● 佛山市編辦

佛山創(chuàng)新推行權(quán)責(zé)清單制度

● 佛山市編辦

近年來(lái)，廣東省佛山市公布市、區(qū)兩級(jí)政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單，創(chuàng)新權(quán)責(zé)清單制度“清單+制度+系統(tǒng)+應(yīng)用”體系，以權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)為切入點(diǎn)深化“放管服”改革，初步構(gòu)建起權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督新機(jī)制。

一、創(chuàng)新通用目錄管理模式，一張清單實(shí)現(xiàn)權(quán)力全覆蓋

佛山由市級(jí)統(tǒng)籌，市、區(qū)整體、系統(tǒng)、協(xié)同推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)。一是權(quán)責(zé)全覆蓋。對(duì)涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的權(quán)力和責(zé)任事項(xiàng)，全市具有行政職能的行政機(jī)關(guān)、群團(tuán)、事業(yè)單位進(jìn)行了全面清理，依法保留的事項(xiàng)全部納入權(quán)責(zé)清單管理，做到一單兩表、權(quán)責(zé)一致。二是實(shí)行通用目錄管理制度。全市各級(jí)各部門(mén)權(quán)責(zé)事項(xiàng)去掉同類(lèi)項(xiàng)后編制權(quán)責(zé)清單通用目錄，統(tǒng)一規(guī)范權(quán)責(zé)事項(xiàng)的類(lèi)別、名稱(chēng)、依據(jù)、層級(jí)劃分等。同一目錄涉及多個(gè)層級(jí)部門(mén)的，劃分不同層級(jí)的職責(zé)分工。各級(jí)各部門(mén)未列入通用目錄的事項(xiàng)，不得列入具體實(shí)施的權(quán)責(zé)清單。經(jīng)過(guò)清理規(guī)范，佛山市權(quán)責(zé)清單通用目錄事項(xiàng)共計(jì)9893項(xiàng)。三是創(chuàng)新市、區(qū)聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。出臺(tái)了《佛山市權(quán)責(zé)清單監(jiān)督管理辦法》，建立將市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級(jí)政府及其部門(mén)權(quán)責(zé)清單統(tǒng)一管理的制度。實(shí)行分級(jí)聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，規(guī)范市、區(qū)各部門(mén)的管理權(quán)限、管理流程、工作要求和數(shù)據(jù)使用等，明確具有行政職權(quán)的政府部門(mén)是權(quán)責(zé)清單管理的責(zé)任主體，通用目錄由市級(jí)部門(mén)統(tǒng)籌管理，事項(xiàng)要素由市、區(qū)分級(jí)負(fù)責(zé)。加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)的工作聯(lián)動(dòng)，明確機(jī)構(gòu)編制部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)，法制部門(mén)、行政服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合法性、合理性審查，監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)權(quán)責(zé)清單實(shí)施監(jiān)察。

二、創(chuàng)新權(quán)責(zé)清單層級(jí)劃分機(jī)制，一個(gè)清單管配置權(quán)力

佛山市、區(qū)事權(quán)關(guān)系緊密、聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)。從法律、法規(guī)的體系來(lái)看，市、縣（市、區(qū)）權(quán)責(zé)一致的事項(xiàng)占所有事項(xiàng)的80%以上，合理劃分同一事項(xiàng)的層級(jí)職責(zé)分工顯得尤為重要。一是確定權(quán)責(zé)層級(jí)劃分類(lèi)型。以權(quán)責(zé)清單為藍(lán)本，將每一項(xiàng)職權(quán)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，明確界定為市級(jí)專(zhuān)屬、區(qū)級(jí)專(zhuān)屬、分級(jí)管理三類(lèi)。法律法規(guī)規(guī)定只有市級(jí)或以上政府及其部門(mén)實(shí)施的，或法律法規(guī)規(guī)定縣級(jí)以上政府及其部門(mén)行使但市政府明確全市范圍只由市級(jí)實(shí)施的職權(quán)，為市級(jí)專(zhuān)屬；法律法規(guī)規(guī)定只有縣（市、區(qū)）級(jí)實(shí)施，或法律法規(guī)規(guī)定縣級(jí)以上政府及其部門(mén)行使但市政府明確全市范圍只由區(qū)一級(jí)實(shí)施的職權(quán)，為區(qū)級(jí)專(zhuān)屬；分級(jí)管理則指法律法規(guī)規(guī)定市、區(qū)共有但在職責(zé)分工上不同的職權(quán)。經(jīng)過(guò)劃分，佛山全市權(quán)責(zé)通用目錄中，市級(jí)專(zhuān)屬占11%、區(qū)級(jí)專(zhuān)屬占8%、分級(jí)管理占81%。二是細(xì)化量化市、區(qū)職責(zé)分工。在劃分層級(jí)類(lèi)型后，對(duì)部門(mén)所涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行逐項(xiàng)逐款審查，從職權(quán)的法律來(lái)源到市、區(qū)之間如何分層管理的實(shí)施依據(jù)，梳理職權(quán)涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等，確保權(quán)責(zé)清單及其層級(jí)劃分符合法律規(guī)定。凡是層級(jí)劃分有依據(jù)的，均要列出來(lái)，列明條款項(xiàng)。對(duì)沒(méi)有層級(jí)劃分依據(jù)的，由市級(jí)統(tǒng)籌編制層級(jí)劃分說(shuō)明，由市政府授權(quán)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)審定后實(shí)施。權(quán)責(zé)清單的每一個(gè)職權(quán)都設(shè)置了權(quán)屬說(shuō)明一欄，各行使主體清晰準(zhǔn)確地描述市級(jí)、區(qū)級(jí)的層級(jí)管理內(nèi)容、范圍及劃分標(biāo)準(zhǔn)，要做到行政相對(duì)人只要根據(jù)“權(quán)屬說(shuō)明”，就可以清晰分辨事項(xiàng)具體由哪一級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，大幅減少了上下分工不清、權(quán)責(zé)混同、推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

