成升魁 汪壽陽

新時期糧食安全觀與糧食供給側(cè)改革

成升魁 汪壽陽

糧食是影響國計民生的重要商品，保障國家糧食安全始終是事關(guān)我國國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。長期以來，中國政府都將增加糧食產(chǎn)量作為保障糧食安全的頭等大事進行部署。例如，為了提高農(nóng)民種植糧食的積極性，從2003年開始，我國取消農(nóng)業(yè)稅并全面推行糧食種植補貼；從2007年開始，國家逐步提高三大主糧品種的最低收購價，促進糧食產(chǎn)量穩(wěn)步上升。中國政府于2008年11月《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，旨在利用2008—2020年的10多年時間，使我國糧食再上一個新臺階，實現(xiàn)到2010年人均年糧食消費量不低于389公斤、到2020年不低于395公斤的目標。2009年11月，國家發(fā)改委還出臺了《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年）》，在重申國家重視糧食產(chǎn)量的同時，對糧食增產(chǎn)的可行性、路徑和具體措施進行了規(guī)劃設(shè)計。根據(jù)這兩個規(guī)劃，按照人均每年395公斤糧食占有量的標準，到2020年，我國糧食總產(chǎn)量應(yīng)達到5.5億噸，才能實現(xiàn)全國口糧自給自足。

實際上，自1985年開始，我國就超過美國，成為世界第一大糧食生產(chǎn)國。自2003年開始，在一系列的財政、土地和農(nóng)機扶持、補貼和優(yōu)惠政策的刺激下，我國糧食播種面積和總產(chǎn)量都實現(xiàn)了快速增長。到2013年，全國糧食總產(chǎn)量就已經(jīng)超過5.5億噸，糧食生產(chǎn)的2020規(guī)劃目標提前實現(xiàn)。再到2015年，我國糧食實現(xiàn)“十二連增”，總產(chǎn)量超過6.2億噸。2016年糧食產(chǎn)量略有降低，但也達到6.16億噸，其中三大谷物（小麥、玉米、水稻）年產(chǎn)量達到5.65億噸。即便按照人均395公斤／年的糧食消費量計算，糧食生產(chǎn)消費比也已達到了113%，遠超95%的糧食自給目標，表明我國糧食生產(chǎn)已經(jīng)實現(xiàn)了自給自足。

在糧食生產(chǎn)迅猛發(fā)展的同時，我國社會經(jīng)濟也在發(fā)生劇烈變革。首先是城市人口逐漸增多，城市化進程明顯加快。我國的城市化率從1961年的不到17%，到2015年已經(jīng)超過56%，城市人口凈增加了6.7億。城市化一方面接納了剩余農(nóng)村勞動力，并通過科學技術(shù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、工商業(yè)環(huán)境改變等因素，影響糧食供給側(cè)的生產(chǎn)水平；另一方面，大量人口從務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)，給糧食需求側(cè)也帶來了顯著的剛性需求。其次，城鎮(zhèn)化和工商業(yè)發(fā)展帶來了國民收入的大幅度提高。人均國民收入（GNI）從1962年的70美元（按照當前價格計算），穩(wěn)步上升到2016年的8000多美元，增加了110多倍。隨著人們生活水平的逐步提高，人均糧食消費需求有了較大提升，對糧食營養(yǎng)、健康和安全的要求也越來越高，推動了糧食的生產(chǎn)和流通布局。

總而言之，在當前的歷史條件下，糧食的供給側(cè)和需求側(cè)已經(jīng)發(fā)生了顯著變化。在新的歷史時期，糧食供給側(cè)和需求側(cè)的關(guān)系如何，面臨哪些具體的問題和挑戰(zhàn)，以及如何化解這些問題和矛盾，實現(xiàn)國家、區(qū)域及個人層面的糧食安全，也已成為當前研究的熱點問題。本文在梳理糧食供給側(cè)和需求側(cè)主要形勢和問題的基礎(chǔ)上，闡述樹立新時期糧食安全觀念的緊迫性及其與供給側(cè)改革的相互關(guān)系，為新時期推動糧食供給側(cè)改革提供新的思路。

