關(guān)于地方推廣政府和社會資本合作（PPP）模式實(shí)踐與思考

印蓉

摘要：2014年以來，財(cái)政部牽頭主導(dǎo)力推PPP模式。各地建機(jī)制、推項(xiàng)目，PPP工作初步形成了良好的發(fā)展態(tài)勢，是各界都十分關(guān)心的問題。文章結(jié)合江蘇南通實(shí)際，分析PPP模式推廣實(shí)施過程中遇到的困難和問題，對新形勢下地方如何深入推進(jìn)PPP模式提出對策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 南通

政府和社會資本合作（簡稱“PPP”）模式，因其有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率，被視為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域供給體制和機(jī)制的重要創(chuàng)新變革。2014年以來，國務(wù)院及相關(guān)部委在PPP方面密集出臺政策文件，大力引導(dǎo)、推廣PPP模式。各地積極響應(yīng)，PPP示范、試點(diǎn)項(xiàng)目紛紛推出。

一、南通市PPP總體推進(jìn)情況

（一）建立PPP項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制

建立南通市PPP聯(lián)席會議制度，成立PPP試點(diǎn)工作管理中心，常設(shè)機(jī)構(gòu)在市財(cái)政局。各縣（市）、區(qū)也成立PPP協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，對全市推廣應(yīng)用PPP模式進(jìn)行指導(dǎo)。

（二）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目庫建設(shè)

建立了總投資1567億元的PPP項(xiàng)目儲備庫，積極組織申報(bào)國家、省級PPP項(xiàng)目。全市27個項(xiàng)目納入省級PPP項(xiàng)目庫管理，其中2個項(xiàng)目列入財(cái)政部示范項(xiàng)目，8個項(xiàng)目列入省財(cái)政試點(diǎn)。列入國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫8個，省發(fā)改委項(xiàng)目庫24個。

（三）參與組建PPP融資支持基金

市財(cái)政投入5000萬元參與組建 “江蘇省PPP融資支持基金”，并成為基金投資決策委員會成員，為PPP項(xiàng)目提供融資增信支持。

（四）積極開展PPP項(xiàng)目試點(diǎn)

借鑒PPP模式的理念，在綠化建設(shè)管養(yǎng)、路燈改造維護(hù)等領(lǐng)域開展了積極有益的探索。如東中醫(yī)院整體遷建、如皋污水處理項(xiàng)目等國家示范項(xiàng)目簽約落地，實(shí)質(zhì)性運(yùn)作。

二、地方推行PPP過程中的困難和問題

從南通實(shí)踐看， PPP模式實(shí)際推進(jìn)中還存在一些困難和問題，有全國普遍性的，也有地方個性化的；有國家政策頂層設(shè)計(jì)方面的，也有落實(shí)層面的。

（一） PPP項(xiàng)目進(jìn)展比較遲緩

一是全市真正落地簽約的PPP項(xiàng)目比例不高，主要是地方和社會資本對PPP模式還在逐漸適應(yīng)的過程中，觀望態(tài)度居多；重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目決策時間長，推進(jìn)難度較大；個別項(xiàng)目不能規(guī)范運(yùn)作，演變?yōu)槿谫Y性“偽PPP”。二是項(xiàng)目建設(shè)“不差錢”，主要是經(jīng)濟(jì)下行，銀行信貸投放更傾向于融資平臺，政府項(xiàng)目融資相對寬松。而采取規(guī)范的PPP模式，經(jīng)歷項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購等階段，到項(xiàng)目落地時間長、環(huán)節(jié)多，地方政府傾向于直接投資建設(shè)。

（二）社會資本參與積極性不高

一是PPP項(xiàng)目大多公益性較強(qiáng)，投資回報(bào)有限，社會資本天生的“逐利性”，導(dǎo)致其參與投資建設(shè)的意愿不強(qiáng)。二是社會資本對PPP存在的不確定性及政府信用心存戒備，擔(dān)心“新官不理舊賬”，擔(dān)心政策隨意變動，擔(dān)心政府信用為背書的補(bǔ)貼（投資收益）得不到預(yù)算保證。三是一些社會資本較為看重的領(lǐng)域未能放開特許經(jīng)營權(quán)，對社會資本的吸引力不夠。