三、創(chuàng)新權(quán)責(zé)清單全周期管理模式，一個(gè)系統(tǒng)管權(quán)責(zé)

佛山市建設(shè)了職能綜合管理系統(tǒng)，運(yùn)用信息化手段，初步構(gòu)建起權(quán)責(zé)配置、標(biāo)準(zhǔn)管理、應(yīng)用對(duì)接、過(guò)程監(jiān)控、結(jié)果績(jī)效的權(quán)責(zé)清單全周期管理模式，致力于打造職能大數(shù)據(jù)庫(kù)。一是權(quán)責(zé)清單變化調(diào)整全過(guò)程系統(tǒng)管理。從事項(xiàng)的設(shè)立到變更、取消，對(duì)事項(xiàng)實(shí)施的委托、下放、轉(zhuǎn)移、服務(wù)前移、改變內(nèi)部管理權(quán)限、凍結(jié)等方式，通過(guò)職能綜合管理系統(tǒng)管理起來(lái)，權(quán)責(zé)事項(xiàng)歷次調(diào)整變化情況在時(shí)間軸上全鏈條的完整展示，權(quán)屬來(lái)源和去向清晰可見(jiàn)。各級(jí)各部門(mén)法定權(quán)責(zé)清單、取消下放的清單、受委托和委托的清單等也一目了然。二是實(shí)行目錄與事項(xiàng)關(guān)聯(lián)管理模式。在職能綜合管理系統(tǒng)中，佛山市各級(jí)各部門(mén)權(quán)責(zé)清單均來(lái)源于權(quán)責(zé)清單通用目錄，系統(tǒng)根據(jù)目錄對(duì)應(yīng)的行使主體直接生成具體實(shí)施的事項(xiàng)。目錄的調(diào)整變化直接應(yīng)用到事項(xiàng)上，目錄和事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)一體化管理。三是機(jī)構(gòu)編制與權(quán)責(zé)清單關(guān)聯(lián)管理。將機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制系統(tǒng)與職能綜合管理系統(tǒng)對(duì)接起來(lái)，將機(jī)構(gòu)、編制、人員和權(quán)責(zé)清單聯(lián)接起來(lái)，形成機(jī)構(gòu)、編制、職能一個(gè)整體。將職能綜合管理系統(tǒng)與行政審批標(biāo)準(zhǔn)管理系統(tǒng)對(duì)接，確保行政審批標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)完全來(lái)源于權(quán)責(zé)清單。通過(guò)系統(tǒng)對(duì)接，匯集編制、人員和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，為政府績(jī)效管理、轉(zhuǎn)變政府職能提供數(shù)據(jù)化的決策支持。四是建成改革事項(xiàng)庫(kù)。將歷年來(lái)國(guó)務(wù)院、廣東省政府行政審批制度改革事項(xiàng)目錄涉及佛山落實(shí)的事項(xiàng)，以及佛山市本級(jí)改革事項(xiàng)目錄，統(tǒng)一導(dǎo)入職能綜合管理系統(tǒng)。將權(quán)責(zé)清單與行政審批制度改革事項(xiàng)目錄關(guān)聯(lián)起來(lái)，改革事項(xiàng)落實(shí)與權(quán)責(zé)清單調(diào)整同步進(jìn)行。對(duì)已經(jīng)改革的事項(xiàng)，在系統(tǒng)上建立“接放管”的信息化管理機(jī)制，及時(shí)掌握事項(xiàng)取消調(diào)整的情況，用信息化手段解決部門(mén)明放暗不放、邊放邊增等問(wèn)題。五是統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單公示。建成全市統(tǒng)一的權(quán)責(zé)清單公示網(wǎng)站，公示網(wǎng)站的事項(xiàng)與職能綜合管理系統(tǒng)動(dòng)態(tài)管理的結(jié)果同步更新，公眾可以通過(guò)網(wǎng)站對(duì)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行評(píng)議、糾錯(cuò)和投訴。