1 糧食供給側(cè)面臨的新形勢與新問題

1.1 糧食生產(chǎn)空間集聚、規(guī)?；?、集約化趨勢顯著

糧食生產(chǎn)區(qū)域向主產(chǎn)區(qū)聚集，是過去30多年間糧食供給側(cè)發(fā)生的最大變化，而且這種變化還在進一步強化。三大主糧品種中，小麥向華北平原聚集，水稻向長江中下游、東北平原和嶺南地區(qū)聚集，玉米向東北和華北平原聚集，東南沿海省份糧食生產(chǎn)逐漸退縮。2016年，三大主糧品種中，單一品種產(chǎn)量超過1000萬噸的省份共有15個，這些省份的產(chǎn)量總和分別占三大品種全國總產(chǎn)量的76%（小麥）、76%（水稻）和69%（玉米），表明糧食作物的空間聚集特征顯著。

除此之外，糧食種植主體和規(guī)模也在發(fā)生快速變化。由于城鎮(zhèn)化的推動，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高以及經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變遷，相比改革開放初期以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的經(jīng)營模式，如今的農(nóng)業(yè)種植已經(jīng)進入了一個由農(nóng)戶、專業(yè)種植合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)和跨國企業(yè)共同構(gòu)成的多元種植主體。特別是2016年中央政府明確土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”之后，土地流轉(zhuǎn)勢頭迅猛。2007年全國僅有0.64億畝耕地流轉(zhuǎn)；到2017年初，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的35%。從土地流向來看，我國耕地絕大部分都流入了農(nóng)戶，占比為59%；22%流入合作社；9%流入企業(yè)。農(nóng)業(yè)種植規(guī)模也從之前的三五畝，演變成現(xiàn)在的大型農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社，動輒數(shù)十公頃。農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營帶來種植效益提高、成本下降、勞動力釋放等一系列變化，激發(fā)了糧食生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的改革需求，在一定程度上也加強了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。但是，從經(jīng)營規(guī)模來看，目前我國經(jīng)營面積大于50畝的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營體數(shù)目占經(jīng)營體總數(shù)的比例仍然較少，到2016年底還只有1%；而80%的經(jīng)營體耕地面積小于10畝?？梢姡詡鹘y(tǒng)家庭為單位的土地自主經(jīng)營和承包經(jīng)營仍然是糧食生產(chǎn)的主體。

1.2 “北糧南運”和“西糧東運”更為突出

由于全國范圍鐵路和高速公路的飛速發(fā)展，加上物流業(yè)的強力驅(qū)動，糧食流通的全國性體系已經(jīng)基本建立起來，并且基本實現(xiàn)了全國供銷。市場經(jīng)濟也在發(fā)揮調(diào)節(jié)物價和供給水平的作用，維護著糧食生產(chǎn)與消費的總體平衡。現(xiàn)在東北地區(qū)的優(yōu)質(zhì)粳稻正在源源不斷地供應(yīng)云南、廣東、新疆等省份，而西北的甘肅、新疆等地的小米、莜麥等雜糧品種也開始進入北京、上海的居民餐桌。

不過，在當前的供需結(jié)構(gòu)下，糧食流通仍然存在不少問題。首先是糧食主產(chǎn)區(qū)的功能聚集，導致“北糧南運”和“西糧東運”格局逐漸強化，給交通系統(tǒng)以及糧食收獲后的轉(zhuǎn)運帶來了較大的挑戰(zhàn)。例如，隨著水稻和玉米主產(chǎn)區(qū)向東北地區(qū)聚集，秋冬季節(jié)收獲的糧食外運就會同東北地區(qū)煤炭外運沖突，導致糧食運輸成本上升、轉(zhuǎn)運時間延長，以及糧食霉變或營養(yǎng)損失等情況的發(fā)生。其次，在我國北部和西部地區(qū)水資源比南部地區(qū)更緊缺的自然環(huán)境條件下，“北糧南運”和“西糧東運”將進一步加劇這些地區(qū)的水資源威脅，并給扶貧和“退耕還林”等生態(tài)工程造成不可挽回的損失。此外，隨著城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟社會的發(fā)展，民眾已經(jīng)轉(zhuǎn)變了之前藏糧于倉的生活習慣，家中存糧很少，生活用糧基本上都依靠市場供給，糧食流通速度明顯加快。這對糧食市場和流通體系的建設(shè)和運行提出了更高的要求。與此同時，市場也在新的糧食流通體系中發(fā)揮著牽引作用，通過價格波動，引導農(nóng)民隨行就市，開展農(nóng)業(yè)和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。

