孫　麗

(張石高速公路 張家口管理處，河北 張家口 075100)

一、研究背景及意義

2015年12月21日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財(cái)會〔2015〕24號)，明確提出：內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長效保障機(jī)制。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“對財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！?/p>

張家口在面臨京津冀協(xié)同發(fā)展、可再生能源示范區(qū)建設(shè)和京張聯(lián)合舉辦冬奧會三大歷史機(jī)遇的時(shí)代背景下，特別是進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長的換擋期、深化改革的攻堅(jiān)期，客觀上要求全市行政單位主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，強(qiáng)化內(nèi)部控制管理，提升行政效率，為完成三大歷史任務(wù)作出積極貢獻(xiàn)。本課題的研究，旨在為我市主動適應(yīng)三大歷史機(jī)遇、完成三大歷史任務(wù)、交出兩份優(yōu)異答卷、提升行政效率方面，進(jìn)行有益的探索。

二、內(nèi)部控制與行政效率的概念及關(guān)系界定

(一)概念界定

內(nèi)部控制，是指經(jīng)濟(jì)單位和各個組織在經(jīng)濟(jì)活動中，建立的一種相互制約的業(yè)務(wù)組織形式和職責(zé)分工制度。

行政效率，是指公共組織和行政工作人員從事公共行政管理工作，所投入的各種資源與所取得的成果和效益之間的比例關(guān)系和評價(jià)行政系統(tǒng)的主要標(biāo)準(zhǔn)。各種資源是指人力、財(cái)力、物力和時(shí)間以及各種有形無形的資源。成果是指管理成果，包括有形的物質(zhì)成果和無形的精神成果。效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，主要是社會效益。

行政效率是檢查和衡量公共組織和公共行政管理活動有效性的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。行政效率就是政府效率，政府效率就是政府生產(chǎn)力，它是一種推動社會發(fā)展的綜合生產(chǎn)力。

(二)內(nèi)部控制與行政效率的關(guān)系

行政單位的內(nèi)部控制涉及控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、信息系統(tǒng)與溝通、控制活動以及評價(jià)與監(jiān)督等因素。作為行政單位從事內(nèi)部控制的財(cái)務(wù)管理部門，所具備的對單位經(jīng)濟(jì)活動的反映和監(jiān)督這兩個天然職能，決定了內(nèi)部控制必然關(guān)系到行政單位的其他職能。內(nèi)部控制的質(zhì)量，決定著公共行政的質(zhì)量；內(nèi)部控制的效率，決定著公共行政的效率。

公共行政的目的是效率。效率是發(fā)展速度,是社會發(fā)展機(jī)制。行政事業(yè)單位作為社會服務(wù)的提供者和監(jiān)管者，代表著黨和政府履行管理及國家負(fù)責(zé)的社會事業(yè)的服務(wù)職能，加強(qiáng)其自身的內(nèi)部控制才能提高單位的管理水平，改進(jìn)效率規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，建設(shè)服務(wù)型政府。

三、行政單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

(一)對內(nèi)部控制的意識不強(qiáng)

行政單位在貫徹落實(shí)財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財(cái)會〔2015〕24號)上，也僅僅局限于會計(jì)管理人員參加相關(guān)培訓(xùn)，內(nèi)部控制尚未在各行政事業(yè)單位形成自主意識，因而存在諸如組織權(quán)力規(guī)范無序、缺乏科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段、組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長效保障機(jī)制缺失等問題。

有的領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制知識缺乏基本了解，把內(nèi)部控制看成僅是財(cái)務(wù)部門的事。單位的財(cái)務(wù)部門僅僅充當(dāng)“出納員”的角色，只負(fù)責(zé)日常賬務(wù)處理，沒有真正起到監(jiān)督和控制作用。

(二)內(nèi)部控制環(huán)境有待完善

行政單位缺乏完善的內(nèi)部控制環(huán)境，主要表現(xiàn)為：一是內(nèi)部分工有待明確，定崗定責(zé)沒有落到實(shí)處，未實(shí)行不相容崗位的分離和互相牽制；二是行政單位的財(cái)務(wù)管理有待加強(qiáng)；三是內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督弱化，對內(nèi)部控制的執(zhí)行、檢查和監(jiān)督流于形式等。