四、創(chuàng)新推行權(quán)責(zé)清單標(biāo)準(zhǔn)化，一套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

2014年以來(lái)，佛山市作為廣東省行政審批標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，將行政審批標(biāo)準(zhǔn)化延伸到權(quán)責(zé)清單所有類(lèi)別。一是推行行政許可和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。按照全市統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、試點(diǎn)先行、分步推廣的思路，以權(quán)責(zé)清單為基準(zhǔn)，全市統(tǒng)一事項(xiàng)要件標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)、窗口標(biāo)準(zhǔn)、裁量標(biāo)準(zhǔn)、材料標(biāo)準(zhǔn)等，建立了較為完整的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化體系。只要涉及企業(yè)和群眾要找政府的“門(mén)”的事項(xiàng)，從行政許可到行政確認(rèn)、行政給付、行政裁決、其他服務(wù)等，全市58個(gè)系統(tǒng)1924個(gè)行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)，全部實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。各類(lèi)事項(xiàng)按照事項(xiàng)目錄、審批要素、審批流程、審批服務(wù)、監(jiān)督檢查5大類(lèi)14中類(lèi)356小類(lèi)要素，編制《辦事指南》和《業(yè)務(wù)手冊(cè)》。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化，佛山市進(jìn)一步壓減審批服務(wù)自由裁量空間，不再保留申請(qǐng)材料中“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件”“其它有關(guān)材料”等“兜底條款”，嚴(yán)禁部門(mén)辦事人員在標(biāo)準(zhǔn)化之外另行要求申請(qǐng)人提交其他材料。量化審批條件中“與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的資金、資格、設(shè)備、場(chǎng)地條件”“符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策”“符合相關(guān)規(guī)劃”等“模糊條款”，取消“兜底條款”268項(xiàng)。依法梳理申請(qǐng)、受理、承辦、審核、批準(zhǔn)、辦結(jié)以及現(xiàn)場(chǎng)勘查、考試、考核、檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫、鑒定和專(zhuān)家評(píng)審、收費(fèi)等程序，繪制審批流程圖。推行行政審批最低時(shí)限辦結(jié)承諾制，明確唯一的最低審批時(shí)間，全面推行簡(jiǎn)單事項(xiàng)原則上當(dāng)天辦結(jié)，一般事項(xiàng)實(shí)行5天辦結(jié)制，復(fù)雜事項(xiàng)原則上需經(jīng)聽(tīng)證審核和集體決議，嚴(yán)格要求不得長(zhǎng)于承諾時(shí)限。二是規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。以權(quán)責(zé)清單為基準(zhǔn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)履行的行政處罰、行政強(qiáng)制等主動(dòng)行政的權(quán)責(zé)事項(xiàng)，按照合法性、合理性原則，結(jié)合佛山市范圍內(nèi)的行政執(zhí)法具體情況，對(duì)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)行使的條件、適用范圍、裁決幅度、事實(shí)要件的確定標(biāo)準(zhǔn)，作出準(zhǔn)確、科學(xué)、詳盡的規(guī)定。市級(jí)部門(mén)統(tǒng)籌建立本系統(tǒng)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，行政處罰遵循過(guò)罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合的原則，行政強(qiáng)制重點(diǎn)對(duì)強(qiáng)制的種類(lèi)、程序和時(shí)限進(jìn)行細(xì)化、量化、具體化，行政征收重點(diǎn)對(duì)行政征收標(biāo)準(zhǔn)以及征、停、減、緩、免程序和權(quán)限進(jìn)行細(xì)化、量化、具體化。明確各類(lèi)事項(xiàng)裁量階次原則上不得少于3個(gè)。各類(lèi)事項(xiàng)的行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)正在逐步應(yīng)用于日常監(jiān)管和執(zhí)法，應(yīng)用于一門(mén)式綜合執(zhí)法平臺(tái)。