1.3 糧食庫存居高不下并引發(fā)諸多問題

當前，我國玉米和水稻都面臨嚴重的庫存問題。據(jù)悉，2007年，中國玉米“臨儲政策”（國家臨時存儲糧食政策）推出以來，玉米種植面積大幅度提高。到2009年我國年糧食產(chǎn)量約為 5.3億噸（其中玉米產(chǎn)量達1.64億噸）。按照人均每年395公斤計算，當年糧食需求約為5.25億噸，已經(jīng)基本實現(xiàn)供需平衡。然而，2009年我國全國國有糧食企業(yè)的糧食總庫存達2.25億噸，庫存消費比為43%，仍遠高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）制定的17%～18%的標準。到2016年，玉米年產(chǎn)量達2.19億噸，庫存更高達2.6億噸。按照2016—2017年度2.12億噸的消費需求，庫存消費比已經(jīng)達到123%。近些年，隨著玉米改種水稻（“旱改水”）明顯增加，也給已經(jīng)在高位的水稻庫存提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

居高不下的庫存對我國糧食市場穩(wěn)定和糧食安全造成了嚴重的威脅。一方面，這使國家背負了沉重財政負擔。如果僅按照每噸80元/年的保管費用計算，2.6億噸庫存玉米每年就需要中央財政支出200多億元。此外，還有從2016年開始東北三省一區(qū)政府給玉米深加工企業(yè)100～300元/噸不等的補貼，以及增加玉米深加工企業(yè)出口退稅率等措施。這些費用最后都由中央財政“掏腰包”。另一方面，“臨儲政策”推動玉米價格連年上漲，并大幅高過玉米的進口“天花板價格”，導致大量國外玉米及其替代品進口，扭曲了價格形成機制，嚴重擾亂了糧食市場秩序。

除此之外，高位庫存還導致糧食入市時間延長以及市場肆意摻雜的現(xiàn)象，嚴重影響到民眾的健康和營養(yǎng)水平。這幾個因素相互疊加，最終導致了2013—2015年“新糧入庫、洋糧入市、陳糧入口”的局面出現(xiàn)。2016年國家取消玉米“臨儲政策”，玉米價格應(yīng)聲下跌。隨后，政府推動玉米去庫存，實施盤活糧食加工企業(yè)、引導多主體入市收購等政策。在這些政策的引導下，庫存糧食開始逐步向飼料、淀粉及深加工等方向傳導，并引發(fā)了玉米行業(yè)的深刻變革。從目前情況來看，玉米庫存已穩(wěn)步下降，玉米的供給側(cè)改革取得階段性勝利，基本解除了玉米庫存對于我國糧食安全的中長期威脅。

水稻方面，由于考慮到其在國民膳食結(jié)構(gòu)中的比重超過70%，因此當前仍然沿用穩(wěn)妥的托市收購政策，只是將2017年的最低收購價較2016年每斤下調(diào)了 5分錢。然而，由于東北地區(qū)水稻種植條件較好，品質(zhì)較高，因此市場需求也比較高；加上玉米取消“臨儲政策”的溢出效應(yīng)，東北地區(qū)最近兩年一度掀起“旱改水”的高潮。據(jù)本項目組的調(diào)研數(shù)據(jù)，2016—2017年吉林和黑龍江兩省每年至少有超過500萬畝旱地改為水田。因此，在玉米和水稻“冰火兩重天”的政策情景下，短期內(nèi)水稻庫存還將迎來新高，糧食高庫存現(xiàn)象未能得到根本扭轉(zhuǎn)。

1.4 糧食進出口主要受市場供需而不是國內(nèi)生產(chǎn)的調(diào)控

1986—1994年的世界貿(mào)易組織（WTO）烏拉圭回合談判結(jié)束后，糧食也已逐步發(fā)展成為具有完善貿(mào)易屬性的商品。在WTO框架下，我國的糧食進出口體系日趨完善。中國自1949年至今的近70年內(nèi)，只在20世紀50年代、60年代、80年代、90年代和2000年后分別有10年、1年、2年、5年和2年為糧食凈出口，其余近50年都是糧食凈進口。這與我國耕地數(shù)量偏少、糧食生產(chǎn)水平偏低、人口基數(shù)過大等因素有著直接的關(guān)系。

