斯亞平，魏程

（浙江師范大學(xué)法政學(xué)院，浙江金華 321004）

專家視點(diǎn)

鄰避沖突視域中公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的理性回歸研究

斯亞平，魏程

（浙江師范大學(xué)法政學(xué)院，浙江金華 321004）

公眾風(fēng)險(xiǎn)感知并不必然導(dǎo)致鄰避沖突爆發(fā)，只有當(dāng)公眾風(fēng)險(xiǎn)感知處于理性缺失或者無理性的狀態(tài)時(shí)，鄰避沖突才有爆發(fā)的可能。鄰避設(shè)施選址決策過程中公開性的缺失和鄰避決策宣布過程中信息公開性的缺失導(dǎo)致公眾風(fēng)險(xiǎn)感知理性缺失；利益表達(dá)渠道梗阻和溝通機(jī)制的缺位運(yùn)行導(dǎo)致公眾風(fēng)險(xiǎn)感知無理性。通過完善的制度設(shè)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的理性回歸，從而有效防止鄰避沖突爆發(fā)。

鄰避沖突；公眾風(fēng)險(xiǎn)感知；理性回歸

因鄰避設(shè)施選址而引發(fā)的鄰避沖突在我國層出不窮。鄰避沖突愈加劇烈，其對社會、經(jīng)濟(jì)和政治等各方面的破壞性也愈加突出，有效化解鄰避沖突成為政府亟待解決的問題。

但鄰避沖突的治理一直效果不佳，究其原因，政府在管理過程中對公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的忽視是關(guān)鍵，因?yàn)樵陲L(fēng)險(xiǎn)日益被主觀構(gòu)建的當(dāng)下，鄰避沖突的主體性視角比客體性視角更重要[1]。公眾風(fēng)險(xiǎn)感知是鄰避沖突爆發(fā)的心理根源[2]、是鄰避沖突演進(jìn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力[3]，從公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的視角出發(fā)來研究鄰避沖突不僅能夠更好地揭示風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理[4]、還能實(shí)現(xiàn)鄰避沖突的源頭治理[5]。但筆者認(rèn)為，公眾風(fēng)險(xiǎn)感知并不必然導(dǎo)致鄰避沖突爆發(fā)，只有當(dāng)公眾風(fēng)險(xiǎn)感知處于非理性狀態(tài)時(shí)，鄰避沖突才有爆發(fā)的可能。因此，為實(shí)現(xiàn)鄰避沖突的源頭治理，有必要對鄰避沖突視域中公眾風(fēng)險(xiǎn)感知非理性的成因進(jìn)行探討，并尋找到能實(shí)現(xiàn)公眾風(fēng)險(xiǎn)感知理性回歸的策略。

一、鄰避沖突視域中公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的非理性形態(tài)

公眾對鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)感知是指公眾在面對鄰避設(shè)施的客觀實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所構(gòu)建的一種主觀風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，當(dāng)前主要集中在對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)、利益風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)的感知上。以理性與否作為公眾風(fēng)險(xiǎn)感知形態(tài)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將鄰避沖突視域中的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知分為理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知與非理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知。理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知是指一方面公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知依然以鄰避設(shè)施的客觀實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)為基準(zhǔn)，并沒有明顯的刻意夸大或放大對客觀風(fēng)險(xiǎn)的感知，另一方面公眾在感知到風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也清楚認(rèn)識到鄰避設(shè)施的客觀實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)可以通過更加科學(xué)的選址程序和更加先進(jìn)的技藝得以控制。在理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知支配下，公眾情緒相對穩(wěn)定，并不會出現(xiàn)憤怒和恐懼等負(fù)面心理，公眾的行為方式更是理性且克制，公眾一般會比較認(rèn)同和支持政府的鄰避決策，就算對政府的鄰避決策有異議，也會通過體制內(nèi)的諸如上訪、申請行政復(fù)議、遞交民意申請書等溫和的方式表達(dá)自身利益訴求，筆者認(rèn)為只要能使公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知維持在理性狀態(tài)，鄰避沖突就能被扼殺在搖籃中。但就鄰避沖突的具體實(shí)際而言，公眾風(fēng)險(xiǎn)感知中的“理性元素”并不穩(wěn)定，當(dāng)事件升級或協(xié)商失效或卷入對象增加時(shí)，理性的邊界很容易被突破[6]，從而更多的呈現(xiàn)出非理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知形態(tài)，這才是導(dǎo)致鄰避沖突頻發(fā)和暴烈程度加劇的重要原因。非理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知主要有以下兩種：

