許曉麗，楊志剛

（柳河縣國土資源局，吉林柳河135300）

實施低丘緩坡 集約利用土地破解城市用地瓶頸
——以柳河縣為例

許曉麗，楊志剛

（柳河縣國土資源局，吉林柳河135300）

為了破解制約工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的土地瓶頸，緩解供需矛盾，除了對平原上的土地集約利用外，進行山地、丘陵等建設用地的開發(fā)，合理地向低丘緩坡要發(fā)展空間已成為我國新城鎮(zhèn)空間擴展的必然趨勢。本文針對柳河縣的低丘緩坡建設條件，制定了“鏟平山體，增加用地，表土剝離，平整回填”的實施方案，走出了一條開發(fā)利用低丘緩坡地，加快城市化發(fā)展的新路徑。

低丘緩坡；城市用地；集約利用；柳河縣

科學開發(fā)和合理利用低丘緩坡荒灘等未利用土地是當前土地管理的熱點，其既可以促進土地的集約利用，又能在一定程度上解決建設用地的供給瓶頸[1-2]。近年來，柳河縣經(jīng)濟快速發(fā)展，城市建設步伐加快，項目建設用地日趨緊張，土地供需矛盾愈發(fā)突出，為了緩解土地供需矛盾，拓寬用地空間，轉(zhuǎn)變土地利用方式，該縣向低丘緩坡要建設用地，走綜合利用開發(fā)新路[3]，對保障當前項目建設用地需求、為城鄉(xiāng)發(fā)展用地提供充足的后備資源，以及為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化探索出一條新模式、走出一條新路子皆具有重要意義。

1 柳河縣實施低丘緩坡的背景

柳河縣位于吉林省東南部，地處“兩山夾一溝”的狹長地帶，幅員面積3345.81平方公里，轄15個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、219個行政村，人口38萬，其中耕地121236公頃，林地190532公頃，水域1836公頃，是一個“七山半水二分田，半分道路和莊園”的山區(qū)縣。但是由于老城區(qū)規(guī)劃設計落后，道路狹窄擁擠，商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)區(qū)域分工混雜，在7.5平方公里的老城區(qū)里，承載了10多萬人口，十分擁擠，而且城市發(fā)展可開發(fā)利用的平地資源已無空間，又受當?shù)貒儡娪脵C場凈空限高30米制約，城市立體發(fā)展空間十分有限。按照城市總體規(guī)劃（2008年~2020年），柳河縣城區(qū)規(guī)劃面積將由7.54平方公里擴大到14.98平方公里，人口將由11.3萬人增加到15萬人以上，并在改造提升老城區(qū)、拓展開發(fā)新城區(qū)、高標準建設工業(yè)集中區(qū)的同時，打造“一城柳色半城河”的美景。為此，柳河縣委、縣政府決定開發(fā)新城區(qū)。新區(qū)規(guī)劃占地2.3平方公里，由不連片的兩塊低洼地組成，中間被一座小山丘（王船口西山）隔開，成了新區(qū)開發(fā)建設的“攔路虎”。縣委、縣政府創(chuàng)新工作思路，結(jié)該縣地形地貌，制定了“鏟平山體，增加用地，表土剝離，平整回填”的實施方案，規(guī)劃出了一條開發(fā)利用低丘緩坡地，加快城市化發(fā)展的新路徑，取得了突出成效。

2 實施低丘緩坡的措施

低丘緩坡地綜合利用工程是一項系統(tǒng)工程[4]，涉及征占林地、水土保持、設施建設、環(huán)境保護、拆遷安置、安全穩(wěn)定等多個方面的系統(tǒng)工程。在實施過程中，該縣堅持從實際出發(fā)，突出開發(fā)、利用、保護并重的原則；節(jié)約、集約利用土地資源的原則；依法合規(guī)、安全施工的原則；以人為本、改善民生的原則，取得了社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的多重豐收。在實施工作中主要采取以下幾項措施：

2.1 領導重視，是打嬴這場硬仗的前提

2011年底，國土資源部出臺了《低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點工作指導意見》[5]，意見指出：“推進低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用，是從我國人多地少、耕地資源稀缺和大部分縣市地處丘陵山區(qū)的國情出發(fā)，落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地基本國策，加強土地資源節(jié)約和管理工作的重要政策?！币虼?，從低丘緩坡地綜合開發(fā)利用項目可研設計開始，就得到縣委、縣政府領導的高度重視，成立了縣政府主要領導為總指揮，政府分管領導為副總指揮，縣國土、財政、發(fā)改、交通、住建、環(huán)保、林業(yè)、民政等14個有關部門為成員單位的工程建設指揮部，下設資金籌措、土地收儲、房屋征收、爆破平整、安全穩(wěn)定、基礎設施建設6個工作組，由國土部門綜合協(xié)調(diào)，具體組織實施，出現(xiàn)困難由指揮部統(tǒng)一調(diào)度、推進，構(gòu)建了強有力的組織領導體系，確保了工程高效有序推進。

2.2 多方聯(lián)動是確保施工質(zhì)量和進度的重要保證

在項目實施過程中，縣政府組織相關部門各司其職、各負其責，嚴格依法依規(guī)開展各項工作。涉及土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，國土部門一律按規(guī)定程序報批，切實做好安置補償，共發(fā)放各類補償金2.3億元，嚴格土地權(quán)屬管理，維護群眾合法權(quán)益；涉及林地的，由林業(yè)部門嚴格履行林地報批程序；涉及墳墓遷移的，由民政部門按照相關規(guī)定圓滿遷移了65座墳墓；涉及房屋拆遷由住建部門合理安置381戶回遷住宅，人均住房面積達20平方米以上，其中為8戶困難群眾落實了廉租房。