1961年以來，中國每年谷物凈進口總量都不到2000萬噸，且谷物凈進口量同國內(nèi)糧食生產(chǎn)情況的關(guān)系并不呼應(yīng)。例如，1997—2003年均是中國的凈出口年份，但國內(nèi)的谷物產(chǎn)量卻一直在下降；而自2009年至今的進口高峰期，國內(nèi)產(chǎn)量卻逐年上升。這些都表明糧食進出口主要受市場形勢調(diào)控（如國內(nèi)和國際市場的價格差、政策調(diào)控等），而不一定完全反映國內(nèi)生產(chǎn)情況。這與近些年來的“新糧入庫、洋糧入市”現(xiàn)象是相對應(yīng)的，也在一定程度上反映出國內(nèi)糧食貿(mào)易的市場機制并不完善。

1.5 資源環(huán)境受糧食增產(chǎn)影響嚴重

糧食種植是具有一定環(huán)境外部性的人類活動。華北平原地區(qū)過量抽取地下水灌溉已導致下水漏斗形成；如今東北地區(qū)地下水位在水稻和玉米擴張的作用下也呈顯著下降趨勢，黑龍江和吉林西部以及內(nèi)蒙古東部個別地區(qū)地下水位已達70多米深，這對于才開發(fā)了幾十年的“北大荒”而言，負面影響是不可想象的。一味增加產(chǎn)量的做法已經(jīng)導致農(nóng)田地力和耕作層受損，土壤有機質(zhì)快速消耗且得不到及時有效補充，以及土壤板結(jié)硬化，從而嚴重影響農(nóng)田生產(chǎn)力。東北的黑土地已開始全面退化，而湖南等地的“鎘大米”、云南的“鉻污染”和江西等地的流域污染已經(jīng)給中國的水、土壤污染和食品安全敲響了警鐘。

中國政府從2016年開始強調(diào)“藏糧于地”，其基本宗旨就是要保護耕地和土地生產(chǎn)力。要保護就會有付出，從當前的情況來看，犧牲一部分糧食產(chǎn)能，把糧食生產(chǎn)從分散、低效、粗放的地區(qū)，集中到高效、集約化的高標準農(nóng)田和糧食主產(chǎn)區(qū)來，是降低糧食生產(chǎn)資源環(huán)境影響的突破口。而要實現(xiàn)這個目標，就需要解扣放活，去除不合理的行政干預(yù)和政策扶持，再采用科學的補償措施，從而實現(xiàn)土地的保護性耕種或退耕。

2 糧食需求側(cè)的變化與問題

2.1 供給增加帶來飲食結(jié)構(gòu)的改變

新中國成立至今，民眾的飲食結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化。這個過程大致分成3個階段。（1）1949—1980年左右。以吃飽飯為主要目的的糧食生產(chǎn)取得長足發(fā)展，人均谷物年產(chǎn)量從1949年不足150公斤逐漸增加到1980年235公斤。此階段人均年收入增長緩慢，到1980年只有220美元（按照當前價格計算）；國民飲食結(jié)構(gòu)以谷物為主，肉蛋奶和蔬菜瓜果供應(yīng)短缺；多數(shù)民眾生活條件艱苦，勉強解決溫飽問題。（2）1981—2003年。其間經(jīng)歷了我國工業(yè)化和城市化浪潮，人均國民收入穩(wěn)步增加到1200美元/年以上，大多數(shù)民眾擺脫貧困狀態(tài)。糧食生產(chǎn)經(jīng)歷了4次大的波動，人均谷物年產(chǎn)量增長緩慢，到2003年僅248公斤。不過，由于畜牧業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，肉蛋奶和蔬菜瓜果的供應(yīng)不斷增加，膳食結(jié)構(gòu)趨于多元化發(fā)展。（3）2004年至今。從2004年開始，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入快車道，人均國民收入已經(jīng)超過8000美元/年，基本進入中等偏上收入國家行列。在國家保證糧食產(chǎn)量的政策措施推動下，人均谷物年產(chǎn)量迅速增加到400公斤以上。由于食物供給充足，品種多樣，民眾膳食結(jié)構(gòu)進一步豐富，民眾對農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和食物安全的要求與認識水平也在逐步提升；加上農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的推動，許多國際優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品也得以進入中國市場，我國消費者的飲食結(jié)構(gòu)和需求進一步多元化。

