教訓與反思之二如何落實政府部門質量安全監(jiān)管責任

相較于其他企業(yè)，奧凱公司屬于業(yè)內“名不見經傳”的小企業(yè)。然而，也正是這家電纜界“小作坊”，淘汰了包括中國西電集團、遠東電纜在內的一干行業(yè)巨頭，最終成為了西安地鐵3號線乙供電纜材料商。業(yè)內人士指出，盡管奧凱公司能夠擊敗業(yè)內眾多強勁對手中標，但其產品進入地鐵工程還需要經過重重“關口”。然而從國務院調查組的調查結果來看，整個過程中所有的“關口”都宣告“失守”了。

根據聯合調查組的調查，施工單位在材料進場驗收等環(huán)節(jié)不嚴格執(zhí)行有關管理辦法；在材料檢驗環(huán)節(jié)，違規(guī)默許奧凱公司自行抽樣、送樣、取報告。一些人員還收受奧凱公司錢物，在材料招標采購環(huán)節(jié)，為奧凱公司生產的“問題電纜”進入工程提供方便。如施工單位項目經理湯某、物資部長費某，在材料采購中多次為王志偉提供幫助，收受好處費。而監(jiān)理單位不僅違規(guī)默許奧凱公司自行取樣、送樣、取報告，還在發(fā)現不合格檢測報告后，未及時通知建設單位，未擴大檢測范圍，對使用“問題電纜”的項目給出了合格意見，沆瀣一氣。監(jiān)理單位一些工作人員還收受奧凱公司的購物卡和財物。

一位多年從事工程監(jiān)理的業(yè)內人士告訴記者，目前我國的監(jiān)理單位更多的是義務卻沒有相應的權利和地位，業(yè)主出錢無法真正做到公平獨立，這是體制的問題。另一個深層次的原因是監(jiān)理公司門檻低，低價中標制導致惡性競爭，最后中標單位只能減員增效、用人低能。很多工程在定價時就已經注定難逃出事故的宿命，在投標時施工方就定好的決策，豈是幾個監(jiān)理能完全堵得住的。

除了施工和監(jiān)理單位給“問題電纜”放行外，政府及監(jiān)管部門“層層失守”更讓人吃驚，也凸顯了此次事件的典型意義。調查報告稱，政府職能部門疏于監(jiān)管，部分干部失職瀆職，致使重重安全關卡“失陷”。工商部門在著名商標認定中“偷梁換柱”違規(guī)操作；質監(jiān)部門違規(guī)執(zhí)法、以罰代管、通報不及時公示；住建部門對奧凱公司產品質量問題的通報以層層轉批代替現場監(jiān)督……

國務院調查組指出，陜西省工商局在企業(yè)著名商標審批過程中“偷梁換柱”。按規(guī)定，陜西省著名商標要“自核準注冊之日起實際使用已滿三年”，但奧凱公司向陜西省工商局申報省級著名商標的“五勝”商標，2014年才獲國家工商總局核準，卻在2015年就提出申請。陜西省工商局在審批中，用成立于2010年的“西安奧凱電纜有限公司”進行審查，在發(fā)放證書時將名稱更改為“陜西奧凱電纜有限公司”。經如此違規(guī)操作，使“五勝”商標被違規(guī)認定為陜西省著名商標。

“既然奧凱電纜已受到監(jiān)管部門的行政處罰，表明其產品質量存在重大問題。西安地鐵招標方、建設方對此未予重視并加強進貨質量管理，奧凱電纜‘五勝’商標2015年12月還被陜西省工商局認定為‘陜西省著名商標’，其中除了可能存在腐敗因素外，企業(yè)違法信息不能為執(zhí)法部門、社會公眾及時共享，也是重要原因。我國的質量誠信體系建設已經多年，不同監(jiān)管部門間質量執(zhí)法信息共享不及時、不全面的情況依然存在，社會公眾更無從得知，因此也就無法有效發(fā)揮聯合懲戒作用。”李俊說。

陜西省質監(jiān)局監(jiān)管督導不力，西安市質監(jiān)局先后4次對西安地鐵3號線所用奧凱公司線纜產品進行執(zhí)法檢查，其中發(fā)現3批次不合格，僅作行政處罰處理，卻未按規(guī)定移送司法機關處理。2016年2月22日，西安市質監(jiān)局對奧凱公司作出責令停止銷售并罰款的行政處罰，卻不及時公開。此外，調查還顯示，陜西省楊凌示范區(qū)質監(jiān)局在對奧凱公司問題產品的查處過程中，未調取生產銷售記錄，僅憑企業(yè)敘述，就認定問題產品數量和原因，并按最低處罰標準作出了罰款處理，甚至有些執(zhí)法人員在未參與對奧凱產品質量執(zhí)法檢查的情況下，就在執(zhí)法文書上簽字。

“近年來，質檢總局黨組大力推進‘三個質檢’建設，并且以法治質檢‘打頭陣’，做了大量的工作。但這次事件給了我們一個‘當頭棒喝’，反映我們在依法行政上做得還是不夠到位，一些單位法律意識存在淡化現象，突出表現在行政執(zhí)法工作不規(guī)范，不按程序執(zhí)法。全系統(tǒng)要繼續(xù)推進法治質檢建設，將其貫穿于全員、全過程、全領域，特別要完善執(zhí)法工作程序規(guī)范，推動行政執(zhí)法標準化，確保每一個人、各個環(huán)節(jié)、各項工作，都要做到依法行政?！辟|檢總局局長支樹平在電線電纜生產企業(yè)專項整治工作會議上強調，要認真汲取西安地鐵“問題電纜”事件的教訓。西安地鐵“問題電纜”事件暴露出陜西省質監(jiān)部門存在責任意識弱化、法律意識淡化、個別執(zhí)法人員腐化、少數檢驗機構利益化等一些不容忽視的問題，全系統(tǒng)應該引以為鑒，認真對照檢查，著力加強自身建設，進一步強化法治質檢、科技質檢、和諧質檢建設，樹立剛正廉明的依法行政形象、樹立科學權威的技術執(zhí)法形象、樹立可親可信的人民質檢形象。