3 低丘緩坡項目依法實施

該項目總投資8555萬元，項目區(qū)為一座長644米、寬158米、高43米的山丘進行爆破平整。2011年，該縣制定了“鏟平山體、增加用地、表土剝離、平整回填”的實施方案，依法合規(guī)地履行了工程設計、施工、監(jiān)理單位招投標程序，于7月份組織施工單位進場施工。各工作組和施工單位連續(xù)奮戰(zhàn)，“變冬閑為冬忙”，施工單位共計爆破150次，每次爆破炸藥量不超過8噸，在爆破時還要承擔安全警戒任務，及時疏散群眾，同時還要做好因爆破引發(fā)群眾上訪工作。經(jīng)過10個多月的共同努力，基本完成了山體爆破、土地平整等任務，切實解決了新區(qū)開發(fā)的四個難題：一是通過爆破平整，消除了山丘對河北新區(qū)東、西兩個區(qū)域的阻隔，使新區(qū)更加通透完整，確保了城市規(guī)劃的有效落實；二是解決了新區(qū)土地平整回填用料來源問題。通過爆破產(chǎn)生了390萬立方米土石料，滿足了新區(qū)土地平整回填的需要，新區(qū)低洼地平均回填達2.3米；三是通過集中取土回填，避免了新區(qū)平整導致的私挖亂采對周邊生態(tài)環(huán)境的破壞；四是通過二期對山體斷面放緩護坡施工，解決了爆破后不規(guī)則山體斷面造成的安全隱患，提升了城市的綠化、美化水平。

4 實施低丘緩坡的成效

4.1 提高土地利用率

通過對低丘緩坡地進行爆破平整，新增建設用地202.8畝，新區(qū)未來可容納1.9萬戶、5.7萬人口，縣城人口將增加到15萬人以上，可提高該縣城鎮(zhèn)化率15個百分點，大大緩解了新區(qū)建設用地不足的矛盾。

4.2 增加土地出讓收益

低丘緩坡平整后土地已經(jīng)供給建材水果蔬菜批發(fā)市場和綜合醫(yī)院建設項目，實現(xiàn)土地出讓凈收益3800萬元。新區(qū)2.3平方公里土地可規(guī)劃建筑用地250萬平方米，其中公建面積70萬平方米，住宅面積180萬平方米，整個新區(qū)可實現(xiàn)土地凈收益5億元，直接拉動固定投資70億元以上，成為支撐工業(yè)經(jīng)濟快速增長的主要力量，逐步成為開發(fā)創(chuàng)業(yè)的樂土。截至目前，新區(qū)已建成5所學校、政府機關、檔案館、銀行、中心醫(yī)院、建材市場、住宅等項目都陸續(xù)建成，已供應土地約70公頃，已實現(xiàn)土地純收益約16700萬元。

4.3 維護群眾根本利益

項目實施前提是要始終堅持以人為本、民生優(yōu)先的原則，最大程度地維護了群眾的根本利益，最大程度讓利于民，這樣的工作才能贏得群眾的理解、支持和配合。

在土地征收工作中，依據(jù)國家土地征收補償有關政策，結(jié)合實際，確定了每畝8萬元的土地補償標準，共向土地收儲范圍內(nèi)的4個村、468戶、1604人發(fā)放補償金2.3億，平均每戶補償金達到49萬元，百萬元戶達到10多戶，人均達到14.3萬元，群眾收入得到有效保障。

向征地農(nóng)民發(fā)放了失地保險金，被征地拆遷群眾全部參加了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，361名60周歲以上老人領取了養(yǎng)老金；同時為58戶困難農(nóng)民辦理了農(nóng)村低保，為39戶群眾辦理了社會養(yǎng)老保險，創(chuàng)新了失地農(nóng)民保障辦法。

幫扶失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)，其中，有210人在縣城自主創(chuàng)業(yè)，有330人外出務工，有部分農(nóng)民掌握種植技術(shù)，利用補償金在縣城周邊承包經(jīng)營大棚蔬菜、苗木和煙葉等特色產(chǎn)業(yè)，帶動了城區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

綜上所述，實施低丘緩坡土地收儲整理，增加城區(qū)面積，改善發(fā)展環(huán)境，是一件功在當代，利大千秋的大事，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化探索出一條新模式，走出一條新路徑，是一項有益的實踐和探索。

[1]王小蘭,彭立,蘇春江.四川省瀘州市龍馬潭區(qū)低丘緩坡建設用地適宜性評價[J].湖南師范大學自然科學學報,2017,40(03)：7-14.

[2]楊敏.低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用中存在的問題與建議——以廣西防城港市為例[J].科技視界,2014(06)：327-328.

[3]胡馨文.低丘緩坡區(qū)域土地綜合利用方法探討[J].規(guī)劃師,2017（增刊 1）：67-72.

[4]徐建云.把脈低丘緩坡開發(fā)利用 拓山地“再生”新路——關于建德市低丘緩坡墾造耕地調(diào)查分析報告[J].浙江國土資源,2016(06)：35-37.

[5]張靜.加大低丘緩坡地開發(fā)力度促進土地節(jié)約集約利用[J].今日科苑,2015(09)：105-107.

F301.24

A

10.14025/j.cnki.jlny.2017.22.060

許曉麗，本科學歷，工程師，研究方向：國土資源管理。