2.2 糧食需求結(jié)構(gòu)面臨較大改變

糧食的三大主要用途（口糧、工業(yè)和飼料）目前都面臨著較大的改變。研究資料顯示，口糧需求的絕對數(shù)量已經(jīng)呈現(xiàn)出先升后降的態(tài)勢，我國居民的谷物食物攝入量已經(jīng)從1992年的日均512g，降低到2012年的337g，且農(nóng)村和城市居民的趨勢大致相同。用于口糧消費的糧食品種結(jié)構(gòu)也有了較大的改變。東北優(yōu)質(zhì)大米如今已經(jīng)供不應(yīng)求，市場對優(yōu)質(zhì)強筋麥的需求也在逐漸提升。隨著我國白酒、淀粉及其他深加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對工業(yè)用糧的需求有了較大的增加，這與工業(yè)用糧擁有更長的價值鏈有關(guān)。20世紀90年代以前中國的工業(yè)用糧每年不超過1000萬噸，到2012年達到1億噸，增加10多倍。預(yù)計到2020年，我國的工業(yè)用糧需求將達到1.66億噸。1985年以前中國飼料用糧需求量在每年7000萬噸左右，在糧食消費總量中的比重低于1%；隨后這部分不斷上升，到2013年，飼料用糧量達到1.5億噸，占當年糧食產(chǎn)量的25%。

如果按照市場的邏輯，糧食需求結(jié)構(gòu)的變化應(yīng)較快傳遞到糧食生產(chǎn)布局和資源配置。然而，由于國家的托底收購政策影響，多數(shù)民眾仍然會選擇種植傳統(tǒng)的作物品種，因為產(chǎn)量高加上政府托底收購，會帶來更好的經(jīng)濟效益。在這種情況下，多數(shù)用糧企業(yè)要么自己培育需要的品種，要么就會轉(zhuǎn)向國際市場，從而導致一邊是農(nóng)民的糧食因國內(nèi)市場不需要而入庫，另一邊我國企業(yè)又不斷從國外進口其他糧食品種，這種矛盾局面給我國的糧食安全帶來了嚴重的威脅。

2.3 食物消費與浪費的行為、觀念和格局正迅速變化

與食物供應(yīng)保障充足和膳食結(jié)構(gòu)多元化相對應(yīng)的，是各類營養(yǎng)過剩、慢性病逐漸增加和食物大量浪費的發(fā)生。中國疾病預(yù)防控制中心（CDC）的研究發(fā)現(xiàn)，我國成年人體重超標率（依據(jù)BMI指數(shù)）已經(jīng)從1992年的16%，增加到2013年的32.4%；成年人患糖尿病的概率也從1996年的3.4%，增加到2013年的10.4%。

供應(yīng)得多了，消費得起了，浪費也就逐漸多起來，不合理的消費行為和浪費作風也愈演愈烈，導致中國民眾和社會正在經(jīng)歷一場“從勤儉節(jié)約到鋪張浪費”的巨大風暴。這些行為、理念、習慣和作風已經(jīng)開始影響到從城市到農(nóng)村的每個人，也通過糧食供應(yīng)鏈和市場，傳遞給糧食生產(chǎn)、流通和加工的所有利益相關(guān)者。在食物浪費方面，根據(jù)對全國多個大中城市的餐飲業(yè)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)中國城市餐飲每年食物浪費總量約為1700～1800萬噸。

除了營養(yǎng)過剩和食物浪費，消費側(cè)最大的變化在于民眾食物消費格局的巨大轉(zhuǎn)變。在糧食緊缺年代，肉蛋奶是提供能量和營養(yǎng)最有效的來源，而蔬菜瓜果則往往被輕視。隨著農(nóng)產(chǎn)品供給能力的提升和家庭經(jīng)濟能力的提高，多數(shù)民眾都可以實現(xiàn)每餐足量的肉蛋奶供應(yīng)，而蔬菜和瓜果類則成為健康營養(yǎng)飲食的代名詞。另外，由于城市化的發(fā)展和工商業(yè)環(huán)境的變化，多數(shù)民眾一半以上時間都不在家里就餐，各類食堂和餐廳便成為食物消費的主要場所，城市餐飲業(yè)也迎來蓬勃發(fā)展。除此之外，一些民眾開始推崇并大量購買進口農(nóng)產(chǎn)品，例如日本和泰國的大米、美國的牛肉、阿根廷的龍蝦等；而蔬菜大棚和冷鏈運輸?shù)陌l(fā)展，也保證了民眾對農(nóng)副產(chǎn)品的需求不受季節(jié)和地域的限制。