（一）理性缺失的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知

理性缺失的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知即是指雖然公眾風(fēng)險(xiǎn)感知中依然存在理性因子，但理性因子正逐漸被非理性因子消解，具體表現(xiàn)為公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的持續(xù)放大。在鄰避沖突的語境之中，公眾風(fēng)險(xiǎn)感知放大的過程就是“感知風(fēng)險(xiǎn)超出技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)”的過程[7]。換言之，無論鄰避設(shè)施本身的客觀實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)是大或小，只要公眾感知到的風(fēng)險(xiǎn)超過其客觀實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)，就意味著公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知被放大。一旦公眾風(fēng)險(xiǎn)感知被放大，鄰避設(shè)施中“可能性的風(fēng)險(xiǎn)”就會被公眾定義為“確定性的風(fēng)險(xiǎn)”，即只要是核電站就一定會產(chǎn)生核輻射；只要是二甲苯就一定會致癌；只要是垃圾焚燒廠就一定會釋放有害氣體、產(chǎn)生廢棄物、帶來噪音，污染人們賴以生存的空氣和水，嚴(yán)重破壞自然生態(tài)環(huán)境和人類生活環(huán)境。因此，公眾風(fēng)險(xiǎn)感知放大的過程也可以說是公眾風(fēng)險(xiǎn)感知理性逐漸缺失的過程。理性缺失的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知容易使一般人群逐漸演化為風(fēng)險(xiǎn)人群，在鄰避沖突中，判斷一般人群是否演化成風(fēng)險(xiǎn)人群的標(biāo)志是鄰避設(shè)施周邊公眾是否形成“我怕”的風(fēng)險(xiǎn)感知，如果公眾“我怕”的風(fēng)險(xiǎn)感知被構(gòu)建，則一般人群就會演化成參與鄰避抗?fàn)幓驌碛袧撛趨⑴c抗?fàn)幰庠傅娘L(fēng)險(xiǎn)人群[8]。理性缺失的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知會使公眾形成恐懼、擔(dān)憂等“我怕”的情緒，從而使鄰避設(shè)施周邊公眾演化成為風(fēng)險(xiǎn)人群，導(dǎo)致鄰避沖突有隨時(shí)爆發(fā)的可能或者直接爆發(fā)。

（二）無理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知

無理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知即是指公眾風(fēng)險(xiǎn)感知中的理性因子完全被非理性因子所替代，公眾進(jìn)入集體無理性狀態(tài)，具體表現(xiàn)為公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的徹底失控。無理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知反映在情緒層面是公眾的極度憤怒，如果說理性缺失的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知使得公眾被恐懼、擔(dān)憂等情緒所包圍，那么無理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知?jiǎng)t使得公眾被憤怒情緒所吞噬，在憤怒情緒的影響下，公眾再也無法進(jìn)行理性決策或理性判斷，一味反對鄰避設(shè)施落址“自家后院”成為公眾唯一的目標(biāo)；無理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知反映在意識層面是公眾完全對政府失去信任，陷入“塔西佗陷阱”的政府無論說什么或做什么公眾都不愿再相信；無理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知反映在行為層面則是公眾“隱性”的鄰避情節(jié)外化為“顯性”的鄰避行為，公眾在體制內(nèi)訴求無果的情況下，紛紛訴諸體制外的暴力手段進(jìn)行抗?fàn)?，比如游行示威、堵塞交通、沖擊黨政機(jī)關(guān)等。無理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知將導(dǎo)致鄰避沖突全面爆發(fā)。

二、鄰避沖突視域中公眾風(fēng)險(xiǎn)感知非理性的成因

在鄰避沖突視域中，公眾風(fēng)險(xiǎn)感知理性缺失或者非理性并不是來源于公眾本身的理性缺失或者非理性這一內(nèi)因，而是在諸多外生力量的共同作用下形成：