西安市政府履職不到位，對市地鐵辦、市建委、市質監(jiān)局疏于監(jiān)管，個別人員涉嫌違反廉潔紀律和國家法律法規(guī)。西安市建委作為建設行政主管部門，在接到關于奧凱公司“問題電纜”的情況通報后，只是層層批轉，未主動履職檢查。負責西安城市快速軌道交通系統(tǒng)工程建設、運營管理和資源開發(fā)經營的西安市地鐵辦作為業(yè)主，不僅未制定關鍵設備材料的管理辦法等相關制度措施，個別工作人員收還受奧凱公司錢物，在招標采購中利用職務便利為奧凱公司“問題電纜”進入工程提供方便。

如何更好地落實政府部門質量安全的監(jiān)管責任？專家們和國務院給出的答案都是：全面落實“放管服”改革的各項要求?！百|量的底線在任何一個國家只有一個標準，特別是在質量安全方面。假冒偽劣本來不應當存在，如果有就是地方執(zhí)法保護的原因，中國經濟發(fā)展到今天，沒有任何理由再為此讓地方提供保護，這是一個政治決心問題。”武漢大學質量發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長程虹教授表示，西安地鐵“問題電纜”事件表明，質量安全監(jiān)管必須改變事前監(jiān)管為事中事后監(jiān)管，事前監(jiān)管就是為企業(yè)把關，甚至用政府的信用為企業(yè)擔保，這樣既讓企業(yè)失去了主體責任的動力，也為其提供了投機的空間。西安地鐵“問題電纜”事件暴露的最根本的還是現有制度上的弊端，就是沒有讓企業(yè)真正成為質量安全的主體。

6月13日，國務院召開全國深化簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革電視電話會議，出席會議的國務院總理李克強在講話中強調，監(jiān)管是政府的法定職責，無論綜合部門還是業(yè)務監(jiān)管部門，都要落實監(jiān)管責任，也都有手段。今年國務院對河北、江蘇“地條鋼”等問題的查處就是由綜合部門牽頭的，而前不久出現的“西安問題電纜”，則是由業(yè)務監(jiān)管部門開展調查的。各部門要嚴格落實“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”要求，不能想管就管，不想管就不管。管好是盡責，不管是失責，管不好要追責。

專家們建議，對于質量安全的監(jiān)管，質監(jiān)部門應當按照國務院“放管服”的要求，大力推行事中事后監(jiān)管方式。首先，加大產品質量監(jiān)督抽查力度，實踐證明，監(jiān)督抽查是事中事后監(jiān)管最為有效的手段之一，是放開事前、管住事中事后的重要保障，要在風險監(jiān)測的基礎上，按照“雙隨機一公開”的要求，進一步加大對產品的抽查力度，擴大抽查覆蓋面，增加抽查頻次和品種，通過抽查發(fā)現質量安全問題，及時向社會公布抽查結果，有針對性地加強監(jiān)督管理。其次，要加強質量安全誠信體系建設，探索開展基于行業(yè)自律的質量保障能力評價，組織企業(yè)開展質量誠信承諾活動，定期發(fā)布質量信用報告，實施“黑名單”制度，支持質量守信企業(yè)發(fā)展，增加質量失信企業(yè)生產成本，倒逼企業(yè)履行質量安全主體責任。再次，推進懲罰性賠償制度建設，對于在事中事后監(jiān)管中發(fā)現的不合格產品，推動建立對企業(yè)實施懲罰性賠償制度，形成對不誠信、不自律、不履行主體責任企業(yè)的高壓態(tài)勢，督促企業(yè)依法依規(guī)生產經營。

“政府部門對質量安全的監(jiān)管既要強化，也要優(yōu)化。質量安全問題的應對，政府部門的確應當發(fā)揮主導作用。但從目前的監(jiān)管方式和效果看，仍然需要進一步優(yōu)化。比如應當全面落實‘雙隨機抽查’，對不法企業(yè)形成真正威懾；應該強化一線監(jiān)管，增強與社會各方互動，及時發(fā)現安全風險，查處問題產品，消除安全隱患；應真正落實監(jiān)管部門執(zhí)法信息共享，強化執(zhí)法協(xié)作，堵塞監(jiān)管漏洞，提高執(zhí)法效能。此外，還應落實監(jiān)管責任，除對執(zhí)法人員貪贓枉法、收受賄賂行為追究刑事責任外，對于履職不力、失職瀆職的行為也應追究行政責任，促使監(jiān)管部門切實履行好質量安全監(jiān)管職責?！崩羁≌f道。

薛軍則建議借助《民法》的方法，明晰產權以及與之相關的責任歸屬，只有這樣才有制度運行的動力機制?！叭绻銥樽约盒薹孔?，你會去收材料供應商、施工企業(yè)的回扣嗎？用自己的錢為自己辦事的人才是最理性的?！彼f。

支樹平也要求，質檢系統(tǒng)要堅持放管結合、并重，加強全面質量監(jiān)管。深入推進工業(yè)產品生產許可證制度改革工作，實施好《質檢總局關于加強產品全面質量監(jiān)管的意見》，在“放活”的同時注重落實監(jiān)管責任，堅持“放”和“管”兩個輪子一起轉。