3 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下的新時期糧食安全觀念重構(gòu)

3.1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革是樹立新時期糧食安全觀的重要機遇

從供給側(cè)和需求側(cè)的形勢來看，改革開放近40年之后，在中央政府的高度重視和全國農(nóng)業(yè)工作者的持續(xù)努力下，我國已經(jīng)基本解決了13億多人民“吃飽飯”的問題。然而，在糧食生產(chǎn)巨大成就的背后，是耕地資源急劇退化、水資源嚴重短缺，糧食生產(chǎn)成本逐年攀升，糧食庫存高企、進口激增，民眾消費觀念轉(zhuǎn)變、營養(yǎng)過剩、食物浪費嚴重以及糧食生產(chǎn)和消費區(qū)聚集所引起的對糧食流通的重大挑戰(zhàn)等。根據(jù)當前國內(nèi)外糧食安全形勢，可以認為我國糧食安全已經(jīng)進入了一個糧食供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出的新時期。

2015年中央經(jīng)濟工作會議后，以“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”為重點的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，正式拉開大幕。以取消玉米托市收購政策為沖鋒號的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也于2016年正式啟動。2017年的中央“一號文件”，以“深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”為主題，在生產(chǎn)、流通、儲存和進出口等方面進行了全面部署。這次農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，也明確提出我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，認為應(yīng)該“順應(yīng)新形勢新要求，堅持問題導向，調(diào)整工作重心，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)新局面”。這份文件，從優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推行綠色生產(chǎn)方式、拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和科技創(chuàng)新驅(qū)動等方面，對供給側(cè)改革進行了詳細部署。因此，可以認為這份“一號文件”在吹響農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革號角的同時，也體現(xiàn)著我國糧食安全觀的重大轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在：（1）以傳統(tǒng)的口糧和主糧為主要抓手，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S、多領(lǐng)域統(tǒng)籌，且著力推動糧食流通領(lǐng)域變革；（2）從傳統(tǒng)的“以糧為綱”的農(nóng)業(yè)布局和“不顧一切提高產(chǎn)量”的生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槌珜А安丶Z于地”和“藏糧于技”，強調(diào)構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。因此，可以認為此次農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革在推動我國農(nóng)業(yè)朝著更安全、更綠色和更高效方向發(fā)展的同時，也為我國樹立新時期糧食安全觀提供了一個重要機遇。

從玉米取消托市收購和糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的情況來看，當前我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革已經(jīng)取得了一定成效，但距離市場在農(nóng)業(yè)資源配置中起決定性作用這個階段性目標還有很長的路要走。革新和普及新時期糧食安全觀念，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然結(jié)果。實現(xiàn)糧食安全理念從農(nóng)田到餐桌，以及從農(nóng)民到企業(yè)和政府的重構(gòu)，可以顯著加快供給側(cè)改革過程，順利推進我國糧食安全進入新的階段。

3.2 理順政府和市場的關(guān)系是新時期糧食安全觀的關(guān)鍵

中國當前的糧食安全體系框架源自計劃經(jīng)濟時期由政府主導的自上而下的糧食生產(chǎn)和流通布局。在計劃經(jīng)濟時代，政府在市場中先后充當生產(chǎn)調(diào)控者、流通者、分配者和價格制定者的角色。改革開放以來，市場調(diào)控開始發(fā)揮越來越重要的作用，但政府迄今仍然在體系中扮演著重要角色，比如當前水稻托市收購價的制定、糧食生產(chǎn)補貼的規(guī)模和范圍，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資產(chǎn)業(yè)的布局和生產(chǎn)也需要經(jīng)過政府的審批或資助。糧食儲存規(guī)模和布局的確定方面，雖然通過中儲糧總公司進行市場運行，但許多環(huán)節(jié)仍然擺脫不了政府管控。

在肯定了“市場在資源配置中起決定性作用”之后，新的糧食安全觀就需要更加明確。例如：在政府與市場關(guān)系中，哪些配置與調(diào)控可以交給市場；哪些仍然需要由政府把控，或需要政府從中發(fā)揮什么作用等。