（一）決策公開性的缺失導(dǎo)致公眾風(fēng)險(xiǎn)感知理性缺失

1.鄰避設(shè)施選址決策過程公開性的缺失。鄰避設(shè)施選址決策過程公開性的缺失是形成理性缺失的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的直接原因。所謂鄰避選址決策過程中公開性的缺失主要是指政府在沒有任何公眾參與的情況下自行決策并單方面向公眾宣布決策結(jié)果，這既體現(xiàn)了政府對公眾的不相信也體現(xiàn)了政府對自我決策的不自信，即政府一方面不相信公眾能為公共利益和社會大局考慮，認(rèn)為公眾是自利的、非理性的和無知的；另一方則是不自信相關(guān)決策已經(jīng)完善或者成熟到能為公眾所接受。在政府封閉的選址決策模式下，作為利益相關(guān)方的公眾完全被排除在鄰避設(shè)施的選址過程之外，公眾無從知曉鄰避設(shè)施選址的依據(jù)為何、鄰避設(shè)施選址的程序?yàn)楹?、選址是否經(jīng)過科學(xué)論證，而缺乏公眾參與的鄰避選址決策同樣也無法體現(xiàn)民意、順從民意。一旦鄰避項(xiàng)目突然暴露在公眾面前，公眾不僅會即刻感知鄰避設(shè)施的客觀實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)，更會形成恐慌、憂慮等“我怕”負(fù)面情緒。正如拉貝(Rabe)所言：“如果沒有公開的鄰避設(shè)施選址過程，一旦居民得知在某鄰避設(shè)施選址中社區(qū)作為興建地址的時(shí)候，在無心理準(zhǔn)備的情況下，他們的第一反應(yīng)必定是在詫異與憤怒支配下誓言抗議到底?！盵9]

2.鄰避決策宣布過程中信息公開性的缺失。鄰避決策宣布過程中信息公開性的缺失形成理性缺失的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的輔助原因。鄰避決策宣布過程中信息公開性的缺失是指在政府與公眾間信息不對稱和不共享的情況下，處于信息不對稱優(yōu)勢地位的政府往往只選擇性的公布對鄰避決策有利的信息；而處于信息不對稱劣勢地位的公眾在“信息漏斗”的作用下，無法全面知曉、掌握與鄰避設(shè)施相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息和決策信息。在鄰避決策的宣布過程中，“官方的信息傳播同流言、謠言的傳播處于一種賽跑狀態(tài)，一旦官方信息傳播滯后與流言、謠言，或者官方發(fā)布的信息無法合理地解釋事情真相，流言、謠言就成為主導(dǎo)人們對事情評判的主要依據(jù)?！盵10]于是，缺乏足夠信息的公眾往往根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)、媒體報(bào)道、謠言或者失真信息對鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)和政府決策進(jìn)行判斷，并得出鄰避設(shè)施高風(fēng)險(xiǎn)、政府決策“有貓膩”的結(jié)論。比如在2009年的李村垃圾焚燒事件中，當(dāng)?shù)卣疄榧涌焱七M(jìn)垃圾焚燒項(xiàng)目，一方面選擇對垃圾焚燒廠的可能風(fēng)險(xiǎn)閉口不言，另一方面卻通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等平臺向公眾傳遞垃圾焚燒廠是安全的、是為民的、是依法行政的，但這些信息卻沒有得到李村村民的認(rèn)同，村民紛紛反問政府這真的是安全的嗎？真的是為民的嗎？真的是依法行政的嗎？鄰避決策宣布過程中信息公開性的缺失導(dǎo)致疑慮和恐慌進(jìn)一步放大著公眾風(fēng)險(xiǎn)感知中的非理性因素。

