● 陳松聲 李澤民

武夷山國(guó)家公園管理體制試點(diǎn)探索

● 陳松聲 李澤民

建立國(guó)家公園體制是加快生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求和重要舉措。武夷山國(guó)家公園是國(guó)家公園體制試點(diǎn)之一。試點(diǎn)啟動(dòng)后，福建省堅(jiān)持以建立“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”管理體制、增強(qiáng)全民公益性為目標(biāo)，發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制資源“綠色”配置作用，探索構(gòu)建科學(xué)高效的國(guó)家公園管理體制。

一、堅(jiān)持創(chuàng)新體制、系統(tǒng)保護(hù)，著力推進(jìn)統(tǒng)一管理

試點(diǎn)前，武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)涉及武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局、武夷山風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)、地方政府以及林業(yè)、住建、旅游等多個(gè)主管部門，試點(diǎn)區(qū)被劃分為不同管理區(qū)域，造成保護(hù)經(jīng)費(fèi)分散、機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)、保護(hù)管理效率不高等問題。針對(duì)上述問題，福建省堅(jiān)持在不作行政區(qū)劃調(diào)整的前提下，有效整合各類資源，積極探索跨行政區(qū)劃、跨部門管理的有效途徑。一是統(tǒng)一法律依據(jù)。針對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和中間過渡地帶適用法律法規(guī)各異的現(xiàn)狀，在梳理試點(diǎn)區(qū)內(nèi)現(xiàn)行各類法律、法規(guī)、規(guī)章有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，研究起草了《武夷山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），對(duì)國(guó)家公園管理相關(guān)問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范?！稐l例》公布后，與《條例》規(guī)定不一致的現(xiàn)有的地方性法規(guī)、規(guī)章條款，將暫停在試點(diǎn)區(qū)內(nèi)實(shí)施。二是統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。在整合自然保護(hù)區(qū)管理局、風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)有關(guān)自然資源管理、生態(tài)保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)管控等方面職責(zé)的基礎(chǔ)上，組建了由福建省政府垂直管理的武夷山國(guó)家公園管理局，受委托對(duì)國(guó)家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、管理和運(yùn)營(yíng)，初步形成了“一個(gè)牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)”的管理模式，實(shí)現(xiàn)武夷山國(guó)家公園從“碎片化管理”向“統(tǒng)一管理”的轉(zhuǎn)變。三是統(tǒng)一行政執(zhí)法。在公園內(nèi)實(shí)行綜合執(zhí)法，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使行政執(zhí)法權(quán)。對(duì)于未納入統(tǒng)一執(zhí)法范圍事項(xiàng)的違法行為，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)通報(bào)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的有關(guān)部門依法依規(guī)予以查處。

二、堅(jiān)持精簡(jiǎn)統(tǒng)一、高效履職，有效盤活編制資源

在推進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)整合和組建的過程中，福建省在總量控制的前提下充分利用、盤活試點(diǎn)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源，嚴(yán)格按照“人隨事走、編隨人走”的原則統(tǒng)籌解決國(guó)家公園管理局及所屬事業(yè)單位組建所需的力量，調(diào)動(dòng)了各方面的積極性。一是整合組建精簡(jiǎn)的管理機(jī)構(gòu)。新組建的武夷山國(guó)家公園管理局，按照從嚴(yán)從緊的要求核定編制、綜合設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，所需編制根據(jù)職責(zé)調(diào)整情況從原武夷山風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)劃轉(zhuǎn)和福建省調(diào)劑解決。二是整合組建精干執(zhí)法隊(duì)伍。將武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局調(diào)整為武夷山國(guó)家公園執(zhí)法支隊(duì)，受委托承擔(dān)國(guó)家公園內(nèi)相關(guān)行政執(zhí)法工作，所需編制均從原自然保護(hù)區(qū)管理局劃轉(zhuǎn)。將省林業(yè)廳森林公安局所屬武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)森林分局調(diào)整為武夷山國(guó)家公園森林分局，管轄范圍從武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)擴(kuò)展到試點(diǎn)區(qū)全境，重點(diǎn)負(fù)責(zé)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)涉林刑事、治安案件的偵辦，并配合武夷山國(guó)家公園管理局所屬執(zhí)法隊(duì)伍開展相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全覆蓋。三是整合組建專業(yè)科研中心。將原武夷山風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)所屬國(guó)家森林公園管理處、森林病蟲防治檢疫中心、世界遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)中心等單位人員編制進(jìn)行整合，組建武夷山國(guó)家公園科研監(jiān)測(cè)中心，主要承擔(dān)國(guó)家公園有關(guān)科普宣教、宣傳推廣、科學(xué)研究、環(huán)境監(jiān)測(cè)等工作。