構(gòu)建完善的市場體系不能一蹴而就，一擁而上，需要對糧食安全涉及的方方面面利益攸關(guān)方和不同環(huán)節(jié)進行有效梳理，也需要回答諸如“我國到底需要儲存多少糧食？”“我國國民的膳食結(jié)構(gòu)的平衡點在哪兒？”等關(guān)鍵科學問題。如此，才能充分發(fā)揮并有效協(xié)調(diào)政府和市場的作用。

3.3 樹立全球視野和底線思維是新時期糧食安全觀的核心

在新時期糧食安全觀中，需要牢固樹立全球視野和底線思維。WTO烏拉圭回合談判完成后，糧食已經(jīng)被越來越多地賦予普通貿(mào)易商品的屬性。從世界糧食市場購買糧食已經(jīng)幾乎成為與在世界大宗市場購買石油、鐵礦石、牛肉等產(chǎn)品相等同的貿(mào)易行為。由于中國的農(nóng)產(chǎn)品成本較高、比較優(yōu)勢低，加上耕地資源和水資源緊缺，因此合理利用國際資源保障中國糧食安全已經(jīng)成為學界共識。在“一帶一路”倡議指引下，我國外交“朋友圈”逐漸擴大，價優(yōu)物美的國際農(nóng)產(chǎn)品為改善我國農(nóng)業(yè)供需矛盾、緩解農(nóng)業(yè)資源緊缺、提高農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢、豐富民眾飲食結(jié)構(gòu)等提供了充足的置換空間。我們不應(yīng)死死抱住所有糧食品種都要自給自足的教條，枉顧國外市場和資源，從而錯失了推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的時機。

在新的糧食安全觀中，還應(yīng)該堅決守住農(nóng)民收入和資源環(huán)境安全這兩條底線。農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定的壓艙石，因此必須堅決維護農(nóng)民收益不降低，生活水平不下降。水土資源和生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的必要條件，而綠水青山則是人們享受美好生活，甚至實現(xiàn)小康社會的必備基礎(chǔ)。應(yīng)該盡快調(diào)整我國的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，依據(jù)資源稟賦、耕地空間分布和糧食生產(chǎn)潛力，建設(shè)糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)，去掉資源環(huán)境脆弱地區(qū)的糧食產(chǎn)能，提高水土資源和農(nóng)資產(chǎn)品的利用效率，提高糧食單產(chǎn)并保障農(nóng)業(yè)的多元化、集約化和現(xiàn)代化經(jīng)營。

3.4 倡導健康與綠色的生活方式是新時期糧食安全觀的重點

新的糧食安全觀，需要大力倡導健康與綠色的生活方式，引導民眾健康飲食、理性消費、杜絕浪費、保護環(huán)境。通過生活方式的轉(zhuǎn)變，改善需求側(cè)糧食需求及其格局，借助于市場機制，引導農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的多元化、優(yōu)質(zhì)化和高效化發(fā)展，推動去單一作物產(chǎn)能，減少農(nóng)藥化肥噴施，延伸農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和多功能、多業(yè)態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而達到倒逼供給側(cè)去產(chǎn)能、去庫存和提質(zhì)增效的改革目的。

4 結(jié)論

我國糧食安全面臨供給側(cè)和需求側(cè)的諸多挑戰(zhàn)，亟須重構(gòu)傳統(tǒng)的片面追求高產(chǎn)和高儲備的糧食安全觀。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革把握了當前農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾，為新時期糧食安全觀的重構(gòu)提供了重要機遇，并影響了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和糧食安全長效機制的確立。隨著我國綜合國力的進一步增強，以及國內(nèi)水土資源約束和糧食消費剛性需求的持續(xù)，新時期糧食安全觀有必要樹立全球視野和底線思維，并積極倡導健康與綠色的生活方式，借助市場這只“無形的手”，通過合理配置國際國內(nèi)“兩種資源，兩個市場”，實現(xiàn)糧食去產(chǎn)能、去庫存以及緩解國內(nèi)水土資源矛盾和農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護的目的，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和綠色生態(tài)可持續(xù)農(nóng)業(yè)的實現(xiàn)。?

【作者單位：中國科學院地理科學與資源研究所；中國科學院數(shù)學與系統(tǒng)科學研究院】

（摘自《中國科學院院刊》

2017年第10期）

責任編輯：吳曉麗