（二）利益訴求無門和溝通無效導(dǎo)致公眾風(fēng)險(xiǎn)感知無理性

1.公眾利益表達(dá)渠道梗阻。公眾利益表達(dá)渠道梗阻是形成無理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的直接原因。利益表達(dá)渠道梗阻即利益表達(dá)渠道不暢通，是指利益受損的公眾不僅無法通過制度化的合法途徑表達(dá)自身利益訴求，同時(shí)該訴求也無法得到政府部門及時(shí)有效的回應(yīng)。利益表達(dá)渠道一旦梗阻，公眾的不滿情緒就得不到有效疏通和釋放，在該種情境下，公眾和政府間的矛盾就會持續(xù)積累，甚至導(dǎo)致沖突與對抗，嚴(yán)重威脅社會穩(wěn)定與和諧。當(dāng)設(shè)施落址地周邊公眾感知到鄰避設(shè)施的客觀實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，在理性風(fēng)險(xiǎn)感知的支配下一般會先采取上訪、申訴和行政復(fù)議等體制內(nèi)的途徑表達(dá)自身利益訴求，但在當(dāng)前的行政體制下，上訪機(jī)制、人民代表大會機(jī)制等在很大程度上受到當(dāng)?shù)卣臋?quán)力控制，致使制度化的利益表達(dá)途徑并不完善、實(shí)際效果也并不理想[11]，且政府在面對公眾體制內(nèi)利益訴求時(shí)通常予以消極被動(dòng)回應(yīng)。利益表達(dá)渠道的梗阻要么使得公眾“無處說理”、要么政府“說話不算話”，于是，當(dāng)公眾很難通過利益表達(dá)渠道獲得滿意答復(fù)時(shí)，公眾就會形成極度憤怒的情緒，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)感知徹底失控，受到失控風(fēng)險(xiǎn)感知支配的公眾就會轉(zhuǎn)而訴諸制度外的暴力抗?fàn)幨侄?，如游行示威、堵塞交通和沖擊黨政機(jī)關(guān)等，最終導(dǎo)致鄰避沖突的爆發(fā)。

2.溝通機(jī)制的缺位運(yùn)行。溝通機(jī)制的缺位運(yùn)行是無理性的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知形成的輔助原因。鄰避事件中，溝通機(jī)制的缺位運(yùn)行首先表現(xiàn)在政府對與公眾進(jìn)行充分溝通的忽視，即在鄰避沖突爆發(fā)前夕，政府并未采取任何措施與公眾就鄰避決策進(jìn)行溝通，而是在缺乏充分溝通的前提下強(qiáng)制推行項(xiàng)目動(dòng)工，如在杭州中泰垃圾焚燒廠事件（2013）中政府雖然承諾會與當(dāng)?shù)毓姇晚?xiàng)目選址進(jìn)行重新商議，但村民等來的不是協(xié)商而是垃圾焚燒廠的悄然動(dòng)工；其次則表現(xiàn)為溝通過程中民主性的缺失，即雖然政府采取了諸如聽證會、交流會、座談會等形式與公眾進(jìn)行協(xié)商溝通，但在溝通過程中政府缺乏誠意，要么是生硬粗暴的對“無知”公眾進(jìn)行說教，要么是進(jìn)行拒絕提問的“通知式”協(xié)商[12]，使得溝通流于形式、流于表面，政府完全不傾聽民意或置民意于不顧，如在廣東茂名px事件（2014）中政府名義上要舉辦一場與公眾交流協(xié)商的推廣會，但實(shí)際上政府在整場推廣會中態(tài)度極其強(qiáng)硬，非但不聽取群眾意見，反而一味的要求公眾配合政府政策。在鄰避沖突中，溝通機(jī)制的缺位運(yùn)行導(dǎo)致公眾對政府徹底失去信任，可謂是突破了公眾風(fēng)險(xiǎn)感知中的最后一道理性防線。

三、鄰避沖突視域中公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的理性回歸策略

在風(fēng)險(xiǎn)日益被主觀構(gòu)建的當(dāng)下，致力于實(shí)現(xiàn)鄰避沖突中公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的理性回歸成為政府有效防治鄰避沖突的應(yīng)有之義。而要實(shí)現(xiàn)公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的理性回歸，關(guān)鍵還是得走制度途徑，正如俞可平所說：“如果幾個(gè)官員腐敗，那確是他信仰缺失等等，如果是一片官員腐敗，那確實(shí)是制度出了問題。正像一個(gè)魚塘，有幾條魚死，那可能就是魚本身的問題，便若有成片的魚死亡，那必定是魚塘的水有問題了”。在鄰避沖突中也一樣，若是個(gè)別人風(fēng)險(xiǎn)感知非理性，那或許是因?yàn)樗陨砭褪遣焕硇缘?，但如若是公眾集體形成理性缺失或者無理性的風(fēng)險(xiǎn)感知，那就是政府在鄰避決策過程中的制度出現(xiàn)了問題。必須通過制度重構(gòu)實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)方間的協(xié)調(diào)、實(shí)現(xiàn)政府與公眾間的協(xié)同、實(shí)現(xiàn)政府的權(quán)責(zé)對等以最終實(shí)現(xiàn)公眾風(fēng)險(xiǎn)感知的理性回歸：