(三)內(nèi)部控制制度的缺位與滯后

有些單位由于內(nèi)控制度的缺位，在實(shí)際工作中往往出現(xiàn)責(zé)任不清、崗位和部門之間矛盾迭出等。有些單位盡管制定了會計(jì)內(nèi)控制度和辦法，卻因不夠系統(tǒng)、陳舊滯后等原因，使制度形同虛設(shè)。

四、加強(qiáng)行政單位內(nèi)部控制的對策

行政單位的內(nèi)部控制是內(nèi)部管理制度的重要組成部分，是保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整，提高會計(jì)信息質(zhì)量，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度及單位經(jīng)營管理方針政策的貫徹執(zhí)行，避免或降低風(fēng)險(xiǎn)，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的必由之路。

(一)增強(qiáng)內(nèi)控意識，夯實(shí)內(nèi)控基礎(chǔ)

行政單位要切實(shí)加強(qiáng)對本單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，制定實(shí)施方案，做好前期部署、部門協(xié)調(diào)、進(jìn)度跟蹤、指導(dǎo)督促、宣傳報(bào)道、信息報(bào)送等工作，確保完成內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作。

此外，為使要內(nèi)部控制真正落到實(shí)處，行政單位還要在制度建設(shè)、績效管理、內(nèi)部控制信息化、落實(shí)“內(nèi)審”監(jiān)督、以及人才隊(duì)伍建設(shè)等方面予以加強(qiáng)，以夯實(shí)推行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。

(二)建立運(yùn)行機(jī)制，匯編內(nèi)控手冊

內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制的建立，涉及8個方面的內(nèi)容，即內(nèi)控管理職責(zé)分工，經(jīng)濟(jì)活動決策機(jī)制，關(guān)鍵崗位責(zé)任機(jī)制，關(guān)鍵人員資質(zhì)能力，財(cái)務(wù)信息編報(bào)要求，信息技術(shù)應(yīng)用要求，經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)評估，內(nèi)部控制監(jiān)督評價(jià)。

內(nèi)部控制管理手冊是有效實(shí)施內(nèi)部控制的行動指南，其內(nèi)容包括：手冊說明、單位層面內(nèi)控概況、業(yè)務(wù)層面內(nèi)控實(shí)施、內(nèi)控監(jiān)督評價(jià)五個部分，做到經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理規(guī)范有序，內(nèi)控管理職責(zé)清晰，提高單位人員工作效率，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理的規(guī)范化、法治化和信息化。

(三)構(gòu)建制度體系，規(guī)范資產(chǎn)管理

行政單位要著力構(gòu)建集內(nèi)部報(bào)告控制、因素分析控制、績效考評控制和信息技術(shù)控制于一體的內(nèi)部控制制度體系，為有效實(shí)施內(nèi)部控制奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

為規(guī)范資產(chǎn)管理，使資產(chǎn)工作向制度化、程序化、效益化方向發(fā)展，根據(jù)國家新的資產(chǎn)管理辦法和院實(shí)際情況，規(guī)范資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理職責(zé)、資產(chǎn)審批權(quán)限、資產(chǎn)審批流程、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)登記與產(chǎn)權(quán)糾紛處理、資產(chǎn)清單與資產(chǎn)清查、資產(chǎn)信息管理與報(bào)告、資產(chǎn)管理責(zé)任和監(jiān)督等事項(xiàng)，使資產(chǎn)管理有章可循。

(四)采取規(guī)范措施，實(shí)現(xiàn)有效控制

依照財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財(cái)會〔2015〕24號)要求，實(shí)現(xiàn)有效控制的有關(guān)措施包括：

職責(zé)分工控制。按照科學(xué)、精簡、高效的原則，合理設(shè)置職能部門和工作崗位，明確職責(zé)權(quán)限，推行不相容崗位相互分離的工作機(jī)制。