五、創(chuàng)新權(quán)責(zé)清單多元應(yīng)用模式，強(qiáng)化清單基準(zhǔn)地位

權(quán)責(zé)清單的生命力在于應(yīng)用。佛山市不斷發(fā)揮權(quán)責(zé)清單作為依法行政基準(zhǔn)的作用，牢固樹(shù)立權(quán)責(zé)清單的權(quán)威和地位。目前，權(quán)責(zé)清單已經(jīng)作為機(jī)構(gòu)編制決策分析、電子監(jiān)察、一體化聯(lián)合審批、網(wǎng)上辦事、績(jī)效管理等工作的事項(xiàng)源頭，廣泛應(yīng)用于各級(jí)各部門(mén)依法行政的方方面面。一是作為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的業(yè)務(wù)基準(zhǔn)。佛山市推行“一門(mén)式一網(wǎng)式”政府服務(wù)模式，創(chuàng)新實(shí)行受審分離和“前臺(tái)一口受理、系統(tǒng)分派流轉(zhuǎn)、部門(mén)限時(shí)反饋”的運(yùn)行機(jī)制，按“多門(mén)向一門(mén)集中、多窗向一窗集中”和主題服務(wù)、同城通辦服務(wù)方式，推動(dòng)審批服務(wù)事項(xiàng)去層級(jí)化、去部門(mén)化綜合受理。佛山市將權(quán)責(zé)清單標(biāo)準(zhǔn)化作為推進(jìn)此項(xiàng)改革的核心內(nèi)容，將清單和標(biāo)準(zhǔn)要素定制到系統(tǒng)中，綜合服務(wù)人員按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“程序化”流水線式操作，通過(guò)實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確前臺(tái)綜合受理與后臺(tái)聯(lián)合審批的職責(zé)權(quán)限，確保無(wú)縫銜接。二是將權(quán)責(zé)清單同步應(yīng)用到網(wǎng)上辦事大廳。將權(quán)責(zé)清單標(biāo)準(zhǔn)化成果作為“唯一數(shù)據(jù)源”，應(yīng)用到辦事窗口和網(wǎng)上辦事大廳，讓群眾無(wú)論通過(guò)何種方式辦事，都可以體驗(yàn)無(wú)差別的服務(wù)。建立審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)“一處配置，處處應(yīng)用”機(jī)制，統(tǒng)一應(yīng)用到實(shí)體大廳、網(wǎng)上辦事大廳、“市民之窗”自助服務(wù)終端、12345政府服務(wù)熱線等政務(wù)服務(wù)載體，確保標(biāo)準(zhǔn)編制、公布、實(shí)施、監(jiān)督一體化管理。三是將權(quán)責(zé)清單應(yīng)用于廉政風(fēng)險(xiǎn)科技防控平臺(tái)。佛山市在住建、安全監(jiān)管、文廣新等部門(mén)試點(diǎn)，根據(jù)權(quán)責(zé)清單編制12個(gè)環(huán)節(jié)的裁量表單，將238個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)嵌入廉政科技防控平臺(tái)，預(yù)警攔截違規(guī)操作，按事前提醒、事中阻隔、事后問(wèn)責(zé)實(shí)時(shí)全流程防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。四是以權(quán)責(zé)清單為基準(zhǔn)推行主題服務(wù)。佛山市以權(quán)責(zé)清單為基準(zhǔn)，按照事項(xiàng)關(guān)聯(lián)度和群眾辦事方便性，以辦理一件事為主題梳理主題服務(wù)事項(xiàng)，編制主題服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提供綜合服務(wù)。當(dāng)前已經(jīng)編制完成企業(yè)投資、商事登記、經(jīng)營(yíng)許可、聯(lián)合驗(yàn)收、不動(dòng)產(chǎn)登記等主題事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)一窗受理、一表登記、一套材料。佛山還在禪城區(qū)探索自然人全生命周期服務(wù)，按照自然人的年齡和每個(gè)年齡段的核心主題，按出生、入學(xué)、就業(yè)、住房、婚姻、生育、退休和后事八大階段梳理相關(guān)權(quán)責(zé)事項(xiàng)，從大數(shù)據(jù)中發(fā)掘市民的需求，主動(dòng)推送民生服務(wù)。