（一）完善公眾參與制度

完善公眾參與制度即是要求政府改變傳統(tǒng)的封閉式?jīng)Q策模式，讓作為利益相關(guān)方的公眾充分參與到鄰避項(xiàng)目的決策中，讓每一位公眾都成為鄰避決策的關(guān)鍵一環(huán)，將鄰避設(shè)施選址的全過程置于民意的監(jiān)督下，吸納民意、尊重民意，并通過開展民意調(diào)查等方式廣泛征求鄰避設(shè)施周邊公眾對于鄰避項(xiàng)目意見和建議，使得鄰避決策真正做到“順民意、得民心”。公眾只有切實(shí)參與到鄰避設(shè)施的選址過程中，才會消除對鄰避風(fēng)險(xiǎn)的顧慮和對政府的質(zhì)疑，從而使公眾風(fēng)險(xiǎn)感知回歸理性。

（二）完善信息披露制度

完善信息披露制度就是通過前置、及時(shí)、客觀、完整的信息披露來打破政府與公眾間信息不對稱的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)政府與公眾間的信息共享。政府首先要充分披露鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)信息，即將鄰避設(shè)施本身所具有的可能會污染環(huán)境、威脅健康等風(fēng)險(xiǎn)向公眾予以說明和公開，而不是一味向公眾辯護(hù)鄰避風(fēng)險(xiǎn)如何可控、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)水平如何發(fā)達(dá)；其次要充分披露鄰避決策信息，即公開鄰避設(shè)施的選址依據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告等與決策相關(guān)的信息。當(dāng)公眾全面了解和掌握了風(fēng)險(xiǎn)信息和決策信息，才不會被失真信息和謠言所誤導(dǎo)，從而使公眾風(fēng)險(xiǎn)感知回歸理性。

（三）完善利益表達(dá)制度

完善利益表達(dá)制度的實(shí)質(zhì)就是讓公眾“有處說理”，政府首先要擴(kuò)寬公眾利益表達(dá)平臺，進(jìn)一步完善信訪、上訴、聽證等制度以破除利益表達(dá)的體制梗阻；其次則要對鄰避設(shè)施周邊公眾的利益訴求予以積極回應(yīng)、正面回應(yīng)、及時(shí)回應(yīng)，努力協(xié)調(diào)各群體間的利益關(guān)系、滿足公眾的正當(dāng)利益訴求。當(dāng)公眾能夠通過制度化的渠道表達(dá)自我的利益訴求，且政府對公眾的利益表達(dá)予以正確、及時(shí)和有效的回應(yīng)時(shí)，公眾的憤怒情緒才能得到有效緩解和釋放，從而使公眾風(fēng)險(xiǎn)感知回歸理性。

（四）完善溝通協(xié)商制度

完善的溝通協(xié)商制度不僅僅只是單純的召開座談會或者舉辦交流會，而是要讓政府和公眾就社會對鄰避設(shè)施的需求、政府對設(shè)施選址地公眾的補(bǔ)償和長期保護(hù)、利益相關(guān)人的義務(wù)均攤、可替代方案等內(nèi)容進(jìn)行充分對話[9]；就鄰避決策的正當(dāng)性、合法性和效益性等進(jìn)行充分辯論，并以“討價(jià)還價(jià)”表達(dá)自我態(tài)度和主張[13]，通過政府與公眾間充分的溝通和協(xié)商，改變政府單方面為鄰避項(xiàng)目辯護(hù)的現(xiàn)狀、克服專家和政府有限理性的缺陷，從而提高鄰避決策的科學(xué)性。完善的溝通協(xié)商制度能夠使公眾風(fēng)險(xiǎn)感知中的非理性因素得到正確引導(dǎo)，從而使公眾風(fēng)險(xiǎn)感知回歸理性。

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（編輯：魏翔）

D035 文獻(xiàn)識別碼：A

1673-9019（2017）04-0013-03

2016-8-16

斯亞平（1960-），男，浙江東陽人，副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檎芾?；魏程?993-），女，重慶開縣人，在讀研究生。