xié)作加工點、申請基地集中備案，向出入境檢驗檢疫局進(jìn)行申報。三是出入境檢驗檢疫局根據(jù)備案企業(yè)申報的工廠信息，對實施改革模式的協(xié)作加工點進(jìn)行審核，并對出口備案企業(yè)提交的協(xié)作加工點備案材料進(jìn)行初步審查。四是出入境檢驗檢疫局按照《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》有關(guān)要求和相關(guān)技術(shù)規(guī)范，對協(xié)作加工點進(jìn)行現(xiàn)場評審，分別填寫評審記錄，統(tǒng)一完成評審報告。五是出入境檢驗檢疫局對擬批準(zhǔn)備案企業(yè)協(xié)作加工點在審核合格后分別給予備案登記使用（協(xié)作加工點備案號編號規(guī)則：使用主備案企業(yè)備案證書申報出口，廠檢單與外包裝箱增加區(qū)別代碼：如A，B，C…或－1，－2，…，以此類推區(qū)分）。六是備案企業(yè)按照一個管理體系要求落實對協(xié)作加工點的管理并承擔(dān)食品安全主體責(zé)任。七是出入境檢驗檢疫局按照相關(guān)同等監(jiān)管要求落實對協(xié)作加工點的監(jiān)督管理。

三、出口桔梗放行模式改革探索

一是推進(jìn)出口桔梗產(chǎn)品全過程無紙化管理。在山東檢驗檢疫近年來的工作要點中明確指出積極推進(jìn)通關(guān)模式改革，要求深化申報和放行模式改革，以企業(yè)風(fēng)險分析和分類管理為基礎(chǔ)，探索實施“無紙申報、無紙監(jiān)管、無紙放行”的全過程無紙化管理。出口桔梗種植過程中用藥較少，生產(chǎn)加工工藝簡單，產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)集中度高，基本具備了全過程無紙化管理的條件。

二是按照“六嚴(yán)”要求，認(rèn)真做好對備案企業(yè)和協(xié)作加工點的監(jiān)管?！皣?yán)格風(fēng)險分析，嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格企業(yè)監(jiān)管，嚴(yán)格監(jiān)督抽查和檢驗檢疫，嚴(yán)格執(zhí)法打假，嚴(yán)格處置突發(fā)事件”的“六嚴(yán)”要求是突出監(jiān)管重點，守住安全底線的重要手段，改變現(xiàn)有模式不是放松監(jiān)管，而是在嚴(yán)格監(jiān)管、確保質(zhì)量的前提下簡化報檢流程、提高驗放速度。

三是全面落實企業(yè)主體責(zé)任。以國外通報、召回和退貨調(diào)查、不合格檢出調(diào)查為重點，進(jìn)一步強(qiáng)化不合格產(chǎn)品責(zé)任追溯，建立和完善進(jìn)出口商品質(zhì)量安全調(diào)查工作機(jī)制，將工作重點轉(zhuǎn)到質(zhì)量安全追溯調(diào)查和責(zé)任追究的方向上來，倒逼生產(chǎn)經(jīng)營者強(qiáng)化質(zhì)量管理，提高產(chǎn)品第一責(zé)任人的意識，落實企業(yè)質(zhì)量主體責(zé)任。

四是在對企業(yè)監(jiān)管合格基礎(chǔ)上，全面以監(jiān)控結(jié)果為放行依據(jù)。成立監(jiān)管小組，改變由某一個人監(jiān)管某些企業(yè)的做法，加大飛行檢查力度，積極推行“雙隨機(jī)”、加強(qiáng)監(jiān)管有效性。在對企業(yè)監(jiān)管合格的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定監(jiān)控方案，嚴(yán)格按照進(jìn)口國限量為判定依據(jù)，并依據(jù)監(jiān)控結(jié)果作為放行依據(jù)，減少抽樣查驗比例。

五是建立社會共治檢驗檢疫治理體系。此次放行模式改革對我們傳統(tǒng)的思想觀念、監(jiān)管模式、管理機(jī)制、規(guī)章制度、程序性文件等方面帶來沖擊，改變以大包大攬“保姆”式的監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)向?qū)で蟮胤秸⑸鐣M織、生產(chǎn)企業(yè)、種植專業(yè)合作社共同形成的多元社會主體、多向協(xié)商式的社會共治治理模式，形成監(jiān)管合力。淄博出入境檢驗檢疫局已與博山區(qū)農(nóng)安辦在打擊違法加工、基地標(biāo)準(zhǔn)化種植方面建立合作機(jī)制，同時發(fā)揮淄博桔梗產(chǎn)業(yè)協(xié)會間互相監(jiān)督行業(yè)自律的優(yōu)勢，吸納各方面力量，逐步探索形成和建立社會共治治理模式。

出口桔梗檢驗檢疫監(jiān)管模式改革不是盲目改革，而是順應(yīng)改革，主動改革，科學(xué)改革，按照中央的要求注重“頂層設(shè)計”和“摸著石頭過河”，在改革中要堅持合法性思維和底線思維，堅持“尊法理、講政策、按程序、守規(guī)矩”，用法治思維謀劃，以法治方式推進(jìn)，注重與上級主管部門的溝通匯報，以取得試點資格，取得政策支持，順利推進(jìn)改革。