三、堅(jiān)持保護(hù)第一、有序利用，科學(xué)界定機(jī)構(gòu)職責(zé)

福建省把生態(tài)保護(hù)放在首位，牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，力求在不干擾自然生態(tài)和文化自然遺產(chǎn)原真性、完整性的前提下，實(shí)現(xiàn)資源的適度利用。圍繞這一目標(biāo)，福建省對(duì)武夷山國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)職責(zé)作了深入研究，著力構(gòu)建科學(xué)、可持續(xù)的國(guó)家公園管理體系。一是突出嚴(yán)格保護(hù)。管理機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)公園內(nèi)的自然、人文資源和自然環(huán)境的保護(hù)與管理、規(guī)劃與建設(shè)工作，行使自然資源管理和國(guó)土空間用途管制職責(zé)，依法實(shí)行更加嚴(yán)格的保護(hù)。同時(shí)，負(fù)責(zé)組織生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的科研、宣教、監(jiān)測(cè)。二是突出合理利用。由公園管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織制定各類資源開發(fā)利用方案，并引導(dǎo)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)社區(qū)居民合理利用自然資源。為確保資源有序利用，賦予其組織實(shí)施國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)、提出公園內(nèi)景區(qū)門票價(jià)格制定政策建議等職責(zé)。三是突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。改革后，屬地政府部門繼續(xù)依法行使自然資源監(jiān)管權(quán)和轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)。明確由武夷山國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)地區(qū)和部門在國(guó)家公園內(nèi)派駐機(jī)構(gòu)的工作。

四、堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與，積極創(chuàng)新工作機(jī)制

由于試點(diǎn)區(qū)范圍涉及南平市武夷山、邵武、建陽(yáng)、光澤4個(gè)縣（市、區(qū)）、5個(gè)鎮(zhèn)及25個(gè)行政村，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)自然資源狀況復(fù)雜，協(xié)調(diào)、管理和保護(hù)任務(wù)繁重。為順利推進(jìn)試點(diǎn)，解決好跨地區(qū)、跨部門的體制性問題，福建省在機(jī)構(gòu)編制資源有限的情況下，積極創(chuàng)新工作機(jī)制，引導(dǎo)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)公眾參與國(guó)家公園保護(hù)、建設(shè)與管理，著力構(gòu)建多方參與、協(xié)同推進(jìn)、共管共享的新格局。一是健全協(xié)調(diào)機(jī)制。成立武夷山國(guó)家公園聯(lián)席會(huì)議制度，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決保護(hù)管理工作中的重大問題。在國(guó)家公園管理局內(nèi)設(shè)協(xié)調(diào)部，負(fù)責(zé)建立國(guó)家公園管理局與南平市及試點(diǎn)涉及的4個(gè)縣（市、區(qū)）的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，共同研究解決相關(guān)問題，妥善處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展及公眾關(guān)系。二是加強(qiáng)聯(lián)合保護(hù)。成立聯(lián)合保護(hù)委員會(huì)，將試點(diǎn)涉及的4縣（市、區(qū)）各級(jí)政府、林業(yè)部門、林場(chǎng)以及江西省武夷山自然保護(hù)區(qū)納入聯(lián)合保護(hù)體系，制定《聯(lián)合保護(hù)公約》和《章程》，并根據(jù)行政區(qū)劃分別設(shè)立5個(gè)聯(lián)合保護(hù)分會(huì)。通過定期召開會(huì)議、建立信息通報(bào)和重點(diǎn)合作事項(xiàng)互動(dòng)機(jī)制等，協(xié)調(diào)解決資源保護(hù)存在的問題，共同構(gòu)筑資源保護(hù)防線。三是實(shí)施社區(qū)共管。動(dòng)員試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的公眾共同參與管理行動(dòng)，優(yōu)先從村民中選聘檢查哨卡人員、護(hù)林員、后勤服務(wù)人員等，引導(dǎo)村民直接參與資源環(huán)境保護(hù)，有效緩解生態(tài)保護(hù)面臨的人員緊缺問題。

（作者系福建省編辦副主任；政研處副主任科員）