授權(quán)控制。明確劃分各部門、各崗位的職責(zé)分工及其權(quán)限，以及事項(xiàng)審批程序和相應(yīng)責(zé)任。嚴(yán)格劃分管理人員應(yīng)當(dāng)行使的職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任，以及業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員承辦業(yè)務(wù)的授權(quán)范圍。

審核批準(zhǔn)控制。按照既定的授權(quán)和程序，對相關(guān)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)進(jìn)行復(fù)核與審查，嚴(yán)格履行簽字或者蓋章程序，并對業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的核查結(jié)果作出準(zhǔn)確認(rèn)定。

預(yù)算控制。加強(qiáng)對預(yù)算各環(huán)節(jié)管理，明確預(yù)算項(xiàng)目，建立預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行程序，及時(shí)分析和控制預(yù)算差異，采取改進(jìn)措施，確保預(yù)算的執(zhí)行。

財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制。推行專職人員接觸和處置財(cái)產(chǎn)制度，確保財(cái)產(chǎn)的安全完整。

會計(jì)系統(tǒng)控制。貫徹執(zhí)行會計(jì)法律法規(guī)，制定制定相關(guān)會計(jì)制度，明確會計(jì)工作及相關(guān)信息披露程序；建立健全會計(jì)檔案管理制度，充分發(fā)揮會計(jì)的監(jiān)督職能，確保財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告信息的真實(shí)性。

(五)強(qiáng)化內(nèi)審職能，增進(jìn)外部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督。成立內(nèi)控監(jiān)督小組，建立完善以內(nèi)部審計(jì)為主的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，牢牢抓住“查、防、評”三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范機(jī)制，并定期公示各崗位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

外部監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察崗位把工作關(guān)口前移、下移，定期召開行政服務(wù)意見征求會和特邀行風(fēng)監(jiān)察員座談會，采取多種形式向社會公布信息，自覺接受上級機(jī)關(guān)和社會的監(jiān)督。

(六)實(shí)行民主公開，控制管理風(fēng)險(xiǎn)

在推行內(nèi)部控制工作過程中，要堅(jiān)持民主議事制度，積極倡導(dǎo)民主作風(fēng)，充分發(fā)揮集體決策的優(yōu)勢。堅(jiān)持重大工作部署、檢查結(jié)論處理意見、內(nèi)部人、財(cái)、物管理等方面的決策全部由行政辦公會議研究決定，形成的辦公會議紀(jì)要向全體員工公開，增加決策的透明度，擴(kuò)大干部職工的知情權(quán)。

立足源頭治本，突出抓好事前防控，秉持“教育為先、預(yù)防為主”的思路，結(jié)合效力運(yùn)行流程形成防控流程圖，大力開展理論教育、示范教育、警示教育、主題教育、圖片展覽、崗位廉政教育等活動，做到風(fēng)險(xiǎn)提醒，小事預(yù)警，出險(xiǎn)必控，切實(shí)提高拒腐防變的自覺性和主動性。

要嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，堅(jiān)持“一崗雙責(zé)”，形成一級抓一級，層層抓落實(shí)的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作局面，明確用人責(zé)任、糾正責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、支持責(zé)任、管理責(zé)任，堅(jiān)持誰主管、誰負(fù)責(zé)，堅(jiān)持抓早抓小，對違紀(jì)違法問題早發(fā)現(xiàn)、早教育、早查處，保持高壓態(tài)勢，遏制腐敗蔓延勢頭，有效降低黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)，提高內(nèi)部控制效果，進(jìn)而促進(jìn)行政效率的提高。

結(jié)語

內(nèi)部控制是一項(xiàng)不斷推陳出新、任重而道遠(yuǎn)的工作。隨著時(shí)代的不斷變化，內(nèi)部控制也要與時(shí)俱進(jìn)，以達(dá)到其有效性，切實(shí)控制各種漏洞的發(fā)生。行政單位是一個特殊的單位，不同于企業(yè)單位，有其自身的特點(diǎn)，特別是在我市面臨三大歷史機(jī)遇、完成三大歷史任務(wù)、交出兩份優(yōu)異答卷的時(shí)代背景下，行政單位的建設(shè)也面臨著新的挑戰(zhàn)，推行行政單位內(nèi)部控制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。