（三）配套的法規(guī)機(jī)制有待健全

一是我國尚未有PPP立法。雖有較高級別的國辦發(fā)[2015]42號文件，但法律層級不夠。PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策至今無明確的規(guī)定。二是國家部委多頭發(fā)文推動PPP模式，政出多門，各行其是。有些文件操作性不強(qiáng)，給基層部門執(zhí)行造成一定的困擾。三是現(xiàn)行法律法規(guī)不能涵蓋PPP模式的許多具體問題，缺乏行業(yè)指標(biāo)和可復(fù)制推廣的成功模板，給地方政府推行PPP模式增加了難度。

三、推進(jìn)地方應(yīng)用PPP模式的對策建議

（一）完善PPP法制體系，構(gòu)建良好的政策環(huán)境

建立穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境，是PPP模式可持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵。一是建議上級部門加快推進(jìn)PPP相關(guān)立法工作，制定和完善PPP政策體系。對現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理，針對PPP工作特點(diǎn)進(jìn)行完善，消除有沖突的制度障礙，切實(shí)保護(hù)各方利益。二是進(jìn)一步理順PPP工作管理機(jī)制，政府各部門要各負(fù)其責(zé)，形成合力，在PPP的目標(biāo)任務(wù)、項(xiàng)目落地、跟蹤評價(jià)、機(jī)制保障等方面抓緊抓實(shí)，為PPP工作推廣創(chuàng)造良好環(huán)境。

（二）正確認(rèn)識PPP模式，推動項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作

地方政府及職能部門要認(rèn)識到，PPP模式能夠減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，但融資不是其本質(zhì)，更應(yīng)看重投資效率的提高；不是只要引入社會資本就是PPP運(yùn)作，也不是所有的項(xiàng)目都適合PPP。政府既要積極利用社會資金，也要考慮財(cái)政可承受能力，防止融資過度；既要保持項(xiàng)目回報(bào)的吸引力，也要考慮項(xiàng)目公益性，防止政府為PPP項(xiàng)目背書。近期，財(cái)政部發(fā)文明確：垃圾處理、污水處理等新項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP。地方政府要進(jìn)一步梳理項(xiàng)目， 選擇“技術(shù)可行、商業(yè)可行、經(jīng)濟(jì)可行、財(cái)政可行”的項(xiàng)目，盡快進(jìn)入方案設(shè)計(jì)、評估測算、項(xiàng)目采購等實(shí)質(zhì)性程序，嚴(yán)格規(guī)范操作，確保按時推進(jìn)。

（三）構(gòu)建誠信和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)參與各方共贏

一是率先在PPP領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)不守信行為，保障PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性和持續(xù)性。二是切實(shí)建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，由對風(fēng)險(xiǎn)最具有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。同時，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與收益回報(bào)要相匹配。政府對于利益分配和風(fēng)險(xiǎn)防范，設(shè)置的邊界條件要高低適當(dāng)，才能平衡好各方利益。三是探索建立動態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制，采取“區(qū)間彈性定價(jià)”，設(shè)立投資回報(bào)上下限，將政府的付費(fèi)或補(bǔ)貼與項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量、績效評價(jià)結(jié)果等掛鉤，保障社會資本獲得合理回報(bào)和公共利益不被侵占。同時，加大放開政府特許經(jīng)營的力度，通過特許經(jīng)營增加PPP項(xiàng)目對社會資本的吸引力，抵消回報(bào)率低等不足。

參考文獻(xiàn)：

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[2]宋義武.把握要點(diǎn) 確保PPP試點(diǎn)項(xiàng)目扎實(shí)有效推進(jìn)[J].中國財(cái)政，2014